李 璇  （东北林业大学文法学院，哈尔滨150040）

摘要：大兴安岭林区是我国最大的国有林区，对我国东北、华北的生态安全起着绝对的保护作用。大兴安岭在几十年的发展过程中为国家的发展建设贡献了大量的林木资源，为国民经济的迅速发展做出不可替代的贡献。但是，从该区相关林权法律制度的执行方面来看，原有的林权法律制度已经不能适应当今林区经济的发展，需要进行彻底的改革。因此，大兴安岭地区应尽快进行林权法律制度改革，建立健全与现代林业经济发展相适应的林权法律制度，推动林区的生态建设发展，恢复林业的多种生态功能，最终达到提高和稳定林区林业资源的经济效果。

关键词：国有林区    林权改革

林木资源是国有林区全部资产的主体，国有林区林权制度是林业法律体系的核心。许多林业先进国家的国有林业管理制度都有相应的法律法规相配合。但是，我国在林权方面的立法却存在着滞后、缺失以及新法与旧法的衔接等诸多问题。因此，为了大兴安岭国有林区经济的快速发展，对该区国有林权制度进行改革是摆脱现实困境的必然选择。

一、大兴安岭国有林区林权制度的基本情况

大兴安岭地处东北边陲，森林覆盖率75.8%，占整个大兴安岭面积的47%，是我国最大的国有林区[1]。大兴安岭东连黑龙江，西接呼伦贝尔大草原，南至吉林洮儿河，北部和西部与俄罗斯、蒙古国毗邻，是额尔古纳河与嫩江的分水岭，也是呼伦贝尔草原和松嫩平原的天然生态屏障，被称为林业生态建设的脊梁，是我国北方国土生态安全体系中重要的组成部分[1]。

大兴安岭是一个因林而生，因林而兴，因林而衰的典型的资源型城市。清朝时，大兴安岭是作为满族皇室的龙兴之地，闭关封山的政策保护了这片北疆的重要屏障。解放前期，沙俄和日本的大肆掠夺，给该片珍贵的林区留下了累累伤痕。建国初期，为了国家建设的需要，大兴安岭义不容辞的成为我国重要的木材生产基地，为国家经济建设输送了大量的优质木材。同时，由于林业资源消耗过早、过多、过快，导致森林资源遭到了严重的破坏。90年代初期，林区陷入了资源危机和经济危机。成为资源消耗最多，牺牲最多，历史包袱最重，贫富程度最深的国有林区。1998年以来，为了保护好这片绿色林海，国家适时实施了“天然林保护工程”，使该地区的林业生产由木材生产转变为生态保护[2]。国家加大对林业的投入，使国有林区进入一个快速发展的时期。但是，由于大兴安岭国有林区单一的国有国营的计划经济体制色彩依然浓重，单一封闭的管理体制和僵化落后的经营机制仍然被坚守，似乎成为了计划经济体制的最后一块阵地。显然这有悖于现实经济发展规律，不合乎现实国情。同时，从目前这种体制凸显出的种种弊端也可以看出，这种体制已严重阻碍了林业生产力的发展，成为制约大兴安岭林业可持续发展的瓶颈，严重制约了现代林业建设的进度。因此，为了大兴安林国有林区经济的发展，进行林权制度改革势在必行。

二、大兴安岭国有林区林权制度存在的问题

大兴安岭国有林区单一的国有计划经济体制与生俱来，并在大兴安岭林区开发建设的前几十年中发挥了重要的统筹协调作用和积极促进作用，但是在计划经济向社会主义市场经济转轨的现实情况下这种政企不分、产权不明等问题己经成为大兴安岭国有林区内在的顽疾，成为不易化解的制度硬核，阻碍着大兴安岭国有林区的发展。

首先，产权不明，权责脱节。权利责任和利益分配不清晰，导致产权主体收益权和处分权都无法得到落实。国家对森林资源享有所有权，但是整个生态效益是共享的，从森林资源中获得的利益却绝大部分甚至全部是森工企业。大兴安岭这样的林区，森林资源本身不易管理，森林资源的被依赖性又强，如果不把森林资源的经营权放给林农，不把森林资源的管护等责任与其切身利益挂钩，是很难实现森林的有效恢复和发展的。甚至会出现大量非法侵占林地破坏森林资源的行为。

其次，育林的投入不足。国有林区的森林是国家投资进行培育的，根据现有的林权制度社会资金无法进入，但是，国有林业又无法提供足够有效的资金成为投资载体。特别是近年来天保工程的实施，使得林木的砍伐量下降，已经造成一些森工企业出现亏损状态，直接导致林业职工的工资降低，致使林业职工对育林的积极性也降低。由于缺乏对林木的悉心培育，致使大兴安岭国有林质量和成活量的严重降低。如果不尽快解决这一问题，最终会造成森林资源的毁灭性缺失。

第三，林权证的发放问题。我国《物权法》第九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外”。从伊春的国有林权改革可以看出，目前的林权证的发放问题已经成为林权改革中的又一重大问题。林权证只发放到森工企业，参与林权改革的经营者只能用合同文本顶替林权证，承包经营着无法参与抵押贷款、森林保险等一切经营活动[3]。因此，在大兴安岭的林权改革中也是必面临林权证的发放问题，这一问题势必影响承包者进一步投入的积极性。

最后，林权流转无序。林权流转是指林地、森林使用权流转以及林木所有权流转。大兴安岭作为我国重要的国有林区，其目前的林权属国家所有。1998年修正后的《森林法》授权国务院制定林权流转的具体办法，2003年6月25日发布的《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》第14条再次明确要求“国务院林业主管部门要会同有关部门抓紧制定森林、林木和林地使用权流转的具体办法，报国务院批准后实施”。时至今日，这部立法尚未出台[4]。为了国有林区林权改革更有序、有效、稳定的进行，应尽快制定有关森林、林木和林地的相关流转制度的规定或条例。

三、大兴安岭国有林区林权法律制度的构建

通过上述对大兴安岭国有林区现存或存在的潜在问题的分析，明确大兴安岭现行的林权制度存在的法律问题，从而针对问题对大兴安岭的现状提出改革建议。

（一）明晰产权，明确权责，解决育林投入乏力的问题。  

大兴安岭国有林区林权制度改革中，首先要明晰产权，在确保森林、林地和林木资源所有权和用途不变的前提下，打破所有制界限，放活林地使用权，发展林地的生产力，促进林地和林木所有权的分离，大力开发商品林市场，这样才能为国有林权改革创造出发展的空间。其次，严格界定不同产权主体的权利和责任，明确林权所有者的权利，落实承包经营者的责任。努力实现产权主体所承担义务与享受权利的对称与平衡。第三，还应建立大兴安岭国有林区森林生态效益补偿基金以保证林权所有者的生态效益补偿权。对于国有林区资金的投入问题，应该鼓励各种社会主体投资林业建设，参与盘活国有林业资产。

（二）解决林权证的发放问题。

    林权证是作为林地所有权和使用权的法律凭证，因此，在制作和管理上要做到证地相符、证林相符。《物权法》出台的有关不动产登记包括林权登记做出了明确规定。在森林、林地、林木所有权或者使用权等不动产登记工作中，既要依法发放具有物权效力的林权证书，又要认真做好森林、林木和林地权属登记制度的基础工作，进一步规范林权确权、登记、发证工作，更好的保障林权权利人的合法权益。通过伊春国有林权制度改革有关林权证发放存在问题可以看出，国家林业局应及时对林权制度改革后的地区的林地权属及其变更认证下放权限，变一企一证为一户一证，按产权主体发放，实现规范化产权监督和管理，做到“林定权、树定根、人定心”[5]。另外，林权证下发到承包经营户手中后，对于一些林业职工由于经济上的困难承包资金不足的，可以通过该林木资源产权证书进行抵押贷款，已解决资金不足的问题。这样也可以极大地调动发展林业的积极性，还有利于林区经济的发展。因此，在大兴安岭林权改革时，林权证的发放问题更加值得注意。

（三）建立有效的林权流转机制。

林权流转制度是指在不改变林地所有权和林地用途的前提下，将林地的使用权、承包经营权按一定的程序，以有偿或无偿的方式，由一个主体转让给另一个主体的经济行为。《森林法》以及《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》（中发[2003]9号）亦可持续发展为目标，放活经营权，确保收益权，在不改变所有权和用途，不削弱森林整体生态功能，总体上保持国有森工林区主体地位不变的基础上，管死管住国家重点生态公益林，放开商品林经营权，适度引入民营机制和民间资本。

首先，大兴安岭国有林权的流转主要目标是扩大森林的经营规模，给林区带来更大的经济效益。因此，应坚持承包经营者对林权的依法有偿使用，确保林木资源资产的保值增值，防止国有资源资产的流失。在实行有偿流转后，受让方应享有森林、林木、林地的使用权，并可以依法继承、转让，进行再流转。其次，林权登记是林权流转中的重要环节，通过林权登记明晰权属，是森林资源有序流动，减少林权纠纷的前提和保障。另外，一般认为，下列林权不得流转:防护林和特种用途林等公益林；权属不清或存在争议的林权；未经依法办理林权登记取得林权证的林权[6]。

综上所述，国有林权制度改革正在如火如荼的进行，大兴安岭林权改革的构想是遵循着“明晰产权一落实主体一鼓励流转”的模式进行着。法律总是落后于现实，现实的改革需法律制度的保障。因此，国家林业部门应尽快制定相应的法律法规以推进大兴安岭国有林区林权法律制度改革。

参考文献：

[1] 包健.内蒙古大兴安岭生态作用的几点认识[J].内蒙古林业调查设计，2009,8（4）:24.

[2] 贾德忠. 大兴安岭—我国北方的重要生态屏障[J].内蒙古林业调查设计，2009（12）:11.

[3] 周孜予等.伊春国有林区林权制度改革的法律政策分析[J]，东北林业大学学报，2008（8）：72-74.

[4] 陈远树.我国林权流转制度研究[D].重庆大学法学院，2005.

[5] 张晓梅.国有林权制度改革理论与探索[J].林业经济问题，2007（3）：101.

[6] 李爱平.林权流转制度的研究[M].厦门大学，2008（4）

The study of the reform law on the state-owned forest right 

in Da Xing An Ling

Abstract: The Da Xing' an ling forest district is the largest state-owned forest district in China, which plays an irreplaceable role to protect the ecological security of northeast china and north china. In the decades of development process, he Da Xing 'an ling forest district has contributed to lots of forest resources for national economic rapid development. However, from the execution of forest ownership legal system in this area, the original forest ownership legal system could not adapt to the country's economic development in these years, which needs for thorough reforms. Therefore, the Da Xing' an ling forest district must carry out reforms of forest ownership legal system, promoting the ecological construction, recovering ecological functions of forests in order to enhance and strengthen the economic effect of  forest  resources in future.

Key words: State-owned Forestry Region; Ownership of forests reform