陈  辉

摘要：新中国成立以来，我国对集体林权改革进行了无数次的尝试，但始终没能真正地解决“一统就死，一放就乱”的怪圈。这其中存在着各种原因，有政策的不适当、执行的不彻底、管理的不到位等多方面原因，但归根结底是制度的原因。本文分析了当前林权改革中出现问题的原因，提出了相关制度创新，期待能为当前集体林权制度改革提供一些有参考价值的建议，为早日实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”，为发展林业，振兴林区，富裕林农，贡献自己一份微薄之力。

关键词：集体林权    流转    制度    完善

林权流转制度是一项涉及广大农民切身利益的深刻变革，是巩固和完善农村家庭承包经营制度的重大变革，是促进农民就业增收的战略举措，是推进现代林业发展的强大动力。林业是国民经济和社会发展的重要组成部分。实行集体林权流转制度改革，培育林业发展的市场主体，发挥市场在林业要素配置中的基础性作用，推进森林资源资产化和资本化经营，有利于开发林业的生态、经济和文化等多种功能，满足社会对林业的多样化需求，保障林产品供给和资源能源安全。

一、林权与林权流转

从我国现行立法来看，林权一词首先出现在国家林业部1996年颁布的《林木林地权属争议处理办法》，该法第2条规定:“本办法所称林木、林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。处理森林、林木、林地的所有权或者使用权争议(以下简称林权争议)，必须遵守本办法。”国家林业局2000年颁布实施的《林木和林地权属登记管理办法》第1条规定:“为了规范森林、林木和林地的所有权或者使用权(以下简称林权)登记工作，《中华人民共和国森林法》及其实施条例规定，制定本办法。”基于上述两部法规的规定，笔者认为，作为法律条款里的林权概念，是指林木、林地权属的简称，是权利主体依法享有的对森林林木和林地的所有权或使用权。目前，随着我国环境问题的日益突出，林业发展的首要任务已经从单纯的提供林木产品供给转变为建设生态文明，维护生态安全的轨道上来。为了较大限度的发挥林业的生态效益和经济效益，实现森林资源的优化配置，确保林农的收益权，我国进行了集体林权改革，改革的实质就是在坚持集体林地所有权不变的前提下，确定林权的产权归属和林权流转，其关键是集体林权流转。集体林是相对于国有林而言，是我国特有的一种产权制度安排方式，对于集体林权定义的研究，首先应该确定集体的内涵。集体林权是建立在林地使用权属于农民集体，而其他权利属于集体或者是集体成员的一种产权制度。

对林权流转的概念，有学者认为，林权流转是林权的分离、导动和转移，从而使林权权利人能灵活处分所有权和经营权，盘活既有资产，实现森林资源价值的最大化。也有学者认为，林权流转泛指因各种原因所引起的林权权利主体的变更。笔者认为，林权流转是指林权权利主体通过法定形式和程序，将自己所拥有的林权部分或全部让渡给其他主体。林权流转的性质属于林业物权的变动，且属于不动产物权的变动。从本质上讲，林权属于物权，具有物权的一切属性，林权流转需要办理林权变更登记手续，而登记又是不动产物权变动的公示方法。因此，林权流转属于不动产物权的变动。从法律关系的要素来看，集体林权流转法律关系的主体包括集体组织、自然人、法人和其他组织；集体林权流转的权利内容为森林、林木所有权和使用权以及林地使用权；对集体林权流转法律关系的客体，《森林法》第十五条规定，在不将林地改为非林地的前提下，用材林、经济林和薪炭林的林地使用权以及国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权可以依法转让。根据《森林法》的规定下列集体林权不可以流转：（1）集体林地所有权；（2）《森林法》第十五条的规定之外的森林、林木和其他林地使用权；（3）山林权属有争议或者不明晰的；（4）没有权属证书的。

二、我国集体林权流转制度存在的问题

（一）集体林权流转的专门性法规缺失

在林权流转形式方面，《森林法》对出租和抵押均未作规定；现实中林权流转多是适用《农村土地承包法》，而《农村土地承包法》是针对耕地制定的，林地与耕地的特性有很大不同，林地上的权利配置与耕地也是差别很大，《农村土地承包法》对林权流转可适性不强。《物权法》只规定了抵押却没规定出租；而中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》和《关于全面推进集体林权制度改革的意见》既规定了出租，又规定了抵押。可见，面对有关林权流转的法律和政策对林权流转形式规定不一致的情况，《森林法》没有与其他法律、政策很好地进行衔接，这将导致实践中林权流转形式的混乱。改革开放20多年以来，我国经济发展迅速，经济市场化指数己经达到73.8%，目前绝大部分资源分配已经引入市场机制，森林、林木、林地作为生产要素必然要进入市场，有偿流转现象己经普遍存在，但由于没有明确的、全国统一的法律规定，哪些可以转让、哪些禁止转让都不明确，如自然保护区林木、防护林、特种用途林以及近几年兴起的森林公园等是否可以转让，权属有争议的森林、林木和林地以及未经联合经营一方同意的森林、林木和林地能否转让等等，都没有法律明确规范，另外关于林权有偿流转的方式、程序以及转让双方的权利、义务和违约责任等皆缺乏规定。各地林权流转实践中难以避免地出现了这样或那样的问题，这些问题的出现要求我们尽快完善立法，做到有法可依。

（二）林权流转行为不规范

绝大部分林权的有偿流转，没有确定的流转程序可遵照;流转的合同也很不规范，有很大一部分流转没有文书合同，只有口头协议;大部分没有登记。在山地使用权流转中，有的对自己的流转行为应负的责任认识不足，流转伊始，流出方认为山地没有多大价值，所以转让出去时很随便，现在看到山地开发出现了较高效益，就准备否认自己原来的承诺，重新进行讨价还价。这样，给山地开发成果的巩固和发展造成了不稳定，由于流转手续不完备，行为不规范，使流转双方都担惊受怕，流入山地的开发户怕自己的效益好了，成果难以保护。流出方也怕自己手里没有合同，久而久之，自己失去了流出山地的使用权。也有一些公司打着“植树造林、投资林业、高额回报”的幌子进行传销诈骗、非法敛财，如媒体曝光的“万里大造林案”。

（三）公益林划定与补偿不合理

国家在公益林的划转过程中“剥离”了林农的参与权。按照《国家生态公益林认定办法》(暂行)规定，生态公益林规划界定应按“自愿有偿”的原则，由各级政府、林业主管部门、森林经营主体(林农)签订生态公益林现场界定书。绝大部分地区，在生态公益林规划界定时意见只征求到乡政府或村集体一级，由村干部代表农户签订界定书，没有森林经营主体农户的参与。公益林补偿标准过低、补偿资金未能及时发放，林农的收益权得不到保障。虽然《森林法》明确规定:“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生林权流转制度研究态效益基金必须专款专用，不得挪作他用。具体办法由国务院规定。”但该规定只是原则性的，补偿的标准并没有具体体现，同时具体的管理办法尚未出台。在许多地方森林生态效益补偿资金未能及时发放，而且，在国家公益林补助资金发放过程中，各级政府往往以管理费等名义层层截留，到达农户手中的己所剩无几，甚至根本没有到达农户手中，这显然是对林农收益权的剥夺。

三、完善我国集体林权流转制度的构想

要完善现行林权流转制度，要从完善影响林权流转制度的相关制度入手。笔者认为，林权流转制度的完善，首先要转变森林立法理念，完善林权相关制度，构建完善的集体林权流转制度，并建立集体林地使用权流转后的保障机制。

(一)转变森林立法理念

森林资源是一项重要的生态要素，森林具有经济价值和生态价值的双重属性，经济与生态的双重价值引起法律上自由与公平的冲突。我国的森林立法主要从国家本位来考虑，忽视了民事权利，国家是作为行政管理主体，个人民事权利并未重视:我国立法始终没有将森林资源视为一种民法上的财产，忽视其财产属性和商品属性，森林资源的利用和使用方面，没有从物权法的角度来规范它，来考虑森林资源的有效利用，在森林资源所有权人和使用权人之间没有建立明确的权利和义务界限。这导致我国现行立法中，在林权的权利内容、权利可流转性、权利可实施性等重要方面缺乏明确的法律规定，导致林权权法律制度不能满足市场机制对森林资源配置的基本要求，不能实现森林资源充分、合理和有效的利用。因此我国森林立法应当从国家本位的立法理念转变到个人本位与社会本位的结合，明确森林资源、林地、林木以及林权等基本概念是十分必要的。建议在修订法律时明确林权、土地、森林资源、森林、林地、林木等涵义，使之做到统一、协调、规范。从民事物权的角度去设置权利义务，国家主要是作为民事主体参与林权流转。

（二）构建完善的林权流转制度

国家应明确规范林权流转程序、方式、内容，并且统一合同格式，使林权流转法制化、规范化，确保林权流转的高效和公平。林权流转应当坚持公示原则和公信原则。建立林权流转制度，要规范流转程序，以确保林权流转的顺利进行。笔者认为，林权流转应当以林地流转为核心，区分林权的性质，一般应遵循申请、许可、协议、登记和公示等程序来进行。对于集体林权的流转程序首先，与国有林权流转相同，集体林权流转也必须以林权证为凭证，权属不清或者存在争议的林权不得流转。其次，集体林权的流转，应当通过招标、拍卖等公开竞价形式进行，且必须经本集体经济组织三分之二以上成员或村民代表同意:同等条件下本集体经济组织成员享有优先购买权;林权流转方案须张榜公布。再次，林权流转的双方当事人应当签订书面合同。最后，应当依法办理变更登一记手续，未经登记，流转无效。

（三）完善公益林生态效益补偿制度

目前，《森林法》仅对公益林和商品林进行了分类而没有进行区划界定做出规定，责任不明，给公益林权流转制度研究林生态效益补偿的实施带来了困难。公益林区划确定是实现公益林生态效益补偿的前提。如果不进行公益林的区划界定，公益林没有真正落实到山头地块，没有经经营人认可，没有签订现场界定书，就会出现该补偿的不能补偿，或补偿资金不能提供到位，或拿到补偿金而不去管理的不良现象发生。因此应把公益林进行具体区划，按林种类型逐一落实到山头地块，签订现场界定书，做到权属、地块清楚，管理主体明确，各地政府要和管理者在自愿基础上签订管理协议书，确定双方责任，作为公益林生态效益补偿的依据。公益林生态效益补偿应按照“谁受益，谁补偿，谁损坏，谁赔偿”的原则，筹集补偿基金，扩大筹集渠道，补偿基金的来源主要有政府、单位和个人。政府可从现有财政支出中安排一定的资金，建立专项基金。政府也可以在保留财政补偿渠道的基础上，征收专项税，专门用于公益林的管护和建设。公益林生态效益的受益单位和个人应直接向政府上缴补偿费或直接投资。破坏公益林的单位和个人，对其造成的损失也应进行补偿，缴纳补偿费。国际上许多国家实施碳排放权交易机制，将森林生态效益补偿推向市场。碳排放权交易主要方式是:排放二氧化碳的国家或公司，以资金形式，向本国或外国森林拥有者、经营者支付森林生态效益生产成本，协助他们造林，并可将其造林所吸收的二氧化碳量作为其排放减量成果;森林拥有者、经营者利用其他国家或公司的资金援助进行造林，同时将所吸收的碳量或抵减量卖给提供资金的国家或公司。目前世界上已有25个国家对生态效益补偿引入市场机制，美国、巴西、哥斯达黎加是3个成功地实施碳排放权交易机制的国家。他们的成功经验表明，在所有权明晰的条件下，公益林生态效益价值可以在市场上实现，政府并不是生态效益补偿资金来源的唯一渠道。可在国内试行碳排放权交易机制，使分布在江河上游的工业不发达地区能够充分发挥资源优势，利用江河中、下游发达地区的资金大力发展公益林，以解决公益林生态效益补偿资金不足的瓶颈问题。

（四）建立集体林地使用权流转后的保障机制

林地流转的实质是林地使用权的流转。通过林地的正常流转，一方面可以提高大规模林地资源的科技进步成果利用率以及资本利用率；另一方面对于林地资源可以通过承包、租借达到林地的适度规模经营。因此，林地流转的最终目的是为了保证林地资产的保值、增值。由于我国集体林地流转的不畅，导致森林、林木、林地使用权市场供给不足，阻碍了林权交易市场的发展。目前我国相关的社会福利、保障体系等配套措施还不完善，林农将自己从集体承包获得的林地使用权转让后，以后的生活无法保障。因而，应设立相应的社会保障机制，使得林农在转让林地后，生活有所保障。这也解决了林农转让林地的后顾之忧，可促进林地流转，进而使森林、林木和林地使用权市场的有效供给充足。这也能促进林地上的森林和林木所有权和使用权的流转。从而，在确保生态安全的前提下，最大限度的发挥林业的经济价值，以达到放活经营权，保障林农的收益权，实现繁荣林权流转市场的目的，进经济社会可持续发展。

参考文献：

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Analysis of the legal system 

of collective forest rights transfer Improvement

CHEN Hui

Abstract: Since new China was established, our country has carried on the innumerable time attempt to the collective ownership of forests reform, but has not been able to solve “a series throughout to die truly, as soon as puts chaotically on” strange circle. Has each kind of reason, has the policy not suitably, the execution not thorough, the management not to arrive and so on various reason, but is system's reason in the final analysis. This article analyzed in the current ownership of forests reform to have the problem the reason, proposed the related institutional innovations, anticipated could provide some for the current collective ownership of forests system reform to have the reference value suggestion, to soon realize “Shan Youqi the host, the host has its power, the power has its responsibility, the responsibility has its advantage”, was the development forestry, the promotion forest region, the wealthy forest worker, contributed a oneself meager strength..