浅析林权制度改革的法制保障

——以福建林权制度改革为例

林 璐  （福州大学，福州350002）

摘要：福建林业资源丰富，在全国具有得天独厚的优势，因此合理利用和发挥林业的价值对福建就显得尤为重要。本文先分析了福建的林权改革的过程与成效，再引入法制保障的重要性，提出需要法制来保障林权的顺利改革。最后，剖析了在福建林权制度改革过程中，现有林权制度存在的问题，并提出进一步深化林权制度改革，需要建立和完善的法制保障。

关键字：林权制度改革    林权流转    森林保险    法制保障

一、福建林权制度改革的过程与成效

福建是我国南方重点的林区，山多林多是福建的一大特色，林业在福建的国民经济、社会发展和生态环境建设中有特别重要的地位。全省山地面积约占全省土地面积的80%，素有“八山一水一分田”之称。全省林业用地面积1.36亿亩，有林地面积1.15亿亩，森林覆盖率达62.96%，居全国第一；活立木蓄积量4.97亿立方米，居全国第七。在森林资源中，生态公益林4294万亩，占林地面积的30.7%；竹林面积1327万亩，居全国首位，约占全国竹林面积的五分之一，建瓯、顺昌两县（市）进入全国十大“竹子之乡”行列；经济林面积1688万亩，有12个县被国家林业局授予中国经济林之乡。闽西北的南平、三明、龙岩是我省主要林区，其有林地面积和活立木蓄积量分别占全省的66.4%和81.6%。在3324公里的海岸线上，基本连成一线的沿海防护林成为沿海人民安居乐业的绿色屏障。

改革开放以来，福建全省森林覆盖率占土地面积80%的林地优势，却尚未充分发挥出来。主要表现在：集体林权不明晰、经营主体不落实、利益分配不合理、林区活力不足，以致造成造林难、护林难、防灾难、科技兴林难、干群关系处理难等“五难”现象。这无疑是福建发展中亟待破解的一道涉农改革难题。福建林改的探索与突破，以李金耀和洪田村为代表，开创了“永安模式”。后省政府下发了《关于推进集体林权制度改革的意见》，明确提出新集体林改的宗旨是“明晰集体林木所有权和林地使用权，放活经营权，落实处置权，确保收益权，依法维护林业经营者的合法权益，最大限度地调动广大林农以及社会各方面造林育林护林的积极性，解放林业生产力，发展林区经济，增加林农收入，促进林业可持续发展。“农村土地又一次深刻变革”的集体林权制度改革正式启动，使福建成为全国第一个开展集体林权制度改革的省份。在明晰产权到位后，福建又率先推进了集体林权配套改革。至2006年底，林改主体任务基本完成，当年福建林业总产值突破1000亿元，居全国第一。福建林改，从1979年仙游李金耀首创包山造林，到以永安洪田村为代表的集体林权制度改革，走过了从先行探索到先行突破的历程。李金耀的先行探索，拉开了中国林业体制改革的序幕，引发农村第二次改革浪潮——林业家庭承包制；洪田村的先行突破，开创了中国集体林权制度改革的先河，实现“均山分林”的历史性跨越。福建集体林权制度改革的重大突破，特别是林改中创造的许多带有普遍指导意义的做法和经验，得到党中央、国务院有关领导的充分肯定。国家林业局领导认为“2003年福建在全国率先进行了集体林权制度改革，工作最实成效最显著，经验最丰富，为全国集体林权制度改革探索出一条成功的路子”。2008年7月，《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》公布实施，福建林改的成功经验在全国推广。

在福建林改后，林农虽有造林积极性，但缺乏资金的投入成了制约林改发展的一道屏障。在福建的屏南地区，县委、县政府经过多次调研，先后出台了《屏南县农村信用社森林资源资产抵押贷款管理办法》《屏南县林权抵押担保贷款实施办法》等一系列改革配套措施。屏南的长桥镇成立了由林业公司和大户组成的长桥金森林业协会，协会的重要职能之一就是联系林农和金融机构，为林业投融资体制改革搭建新平台，解决农林的资金困难问题。这促进了屏南形成了“林权证抵押贷款”的多种工作机制。由机构为村民提供担保，而村民把林权证抵押在机构中进行“反担保”。林农提交贷款申请后，村干部进行初步审核，由协会进行林木资产技术估价并出具抵押反担保手续后，林农就可以直接从信用社取得贷款。这样的做法在实践中得到广泛林农的好评，在福建起到带动的示范作用。

为了使森林资源得到有效保护。坚持依法治林，最大效益地保护林地，提高林地的可利用率。福建省制定了《福建省森林条例》《福建省森林资源转让条例》《福建省林木林地权属争议处理条例》等地方性法规和《福建省森林防火实施办法》等政府规章。完善了林木采伐、运输、经营加工和林地征占用等一系列管理制度，使林业各项工作基本做到有法可依，有章可循。省委省政府在明晰产权主体改革任务基本完成之际，又审时度势，及时作出了以“稳定一大政策、突出三项改革、完善六个体系“为主要内容的深化集体林权制度改革部署，进一步完善林业发展机制，加快海峡西岸现代林业建设。在2009年，福建通过了《福建省林权登记条例》，这是全国首部规范林权登记发证的地方性法规。条例从立法层面完善了林权登记发证的相关工作，依法保护和巩固林权改革成果，将对福建乃至全国的集体林权制度改革产生深远的影响。

二、法制建设对林权制度改革的重要性

建国以来，我国的政策长期处于多变不稳的政治风雨之中，从中华人民共和国第一部法律《土地改革法》的实际失效开始，林业的正常发展受到了极大的制约和破坏，尤其以林业为主的生态环境所遭受的破坏是史无前例的，以农村土地承包制为始的改革开放以来，虽然在经济发展上取得了不菲的成就，但经验和教训也是深刻的，尤其是生态环境破坏所付出的代价是巨大的。福建作为试点率先进行了林权改革，以及中华人民共和国物权法的颁布实施，这些都标志着我国林业在新世纪即将全面进入长期稳定的依法治理轨道。将彻底结束上个世纪“以钢为纲，森林砍光”、“以粮为纲，毁林开荒”、“阶级斗争为纲，草木不长”的长时间多变不稳的局面。在党的十七次代表大会总结了改革开放以来的经验教训，坚定了依法治国的决心和信心，在十七大报告中二十六处强调“依法”， 包括林业在内的各行各业是党的历次报告中鲜见的。

法制建设有利于更好地维护林农的根本利益，更好地协调、兼顾各方面具体利益，更好地调动和发挥林农的积极性、参与性、主动性和创造性，促进林改的有效进行，把林改工作纳入法制轨道，逐步实现从“人治”到“法治”；从主要依靠政策到主要依靠法制，又依靠政策，给予林农更大的保障。

三、福建现有法制在林权制度改革中存在的问题及原因探析

福建在永安、屏南等地林权改革取得积极成效后，根据当地的实践，制定了一系列地方性法规，基本做到了有法可依。但是法律体系不健全的问题依然存在，由于实践经验缺乏，有不少方面尚未涉及。在林权改革实践中存在着以下突出问题：

（一）政府职能尚未完全转变

由于受传统计划经济观念的影响，政府部门对国有企业备加关爱。有些林业企业仍隶属于林业主管部门，林业主管部门对其实行特别的扶助，似乎理所当然。但是，这样做却损害了公平竞争的环境，个体、私营经济没有得到应有的待遇，不利于林业非公有制经济的发展，限制了林产工业产权结构的多元化。政府立法部门考虑自身利益和眼前的经济利益，倾向于保护对经济发展有较强带动作用的企业，但是这样的企业往往是环境破坏的大户，在制定有些条款时难免欠缺公正的规范性。

（二）立法缺乏整体性

地方立法由各政府部门提出的居多，这样就导致利益偏向政府方，而从一个地区、一个城市改革、发展的全局出发，制定立法规划不够，各法规间难免会有冲突，这就容易导致适用上的尴尬局面，在效力上就会对政府的立法产生质疑，法律的威信也就淡然无存。

（三）流转程序的缺少合法性和公开性

林权流转对提高林地利用效率，增加森林资源总量，提高森林质量，改善林业经营水平起着非常重要的作用。福建虽然已建立南方林业产权交易所福建分所，但由于缺少配套管理措施，运转不够规范，评估制度难以确定，现有的体系形同虚设。另外，在集体统一经营的林木林地流转过程中，不仅表现在程序上，有些在实际内容上，有的没有依法实行公开；有的发包时没有依法召开群众大会或代表大会；有的合同条款不完备甚至是没有书面合同，流转过程很不规范，有不妥当甚至是违法的情况，如超出法律规定的流转范围实行流转、超出法律规定的权限约定双方的权利等。

2005年，福建人大常委会修订并通过《福建省森林资源流转条例》，将原来仅调整森林资源的转让行为扩大到调整包括转让在内的各种森林资源流转形式。但是，对于千变万化的林权流转现象来说，这些政策和法规的规定过于宏观和原则，因此有很多规范还需要继续完善。

（四）森林保险发展缓慢

由于林业具有投资回收期长、经营收益慢、经营风险大等天然弱质性特点，影响了林业保险的发展。在福建省的一些地区，信用社、银行出于风险防范的目的对森林资源资产抵押贷款工作持观望态度。所以，仍需当地政府加大财政投入，支持林农参与到林改中。

（五）在经济相对发达地区的林农对林改积极程度偏低

在福州、厦门等地区城镇化程度较高、经济发展水平较高，林农明显对林地经营积极性不高，对林地的种植技术、传统技术也非常缺乏，而对林地的生态效益有较高的要求。而在山地面积大、森林保存相对完好的山村社区，林农与林地朝夕相处，对土地有着传统认识与热爱，经营的积极性相对较高。另外，福建多山环绕，在很多集体山林面积大，山高坡陡，远离住地的林农和泉州等地手工业相对发达，对劳动力的需求量大地区的林农，在比较利益的驱动下，大量青壮年选择了外出打工，留在家中的劳动力基本是闲置的老人与妇女。在这种生活方式下，基本村社都选择了集体统一经营山林的方式，造成了长期以来的产权模糊、效益低下，山地产值非常低。

四、有效实施林权制度改革的法制改善

（一）转变政府职能，提高管理水平

十一届三中全会以来，中国的制度变迁已经大大促进了中国的经济增长，转变政府职能也将进一步促进经济发展。政府不应当直接干预林业企业的经营活动，只有在市场失灵的地方，政府才应承担经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能。福建省政府和林业主管部门应当按照世界贸易组织宗旨，对林业非公有制企业实行国民待遇，为各种所有制的林业企业创造公平竞争的环境，积极鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。通过鼓励、支持和引导个体、私营林业经济发展，不仅促进了林业的发展，而且对国有林业企业造成压力，国有林产工业企业在个体、私营企业的竞争压力下，不得不转变思想观念与经营机制，从而促进国有林产工业企业管理水平的提高和经营机制的转变。并且提供配套改革发展的管理模式，采取行政命令层层下达和推进的工作思路和方式，对乡村林业采取特殊的方式，要求用参与式项目管理体制增强社区自我管理、自我发展的功能，使农户由以前被动提供土地和劳动力、不关心林业项目的持续发展转变为主动实施者。

（二）提高林权立法质量

在加快地方林权立法进程的同时，必须把提高林权改革的立法质量放到重要位置。应当增强林权立法的民主性，让林农了解和参与立法。从本地的实际出发，把立法同改革和发展的重大决策结合起来，制定立法的阶段性规划，并根据形势发展，作出年度计划。对直接关系到林农切身利益的法规，要直接听取广大林农的意见；要认真搞好调查研究，使法规切合实际情况，具有地方特色，有较强的针对性和可操作性；要采取立法机构与实际工作者、专家学者相结合的做法，认真搞好地方性法规的起草，防止和克服立法工作中的部门利益倾向和地方保护主义；同时，还要严格遵守立法程序，努力提高法规审议的质量，逐步解决现有法规质量低、漏洞多、缺乏超前性的问题，逐步解决同一层次或不同层次的法律法规之间存在相互冲突等问题。必须做到从全局出发，有规划、有步骤、有预见地做好健全法制的工作，使法律体系建设与社会发展的客观实际相适应。

（三）调动林农积极性，保障林农收益权

福建在林权制度改革的目标是在保持林地集体所有的前提下，以家庭承包方式进一步“明晰林木所有权和林地使用权、放活经营权、落实处置权、确保收益权”，实现“山有其主，主有其权、权有其责、责有其利”，建立经营主体多元化、权责利相统一的集体林经营管理新机制。改革的主要任务是以产权为核心，全面落实“四权”。按照2003年省政府《关于推进集体林权制度改革的意见》和2006年省委、省政府《关于深化集体林权制度改革的意见》，这几年福建应着力抓以配套体系建设为主的深化改革，在此阶段仍有以下四点需待完善。

1．完善林农处分权

我国《物权法》规定的四种用益物权是土地承包经营权，建设用地使用权，宅基地使用权和地役权，均属不动产物权。农村土地承包经营权在耕地方面的改革虽然开始得最早，但在林地和其他方面的改革则较迟，整体的市场化程度尚处于起步阶段。从福建的整个土地市场来看，农村土地承包经营权无论从涉及人口、地域分布均占绝对比例，林地在土地承包经营权中的比例也占绝对多数。因此，健全土地承包经营权流转市场也是福建土地等自然资源利用进行市场化改革这最重要一环的重要组成。

完善林地产权市场的建设，建立林地产权信息、地价评估、代理、咨询等一系列配套的政策法规。全国首家林业要素市场2004年5月在福建永安应运而生，如今已成为运作比较成功的林权流转综合平台。用林农的话讲，“绿色银行”开门了。其转让的有的活立木、采伐权、林地的使用权等多种多样的形式。福建虽然在在林改上在全国起着积极的示范作用，但在具体的操作程序上由于处在起步阶段，政策法规还略显欠缺。所以，各地可以农业部门及其经营管理机构为依托，建立健全县、乡（镇）、村三级土地流转综合服务平台。乡镇组织主要负责土地承包和流转信息收集发布、对外招商引资、经营主体资格审查、指导流转合同签订、建立流转档案、调解流转矛盾纠纷等。村级组织是土地流转中最为重要的组织载体，要依托村级组织建立土地流转服务机构，既要积极引导流转，又要充分尊重农民的意愿，由农民自主选择，不以决议形式强制农户流转，不得截留土地流转收益。在漳浦、龙海集中流转、连片开发过程中，对个别不愿流转的农户，村级组织出面协调，在承包方自愿的基础上，用本组织内部其他承包方的承包土地或集体机动地与其互换，实现成片流转。在林业交易流转时，我们应该严格审查林业的相关证件，对林地的价值进行合理的评估，不合理的林地价值应对其重新评估。要按照流转的程序执行，审查流转合同的签订。此外，还应加强对流转后的林地用途的管理，禁止将林地改做非林地。行政机关必须按市场经济规律办事，让市场这只无形的“手”充分发挥调节作用。要使受让者与出让者充分协商，在平等合法的基础上，依照《森林法》及林地流转的有关法律法规依法按程序签订林地流转合同。另外，在严格遵循程序的同时，我们也要简化审批程序，提供便捷服务，毕竟我们所要做的是鼓励林农，而不是消极限制他们的权利。

2．放宽采伐限额　　

在市场经济条件下，林地资源的配置必须反映市场经济的内在要求，形成市场化的林地资源配置方式。政府应充分考虑生产者的经营目的和市场因素，适当放宽采伐限额，完善采伐限额管理制度。政府在适当的范围内给予评估和规制，在采伐上，实行林木采伐审批公示制度，以便大家共同监督。

3．建立完善的保险制度

福建地处祖国东南部，属沿海省份，夏季台风多发，常使林业遭受不可估量的损失。这无疑又给林农带来很大的压力。所以，建立完善的保险制度显得至关重要。首先必须对其进行合理定位，将森林保险定位在政策性保险上。政府对森林保险建立专门的政府补贴，通过采取为森林保险投保人提供保费补贴或向森林保险机构提供一定比例的业务补贴的方式，提高森林保险供需双方的参保积极性。福建省委、省政府出台了《关于持续深化林改、建设海西现代林业的意见》，提出金融业要加大对林业发展的政策支持，在2009年我们看到了政府的积极投入，但仍需要求进一步完善政策性森林保险制度，健全森林保险保费补贴和省级风险赔偿准备金制度。其次，应拓宽森林保险范围。针对林业生产周期长、自然灾害频繁的特点，建议对火灾、水灾、病虫害等分别开展保险业务或设立林业综合性保险。最后，政府与金融机构协调，共同创新林业融资方式。在林业改革中，国家除了应在信贷上给予政策支持外，还应减少人们在经营流转林地过程中所承担的税费，“使林业税费和国家提出的‘工业反哺林业’政策相适”。政府应大力鼓励有条件的规模林业企业上市，从证券市场融资，大力支持地方兴办已建规模工业原料大型林产项目，解决企业筹资难问题。

4．延长农林的土地承包期

土地承包期限延长和土地集中管理，有利于农民对土地的投入和生产力的发挥。农村开始实行土地承包制的时候，农业的机械化程度很低，使大多数农民在家务农，有利于科学技术的交流和推广。而随着农业机械化的普及，大幅度提高了劳动生产力，劳动力出现了剩余，现在村民有的外出打工，有的做买卖，很少有精力进行农业科学技术的学习和交流。耕地由于分户管理，一些农田里统一使用的设施得不到很好的护理。加之现在林地承包期基本上为70年，这虽然符合了林木的生长规律，但面临农民大量外出打工的现实情况，确实应该作出相应的调整。因为在几十年后，林农变成了城市居民，就会造成林地荒废的情况，而若是将林地直接收归国家或集体所有，又可能会引发补偿甚至是侵权的问题。根据这种情况，笔者建议把农村土地的承包期中的耕地、草地、林地和特殊林地给予适当的延长，这样农户因此而有了比较稳定的土地支配权，从而有利于农户对土地的长期投入。

（四）采取多种形式促进林业规模化经营

考虑到林改后，林业建设呈现林权结构分散化、经营主体多元化、经营形式多样化的特征，应从两个方面促进林业规模化、标准化经营。加快林业合作组织建设。政府应在其中发挥主动积极的作用推动林权的规模化经营。发挥指导协调作用，确保林业合作经济组织及其成员的利益不受侵犯，促进合作经济组织发展。在林农自愿和明确利益的基础上，鼓励、推动林农以人缘关系和资金、技术为纽带，以家庭联合经营、委托经营、合作制、股份制等形式，组建林业合作经济组织。

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The Analysis on Legal Protection of the Reform of Forestproperty Right System ----- an example from Fujian Forestproperty Right System reform

Abstract：Fujian has a rich of the forestry resources, which has a unique advantage in our country. Therefore, it plays an particularly important role on the rational use and value of forestry. The article focuses on the development and success of the reform of forest property right system in Fujian first, leading to the necessary of the forest change and practical significance. And propose the need to protect the legal rights of the successful reform of forest. At last, analysis the existing forest tenure problems and further deepen the reform of forest tenure in Fujian process of reform,  which need to establish and improve the legal guarantee.

Key words：the reform of forest property right system; forest ownership circulation; forest insurance; legal protection

作者简介：林璐，女，福州大学法学院环境与资源保护法学09级研究生。