李桦佩  欧 丹  （汕头大学法学院，广东 汕头 515063）

摘要：面对因基层政府越位或错位引起的集体林权纠纷，现有的行政解决方式的局限性已经暴露无疑。然而，以“礼”治为基础的社会救济途径和以“正式法律”为基础的司法途径并不能很好地解决这些集体林权纠纷。弥补行政解决方式的局限性应该从行政解决方式的程序规范和监督方面着手。然而，这两个方面中后者则表现得更为重要。程序规范问题可以通过制度的完善进行弥补，而监督问题不仅可以促进程序规范问题的解决，并且可以保证既有的制度按照既定的程序运行。集体林权纠纷的性质和类型更是决定了应该采用独立于行政系统的监督体系，建立相应的申诉专员制度。

关键词：集体林权    林权纠纷    行政解决    申诉专员

一、集体林权纠纷兴起的背景

2003年，中共中央、国务院出台《关于加快林业发展的决定》，福建、江西作为国家林业局确定的最主要的试点省份之一，率先拉开新林改的序幕。总体而言，两省林改主要包括明晰所有权、放活经营权；开展林权登记、发换林权证；建立规范有序的林木所有权、林地使用权流转机制；深化林业配套改革、落实林木经营者对林木的处置权和收益权等四个方面的内容，最终目的是通过对林业产权制度的改革，实现“均山、均权、均利”和“耕者有其山”的目标。在试点经验的基础上，2008年6月8日，国务院制定出台《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，标志集体林权制度改革（下称“林改”）在全国全面推广实施，开始直接涉及到我国农村千家万户的利益。

众所周知，任何的制度变革，在本质上都是利益的再调整和再分配，新集体林改也不例外。事实上，尽管建国以来，我国曾经多次进行集体林地制度变革，但是始终未能从根本上解决集体林地利用中的林权属性不清问题，由此衍生出林权产权模糊、产权不稳、产权残缺、产权分散等诸多方面的问题，从而直接影响集体林地的有效利用。不仅如此，每一次的林权制度变革，都会引发一些新的林权纠纷和争议。这些纠纷和争议如果过大，又会催生新一轮的林权制度变革。而最新一轮集体林改的实施，原本也是希望从根本上厘清集体林地的产权权能配置关系，从而提升集体林地的利用绩效，解放林业生产力，这是新集体林改的出发点和根本点。毋庸置疑，新集体林改政策的实施，必然会触动到一部分人的利益。在这种情况下，引发新的林权纠纷也就在所难免。

二、集体林权纠纷的性质和类型

林权是指国家、集体、自然人、法人或者其他组织对森林、林木和林地依法享有的占有、使用、收益或者处分的权利。林权纠纷一般指山林权属纠纷，实践中林权纠纷大多数是林地、林木权属纠纷。换言之，“林权纠纷是指双方或多方当事人围绕林地及林地上的森林、林木所有权和使用权的归属问题发生的争议。”这样看来，集体林权纠纷就是指双方或多方当事人就集体林地及林地上的森林、林木的所有权和使用权的归属问题产生的争议。

（一）集体林权纠纷的性质

有学者称，“林权纠纷的焦点是森林、林木、林地的所有权和使用权的归属问题，其性质属于财产权益争议的民事纠纷范畴。”但是也有学者认为，“林权纠纷不是单纯的民事纠纷或者行政纠纷，它在不同的阶段呈现出不同的特性，兼具行政和民事纠纷性质。”

笔者认为，集体林权纠纷不仅包括具有平等民事主体地位的双方多方当事人之间关于集体林地、林木所有权或者使用权如何占有、使用、收益、处分而引发的民事纠纷，也包括因对集体林权行政裁决、行政征用、行政征收等行政行为而引发的行政纠纷。

（二）集体林权纠纷的类型

从不同的角度，集体林权可以分成不同的类型。有学者以长期在福建、江西省调研为基础，从纠纷发生时间这个角度将集体林权纠纷大致分为：（1）新集体林改前就已经存在的纠纷；（2）新集体林改实施过程中及实施后引发的新的纠纷。从参与林权纠纷的主体这个角度来看，林权纠纷大致可以分为三类：（1）普通农民与林地经营大户（包括林业企业）的纠纷，这种类型的纠纷最多；（2）普通村民对村集体村干部“非规范”转让集体山林不满而引发的纠纷；（3）村内部之间因为林权权属争议而引发的矛盾，其中包括村民个体与个体之间的林地界址分歧引发的矛盾（在实行毛竹林承包村多发）及不同村民小组之间的矛盾。

也有学者以邵武市杨墟村个案调查研究为基础，对我国新集体林改实施前后的林权纠纷情况进行比较分析。他们发现，“该村几乎每一种林权经营形式都存在不同程度的纠纷，所涉及的纠纷面积约占该村林地总面积50%。这个村庄的林权纠纷较为全面地反映了集体林改前历史遗留的林权纠纷现象。” 

1.因自留山林被划为省级生态公益林而产生的林权纠纷。杨家墟村1981年划定的自留山共2092.5亩，在1997～1998年公益林划定过程中，其中529.5亩自留山被划为省级公益林。新集体林改实施时，所涉及的20多位自留山主要求重新划回或调换自留山。根据规定，自留山主无偿拥有林地经营权、林木所有权、自主采伐权、收益权以及继承权。但从自留山划分后，各地不同程度地存在收回自留山的情况，其中，部分是因为自留山主违反“三年内必须造林”的自留山政策而被村集体收回，但更多的是当地政府或林业部门以公共需求（如基地建设、林业贷款条约限定、公益林建设等）名义的无偿划拨，且未征求农民意见。近年来山林持续升值，这类集体林权纠纷就凸显突来。

2.因合作造林部分林权划归林业部门而产生的林权纠纷。上个世纪80 年代中后期，福建省各级林业部门在重点林区推行诸如木材分成、以木还贷、租赁造林等多种合作造林项目。1988年，杨家墟村与邵武市林业局按木材分成的方式合作造林4000亩。当时双方约定杨家墟村出土地，林业局负责资金和组织造林，主伐时双方按6：4比例进行木材分成。到90年代前期，福建各地买卖青山泛滥，林业局为防止自身利益落空，于1999年将原合同约定的木材分成改为按合作造林面积分成，从该村划走了第一代林1744.5亩（多划走144.5亩），并明确规定“山场内所有林木的林权归林业局，林地由林业局经营到林木主伐收益时止”。90年代后期，L县之所以急于搞“林权转债权”，借口也是怕村集体把贷款造林的山场私自转让，因此林业部门为保障自身收益的安全性，就通过行政手段单方修改合同，并把所有的林地经营风险转移给村集体承担。

3.因集体林地划归故县国有林场低价使用而产生的林权纠纷。1960至1970年间，杨墟村所在的邵武市政府从相关村划拨了部分林地组建故县国有林场。杨家墟村被划拨7645.5 亩。划拨时约定地权不变，故县林场仅取得林地经营权，在木材采伐时按省政府规定统一林价的30%支付给杨家墟村作为山价费，但双方没有约定合作经营期限。政府单向确定林价的规则和收益分成比例一直未变。随着近年山林价格上涨，在政府单向确定林价模式下村民所得利益的相对比例不断下降，加之合作林地的实际收益缺乏村民的有效监督，使得村民怨声载道。

4.因山林经营招投标出现的中标户与其他村民之间产生的林权纠纷。1994 年，杨家墟村将村毛竹山以招投标方式转让给本村两位村民承包经营，经营期限20 年。2004年到期后，村里再次进行了毛竹山经营招标，最终由原承包户以70 万元中标。新集体林改实施时，村民们意见很大，认为表面上公开、公正的招投标实际上是将村集体财产集中到村干部个别人或少数人手中。

5. 因历史权属混乱而在村民与村集体之间产生的林权纠纷。在新集体林改实施过程中，杨家墟村某村民要求对其1978 年所造的319.5 亩山林确权发证，而村委会则主张所涉3宗山林为当时村耕山队所造，权属应归村集体。在双方多次交涉未果的情况下，该村民将杨家墟村委诉讼至邵武市法院，要求法院判令该3宗山林归该村民所有，并责令林业部门确权发证。该村民提供的证明材料只是80 年代的复印件，因村委会几经换届，林权档案已遗失，原件无从查证，这为司法判决带来一定难度。

类似杨墟村出现的林权纠纷情况在福建和江西省的很多地方都存在。

三、集体林权纠纷行政解决的局限

（一）集体林权纠纷行政解决局限的成因

从集体林权纠纷的性质、类型，我们不难看出政府（主要指县乡两级政府）在集体林权纠纷的形成过程中扮演着重要“角色”。从上文的案例中我们可以清晰地看到，由于国家集体林权制度不完善，基层政府通过各种理由和手段对集体林地（包括自留山）、林木的所有权和使用权造成严重侵害。基层民众由此感觉到“失山，失地”之痛，甚至有一种强烈的权利被剥夺感。这样看来，基层政府出于对自己利益的考虑，对集体林权的侵占是造成集体组织与国有林场之间林权纠纷的直接原因。

因此有学者就认为，“政府对村集体林权安排的过度干预是产生林权纠纷的外在原因，而集体林权制度安排缺陷是林权纠纷产生的内在原因。......‘农民集体所有’是独立于国有的一种所有权形式，村集体山林产权应归全村村民共同共有，山林经营的决策权理应属于全体村民大会或其决定的决策机构。社区外任何个人和组织，包括政府部门，无权决策村集体林的产权安排。然而，新中国成立以来的历次变革，都是由各级政府和林业部门决定着村集体林的产权安排，并将本属于村民共同共有、平等受益的集体林产权通过行政权力划归社区外个人与组织或社区内少数人所有，因此，从法治角度分析，这些行为属于政府违法行政，......。”

此外，基层政府也出于自身利益的考虑，积极参与山林经营招投标活动谋求利益。“其最通常采取的做法有两种：一种是把本乡(镇)的林木流转中的招投标程序安排在乡(镇)政府进行，然后从中收取类似‘佣金’的收益，最起码的可以收取报名费；另一种则是从属于“非规范”转让山场的补偿金中获取分成收益。此外，还有一种可能性，就是乡镇干部和村干部及参与招投标的业主合谋，‘暗箱操作’，从中获取非法的额外收益。相比之下，这种收益比较高，会造成村集体林业资产的重大流失。”这样一来，基层政府的错位更是引发失地、失林的农民与承包大户之间的矛盾。

当然，孤立地看待基层政府的违法行为，并不利于正确理解引发集体林权纠纷的原因，因为基层政府的违法行为既有“历史原因”，又有“政策原因”。“历史原因”主要是指：基层政府沿袭人民公社时期的“政社合一”的农村管理体制，而且经过几十年政权等级制度的保障，集体财产权利完全隶属于行政权力，已演绎为高度集中的公有产权，这样看来基层政府干预集体林权流转，甚至直接决定集体林权的归属就成为一种理所当然的事情。“政策原因”主要是指：税费改革之后，中央的财政收入得到保障，但是地方财政收入受到严重的冲击；具体到新的林权改革这个问题上来，地方政府（尤其是基层政府）财政更是捉襟见肘，比如在经济相对落后的江西省，很多县(市)都难以承担集体林改后因林业税费减免而出现的财政缺口。该省的铜鼓县因实施集体林改，财政收入减少4800万元：其中取消农业特产税减收1580万元；县本级减少育林基金等收入817万元；乡统筹1314万元；村提留1089万元。而林改后，省财政补助该县的林改资金只有513万元，加上国家取消农业特产税转移支付补助1085万元后，该县仍有资金缺口3202万元。新集体林改实施后，基层政府机构运行困难，开展各项公益事业也受到较大影响。

这样就不难回答，为什么不同层次的政府组织对新集体林改的实施进程和态度有不同的表现——总体而言，是“两头热，中间冷”。省级以上政府和农户层面的对新集体林改“热”，而县、乡(镇)、村组织对集体林改表现出“冷”的态度。由此也就不难想象，为什么县、乡(镇)和村级组织会“冷眼”对待新集体林改政策的实施。在基层政府组织看来，无论是“均山”，还是“均权、均利”，作为新的集体林产权安排原则，都将使得县、乡(镇)特别是村级组织失去对集体林权的控制，进而直接威胁到他们的组织利益。对于地方官员和村干部个人而言，原有的集体林权制度安排无疑有利于他们获取寻租利益。新集体林改的实施，无疑也直接“侵犯”了他们的个人利益。

因此，基层政府的越位和错位不仅是造成集体林权纠纷的根源，也是造成集体林权纠纷行政解决困境的原因，因为“任何人都不能做自己案件的法官”。由于基层政府在集体林权纠纷中具有自己的部门利益，在处理解决集体林权纠纷时其很难保持中立性，进而无法公正的处理纠纷，最终严重影响通过行政处理途径解决集体林权纠纷的功能。

（二）集体林权纠纷行政解决局限的具体表现

“行政救济机制可理解为行政性纠纷解决机制，即行政机关依法律规定，遵循一定的程序，运用行政权对行政、民事，甚至刑事纠纷的解决，主要包括行政调解、行政裁决、行政仲裁、行政复议以及申诉、信访”。具体到集体林权纠纷中，行政解决的方式主要有行政调解、行政裁决、行政复议和信访。因为仲裁机构具有民间化趋势，行政仲裁的适用领域也仅限于少数几种特殊的纠纷类型比如：劳动争议仲裁和人事争议仲裁。2010年1月1日开始实施的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定林地承包合同纠纷可以提起仲裁，从性质上看仍是民间仲裁。“申诉是在无法进行行政复议时为当事人提供的一种法律救济制度， 但是从实践来看，大多形同虚设并不能实际解决当事人的问题。”

林权纠纷行政调解是指具有管辖权的第三方（通常是林权争议处理机构）主持，引导当事人进行协商活动，按照自愿和合法原则对当事人进行厉害分析、说服教育，促使当事人相互谅解，从而达成协议，平息纷争的一种处理方式。行政调解一般解决平等主体之间的林权纠纷。由于基层政府在很多林权纠纷中都有自己的部门利益，林权争议处理机构（一般称为山林权属纠纷办公室）在处理林权纠纷时很难保持中立，加上行政调解缺乏相应的程序规范，行政机关强制调解的情况时有发生。

林权纠纷行政裁决是指当事人对林权争议处理机构的调解处理决定不满或者不履行行政调解协议，可以申请由人民政府处理的一种纠纷解决的方式。行政裁决是由行政机关解决与行政管理相联系的民事纠纷，以居间裁决形式对已经发生的特定民事纠纷进行处理，使该纠纷在法律上的状态得以确定。行政裁决具有“准司法”性，要求行政机关客观公正地审查证据、调查事实，并具有法律效力，当事人是否同意不影响其成立和效力。这样一来缺乏强有力监督机制的行政机关出于自身利益的考虑，在解决纠纷时滥用裁量权也是时有发生。而且，这可能导致矛盾纠纷的升级。

行政复议指的是向受到具体行政行为侵害的公民、法人或其他组织提供的法律救济制度，由受理机关依法律程序对具体行政行政行为的合法性和适当性进行审查并作出复议决定的法律制度。具体到林权纠纷中，行政复议是解决行政机关与行政相对人之间就林权归属问题产生的纠纷。行政复议解决的是不平等主体之间的纠纷。但是，行政复议仍然是一种行政系统内的一种救济方式。面对涉及政府部门利益的纠纷时，这一制度时常也表现的力不从心。

信访是指公民或者其他组织采用书信、电子邮件、传真电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。由于我国相关社会救济制度的不完善，大量群众转而上访，导致信访制度的功能逐渐发生异化，群体上访、越级上访的事件经常发生。因为，无论是经济成本还是社会成本，上访相对其他解决方式都较低。从某种意义上来讲，它是一种合法的“弱者武器”。然而，村民越往上上访，对政府的信任度就会越低。当然，在村民上访的过程中，只要他们还没有上访到中央，他们对政府的信任就始终存在。一旦，他们上访到中央，如果事情还不能得到让他们满意的解决，那么上访村民往往是在对政府的极端失望之余，而无奈地接受地方政府对林权纠纷的处理结果，亦或双方将争议搁置下来。此外，信访、上访并不是一种独立的纠纷解决方式，因为信访部门本身一般不能直接解决问题，它通过将问题转交有关职能部门，并最终由职能部门解决。

从以上分析中，我们不难发现，行政调解、行政裁决、行政复议在解决由于基层政府越位和错位引起的集体林权纠纷时缺乏相应的程序规范和强有力的监督机制，而无法充分发挥通过行政途径解决林权纠纷的优势。信访、上访并不是一种独立意义上的纠纷解决方式，信访部门本身并不能直接解决纠纷问题，从这点上来看它也不利于信访、上访作为一种纠纷解决方式处理实际的纠纷问题。近来，广东省建立起来的“综治维稳中心”在这点上视乎迈出了一步。但是，“大综治”模式下的“综治维稳中心”仅仅是一个议事协调机构，虽然有一定的主动性和职能性，但是整体上并没摆脱信访部门解决纠纷的模式——“集中受理，分头处理”。这样看来，现有的行政解决集体林权纠纷方式具有严重的局限性。

四、集体林权纠纷行政解决局限性的对策

（一）应对集体林权纠纷行政解决局限性的路径选择

正如上文所分析的，面对基层政府越位和错位引发的集体林权纠纷时，现有行政解决方式的局限性暴露无疑。如何解决呢？一般而言，纠纷解决有三种途径：社会救济途径、行政纠纷途径、司法救济途径。行政救济途径解决基层政府越位和错位引发的集体林权纠纷时暴露出来的局限性，能否通过其社会救济途径和司法纠纷途径来弥补呢？

因基层政府越位和错位产生的集体林权纠纷，固守原有的农村道德和社会传统可能无法合理解决这些纠纷，甚至有可能激化纠纷。因为这种纠纷背后的道德因素在缩减，利益基重在增加，解决这些纠纷时，常常难以找到传统的依据。因此，这些利益型专业化纠纷的不断涌现，就对原先“手工作坊式”的通过人民调解解决纠纷的方式提出挑战。这样看来，以“大传统”为基础的社会网络纠纷解决途径，其典型机制就是人民调解制度，已经无法适应解决这种利益型专业化纠纷的需要，解决此类纠纷时显得有些有心无力。

集体林权纠纷就其根本，是一种农村土地纠纷。面对农村纠纷，司法救济的不足有两个层面，其一是司法救济在农村中运行的困境，其二是司法救济制度本身的局限。一方面，社会法制化进程中的“送法下乡”运动并没有收到应有的效果，甚至正式法律在基层受到农村民众的抵制或规避；另一方面，以诉讼为代表的司法救济因其“费用高昂”、“周期过长”、“程序繁杂”、“执行困难”、少数“司法腐败”等现象，让民众不得不对其敬而远之，受教育程度普遍较低的村民更是将其束之高阁。此外，以国家正式法律为基础的“诉讼”并不是万能的，更不是唯一的。“一个法院能使一个原告重新获得一方土地，但是它不能使他重新获得名誉。法院可以使一个被告归还一件稀有的动产，但是它不能迫使他恢复一个妻子已疏远的爱情。法院能强制一个被告履行一项转让土地契约，但是它不能强制他去恢复一个秘密被严重侵犯的人的精神安宁。”

此外，根据集体林权纠纷的性质，集体林权纠纷通过司法途径解决不仅涉及民事诉讼而且涉及行政诉讼。尽管随着现代法治社会的发展，“民告官”有了法定的途径——行政诉讼。然而，农村社会对“以官为本”、“唯官独尊”思想根深蒂固。因此，农村社会因集体林权纠纷而去“民告官”的情况少之又少。这是因为提起行政诉讼的当事人不仅要承担巨大的经济成本、社会成本、心理成本，而且当事人在经济实力和其他社会资源上都处于绝对的弱势。相比而言，弱者更愿意选择J.科斯特所描述的“弱者武器”，如欺骗、离心离德、小偷小摸、蓄意破坏等。 此外，他们也可能采取其他所谓的“阵地战”、“游击战”或“三字诀”（“闹”、“说”、“缠”）等方式表达自己的不满。

这样看来，通过社会途径和司法途径并不能很好地解决因基层政府越位或错位引起的集体林权纠纷，那就谈不上对行政解决方式局限性的弥补。既然如此，是否有其他途径解决这一问题呢？笔者认为，解铃还须系铃人，如何弥补行政解决方式的局限性应该从问题本身出发，主要有两个方面：其一行政解决方式的程序规范问题，其二行政解决方式的监督问题。然而，这两个方面中后者则表现得更为重要。程序规范问题可以通过制度的完善可以弥补，而监督问题不仅可以促进程序规范问题的解决，而且可以保证既有的制度按照既定的程序运行。

（二）集体林权纠纷行政解决的监督：申诉专员制度

如何对行政解决集体林权纠纷问题进行监督呢？采用行政系统内部监督还独立于行政系统的监督呢？笔者认为在面对行政机关解决因基层政府越位或错位引起的集体林权纠纷时，更应该采用独立于行政系统的监督体系。在这点上，我们应该借鉴香港申诉专员制度。

香港申诉专员公署是一个独立于政府部门的法定组织，实行首长负责制。申诉专员的职责主要是对一般政府部门和主要公营机构行政失当的投诉展开独立调查。行政失当主要包括：不合理行为、滥用权利（包括酌情决定权）和不合理、不公平、欺压、歧视或不当地偏颇的程序。

申诉专员的职权有：调查权、建议权、公开调查结论权、报告权。具体而言，申诉专员可按市民的投诉展开调查，也可主动立案调查行政失当事宜。申诉专员根据调查结论，向有关部门及公职人员提出纠正违法或不当行为和给予受到违法或不当行为侵害的相对人以救济的建议。申诉专员可以根据公共利益的需要，在不披露所涉人士身份的情况下，用适当的方式将调查报告公开。申诉专员可以特定情况下向行政长官或立法会提交报告。

虽然申诉专员所作的建议和调查报告均无法律上的约束力，但是申诉专员可以将调查结论向社会公开以及呈交行政长官和立法会；申诉专员提交年报后，政府应在三个月内向立法局作出政府复文，这无疑都具有一定的威慑力。另一方面，申诉专员制度是适应对行政失当行为进行救济和监督的一种法定途径。在香港的申诉专员看来，申诉专员的实质在于解决问题，而不是判断是非。

从申诉专员制度的职能机构的设立、申诉专员职能、申诉专员职责等方面，我们不难看出申诉专员在监督政府行政部门越位、错位问题上发挥非常重要的作用。至于处理集体林权纠纷中申诉专员制度又应该如何发挥作用呢？根据新集体林权改革“两头热，中间冷”的现状，笔者认为所建立起来的申诉专员机关理应直属于中央，设立申诉专员署；当然，考虑到我国地域因素，申诉专员机关也可以在省级以下直属，设立申诉专员（总）局。申诉专员机关的经费由中央财政直接保障。

具体到集体林权纠纷问题上，申诉专员就应该拥有对集体林权纠纷（尤其是因为基层政府越位或错位引起的林权纠纷）的调查权、建议权、公开调查结论权和报告权。申诉专员对集体林权纠纷的调查，不仅限于群众的投诉而且可以根据需要主动展开调查。申诉专员在调查过程中发现基础政府部门集体林权纠纷的越位或错位行为可以直接向相关部门提出整改意见，也可以在合理范围内公开其调查结果，并且可以直接向省级以上政府及相关行政部门报告调查结果。作为一种监督机制，申诉专员提出的整改意见和调查报告并不会有直接的法律效力和执行力，但是其产生的强大威慑力仍然将发挥重要作用。引进申诉专员制度最关键的理由，并不是判断孰是孰非，而是利用其超然的独立地位积极解决集体纠纷。

结语

随着新林权改革的不断深入，集体林权纠纷日益凸显，其中历史遗留问题占了很大比重，这些集体林权纠纷的存在不仅有历史原因、也有政策原因。基层政府出于自身利益的考量，在集体林权的归属问题上时常越位或错位。从法治的角度来讲，这种越位或错位都属于“违法”行政行为。在很多地方，它们引起村集体组织及村民与国有林场（或企业）或其他组织（企业）之间的林权纠纷，或村集体内部村民与经营大户之间的林权矛盾。面对这些集体林权纠纷，现有的行政解决方式的局限性已经暴露无疑。这样一来，弥补行政解决方式的局限性就成为亟待解决的问题。然而，以“礼”治为基础的社会救济途径和以“正式法律”为基础的司法途径并没能很好地解决这些集体林权纠纷。至此，从通过其他救济途径弥补行政解决方式的局限性显然没有多大可能性。解铃还须系铃人，弥补行政解决方式的局限性应该从行政解决方式的程序规范和监督方面着手。然而，这两个方面中后者则表现得更为重要。程序规范问题可以通过制度的完善进行弥补，而监督问题不仅可以促进程序规范问题的解决，并且可以保证既有的制度按照既定的程序运行。面对行政机关解决因基层政府越位或错位引起的集体林权纠纷时，更应该采用独立于行政系统的监督体系。在这点上，我们应该借鉴香港申诉专员制度。

Limitations On Collective Forest Property Rights Disputes

Administrative Settlements And Its Countermeasures

LI Huapei  &  OU Dan

 (Law School, Shantou University, Shantou 515063, China)

Abstract: There are great weakness of administrative settlements in resolving the collective forest Property rights disputes caused by the misconducts of Primary Governments. And it cannot settle the collective forest Property rights disputes that the social remedy based on ethics and morality and judicial remedy based on Laws and regulations, as well as it cannot compensate the weakness of administrative solutions in dealing with the disputes. However, in order to make up the deficiencies it should be needed that strict administrative settlement procedures and supervision. And the supervision is more important. Because the procedures problems can be resolved more easily, while supervision can not only promote the solution to the procedures problems, but also ensure that the existing system can enact according to the certain procedures. It determines an independent supervising system should be introduced that the nature and type of the collective forest Property rights disputes, so the appropriate ombudsman can be a good choice. 

Key words: Collective forest Property rights; forest rights Property disputes; Administrative settlements; Ombudsman