应对大气污染和全球气候变化的法律与政策

侯禄昌*

矿物燃料的消耗过程也是向大气中排放碳氧化物、氮氧化物、硫氧化物等污染物的过程。这些物质改变了大气环境，以不同的方式危害着人类的生存发展。全球气候变暖、酸雨、臭氧层空洞等一系列生态危机使人们深刻认识到大气生态价值的重要性。人们对生态文明的觉悟，也正是源于大气环境危机。

在一系列大气环境危机中，温室效应最为突出。近百年来，地球气候正经历一次以全球变暖为主要特征的显著变化。气候变暖导致整个地球生态系统发生一连串不利变化，对人类生存构成威胁。

由于大气圈的连续性，大气污染具有显著的全球性特点。在全球变暖的大背景下，近百年来，中国年平均气温升高了0.5～0.8℃，主要极端天气与气候事件的频率和强度出现了明显变化。中国科学家的预测结果表明：未来100年中国境内的极端天气与气候事件发生的频率可能性增大，将对中国经济社会发展和人们的生活产生重大影响。从根本上解决大气污染问题，各国必须采取一致行动，加强合作。

一、我国在大气污染防治工作过程中所做的努力

当前，我国的温室气体排放总量居世界第二位，预计到2020年左右，年净排放量将赶上美国。中国作为一个负责任的发展中国家，对气候变化问题给予了高度重视。自1992年联合国环境与发展大会以后，中国政府率先组织制定了《中国21世纪议程－中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，并从国情出发采取了一系列政策措施，为减缓全球气候变化做出了积极的贡献。

第一，调整经济结构，推进技术进步，提高能源利用效率。将降低资源和能源消耗、推进清洁生产、防治工业污染作为中国产业政策的重要组成部分。通过实施一系列产业政策，加快第三产业发展，调整第二产业内部结构，使产业结构发生了显著变化。产业结构的变化带来了较大的节能效益。1991－2005年中国以年均5.6%的能源消费增长速度支持了国民经济年均10.2%的增长速度，能源消费弹性系数约为0.55。

第二，加强了应对气候变化相关法律、法规和政策措施的制定。2004年国务院通过了《能源中长期发展规划纲要(2004-2020)》(草案)。2004年国家发展和改革委员会发布了中国第一个《节能中长期专项规划》。2005年2月，全国人大审议通过了《中华人民共和国可再生能源法》，明确了政府、企业和用户在可再生能源开发利用中的责任和义务，提出了包括总量目标制度、发电并网制度、价格管理制度、费用分摊制度、专项资金制度、税收优惠制度等一系列政策和措施。2005年8月，国务院下发了《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》和《关于加快发展循环经济的若干意见》。2005年12月，国务院发布了《关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》和《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。2006年8月，国务院发布了《关于加强节能工作的决定》。2007年10月28日修订通过《中华人民共和国节约能源法》。2007年12月1日公布《能源法》实施意见稿。1987年至2000年对《大气污染防治法》进行了两次修改。这些政策性文件为进一步增强中国应对气候变化的能力提供了政策和法律保障。

第三，进一步完善了相关体制和机构建设。中国政府成立了共有17个部门组成的国家气候变化对策协调机构，在研究、制定和协调有关气候变化的政策等领域开展了多方面的工作，为中央政府各部门和地方政府应对气候变化问题提供了指导。为切实履行中国政府对《联合国气候变化框架公约》的承诺，从2001年开始，国家气候变化对策协调机构组织了《中华人民共和国气候变化初始国家信息通报》的编写工作，并于2004年底向《气候公约》第十次缔约方大会正式提交了该报告。近年来中国政府还不断加强了与应对气候变化紧密相关的能源综合管理，成立了国家能源领导小组及其办公室，进一步强化了对能源工作的领导。为规范和推动清洁发展机制项目在中国的有序开展，2005年10月中国政府有关部门颁布了经修订后的《清洁发展机制项目运行管理办法》。

第四，高度重视气候变化研究及能力建设。中国政府重视并不断提高气候变化相关科研支撑能力，组织实施了国家重大科技项目“全球气候变化预测、影响和对策研究”、“全球气候变化与环境政策研究”等，开展了国家攀登计划和国家重点基础研究发展计划项目“中国重大气候和天气灾害形成机理与预测理论研究”、“中国陆地生态系统碳循环及其驱动机制研究”等研究工作，完成了“中国陆地和近海生态系统碳收支研究”等知识创新工程重大项目，开展了“中国气候与海平面变化及其趋势和影响的研究”等重大项目研究，并组织编写了《气候变化国家评估报告》，为国家制定应对全球气候变化政策和参加《气候公约》谈判提供了科学依据。中国政府有关部门还开展了一些有关清洁发展机制能力建设的国际合作项目。

第五，发展低碳能源和可再生能源，改善能源结构。通过国家政策引导和资金投入，加强了水能、核能、石油、天然气和煤层气的开发和利用，支持在农村、边远地区和条件适宜地区开发利用生物质能、太阳能、地热、风能等新型可再生能源，使优质清洁能源比重有所提高

第六，大力开展植树造林，加强生态建设和保护。

第七，实施计划生育，有效控制人口增长。

第八，加大气候变化教育与宣传力度。中国政府一直重视环境与气候变化领域的教育、宣传与公众意识的提高。在《中国21世纪初可持续发展行动纲要》中明确提出：积极发展各级各类教育，提高全民可持续发展意识；强化人力资源开发，提高公众参与可持续发展的科学文化素质。开展了多种形式的有关气候变化的知识讲座和报告会，举办了多期中央及省级决策者气候变化培训班，召开了“气候变化与生态环境”等大型研讨会，开通了全方位提供气候变化信息的中英文双语政府网站《中国气候变化信息网》等。

二、目前我国的大气污染及防治工作的现状

目前我国的大气污染防治的主要制度有：大气污染物排放总量控制和许可证制度；污染物排放超标违法制度；排污收费制度。除了上述三项主要制度外，《大气污染防治法》还规定了：建设项目的环境影响评价和污染防治设施验收、特别区域保护、大气污染防治重点城市划定、酸雨控制区或者二氧化硫污染控制区划定、落后生产工艺和设备淘汰、现场检查、大气环境质量状况公报等制度。以及特别规定了防治燃煤污染的措施；机动车船污染控制的措施；防治废气、尘和恶臭污染的措施等。

我国大气污染防治政策对大气污染防治工作具有重要意义，但是目前我国大气污染防治过于倚重行政手段，总体上属于“末端”治理。一方面不利于行政资源的节约，更重要的是无法调动企业自身的减排积极性，达不到理想的减排效果。

我国现行的排污管理体制存在的主要问题有：

1，排污费及超标排污罚款的使用途径不规范，往往不能用于治理污染。大气污染防治法虽然规定：“征收的排污费一律上缴财政，按照国务院的规定用于大气污染防治，不得挪作他用，并由审计机关依法实施审计监督。”但仍不能杜绝挪用现象。当排污费实际上成为环保自身建设资金的重要来源时，就不能排除某些环保部门一面纵容污染者污染环境，一面收取排污费的可能性。

2，排污收费标准制定不合理，罚责过低，企业接受超标排污处罚比投入资金减排更为经济，罚款起不到应有的惩戒作用。

3，执法成本太高。若要将排污收费、超标排污罚款制度落实，环保部就必须对每个排污企业的排污情况进行适时的监控，而这几乎是不可能做到的。

4，排污收费、超标排污罚款无法实现对污染物排放的总量控制，达不到保护环境容量的目的。《大气污染防治法》虽然规定：国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以划定主要大气污染物排放总量控制区，但是总量控制区范围有限，难以实现对整个大气环境容量的保护。

5，排污收费制度不具备资源优化配置的功能。传统的排污许可证不具备流通性，无法在治污成本不同的企业之间流通，无法实现环境容量的优化配置。若有新的排污企业进入市场，环保部门也无法对环境容量资源配置做出适时调整，因而环境资源利用效率低下。

6，不利于调动企业的减排积极性。我国环境法规定，在污染物总量控制区，所有污染源单位都有义务防治污染，使其排放的污染物达到国家或地方规定的总量排放标准，即许可或分配的排污总量。这样以来，企业只需保证排放量在许可范围之内即可，超额治理污染只是对国家多作贡献，对企业自身却无利可图，这不但是不公平的，也不利于调动污染源单位超额治理污染、努力减少排污量。

三、经济手段对大气污染防治的启示

经济手段作为治理环境污染的一种切实可行的手段，早已得到国际社会的普遍关注和广泛应用，特别是《京都议定书》的生效标志着排放权经济时代到来。《京都议定书》为全球创造出了一种新的产品：温室气体排放权。《京都议定书》规定了三种灵活减排机制，即联合履约、清洁发展机制、排放贸易。“清洁发展机制”（CDM）的主要内容是：发达国家通过提供资金、技术转让的方式，与发展中国家开展合作。通过合作，在发展中国家实现的减排量，可以用于抵消发达国家的减排承诺。CDM一方面使发展中国家获得了宝贵的资金和技术支持，另一方面也极大的降低了发达国家的减排成本，可谓是一项“双赢”的机制。这一机制对我国的减排具有重大的借鉴意义。具有资金和技术优势的企业，通过资金和技术的转移不但降低了自身的减排成本，而且有利于先进减排技术的推广，使加大节能减排技术的研发以及投入真正成为对企业有利可图的举措，使节能减排进入市场化运作的良性轨道。“排污权贸易”，是将温室气体排放权、甚至是排放信用转化成一种商品，将其纳入价格机制的一种市场机制手段。“联合履约”是发达国家之间通过转让排污权或治污能力来共同实现减排目标。这三种机制构成了国际温室气体排放权交易系统。

排污权交易系统的良好运行需要具备复杂的配套机制，其总体思路是：政府对一定区域单位时间内的环境容量资源进行科学论证，以污染物总量控制为目标，将环境容量资源以排污许可证的形式，通过某种合理的标准分配给环境容量资源的使用者。环境容量资源的权利人获得合法的排放污染物的权利，即排污权。允许排污权在法律规定的范围和条件内流通。并从法律上确立超额治理污染的单位和个人对超额减少的排污量即“排放减少信用”拥有所有权、使用权、收益权和处分权。[1]环境容量资源从治污成本低的企业流向治污成本高的企业，通过多次交易使环境容量资源的价格得以确定，实现其在社会上的优化配置，同时缓解社会经济发展对环境容量资源的迫切需求同环境容量资源稀缺性之间的矛盾，以有限的环境容量资源实现经济的可持续发展，并达到减少污染物排放的目的。

排污权贸易制度的优越性体现在两个方面：一方面表现在充分发挥了市场在优化资源配置中的作用，降低了全社会污染物的治理成本，提高了环境容量在全社会的利用效率，促进了经济的发展；另一方面表现在使治污成为企业的自发需求，有利于先进治污技术在社会上的推广，降低污染物的总排放量，达到了环境保护的目的，实现了社会经济的可持续发展。排污权贸易的实施过程也降低了政府部门的执法成本，提高了政府环保工作的效率。

大气污染防治必须纳入贸易领域已成为国际社会的共识，我国对排污权贸易制度的研究和实践已取得一定进展，但仍处在试点阶段。排污权贸易制度在我国面临的问题包括：1，粗放型经济增长模式的制约2，现行环保立法强调政府的作用，市场的主导作用的不到很好的体现。3，排污权贸易相关立法不健全，缺乏完善的法律来保障排污权贸易的实施。4，对环境容量资源的论证以及排污企业的排污量进行准确监测面临困难。5，排污权交易费用偏高且实施与执法的规则和程序比较复杂、操作难度相对较高。费用的偏高会挫伤交易主体进行交易的积极性，影响整个排污权贸易体系作用的发挥。6、由于政府部门掌握着排污权的分配指标和交易方式，一旦权力参与排污资源分配，就容易发生权利寻租。[2]

针对排污权贸易在我国实施中可能存在的问题，提出以下几点建议：

第一，加快产业升级和产品、产业结构调整，改善不合理的能源结构，提高资源和能源的利用效率。大力发展优势产业，提高产品的科技水平，发展降低碳排放的新技术、新产品和新工艺。大力发展第三产业，提高第三产业的比重。

第二，转变政府职能，从过去直接发放排污权额度的主导者，转变成排污权交易市场的监督者，保护者。政府职能范畴可以限定为：区域排放总量的确定、环境容量价值的准确评价、排污权的审核、排污权的初始发放、排污减少信用体系的建立、排污权市场的建立，以及相应的约束规则的制订等。

第三，制定出台相应的法律法规，明确排污权贸易的法律地位。排污权贸易制度只有被纳入法律体系才能在实践中发挥作用。因此，立法机关应该在环境保护基本法中确立排污权贸易制度，使排污权交易具有明确的法律依据，保障排污权交易的顺利实施。

第四，加强污染源的监控，建立完善的信息系统。对排放量的准确监控是排污权交易的前提。排污量只有得到监控和计量，才能在交易中以商品的形式存在。及时准确的监控也是保障排污权交易公平、公正的关键。目前在我国建立起一套完善的监控体系，是推进排污权交易健康发展的当务之急。同时还应建立以计算机网络为平台的排放跟踪系统，审核调整系统和许可后跟踪监测系统。将企业的排污情况和排污权交易情况置于政府和环保部门的监督和宏观调控之下。此外，有必要设置信息发布系统，保障公民的知情权，将政府和环保部门的工作治于公众的监督之下，提高公众的参与意识。

第五，降低排污权交易成本。排污权交易成本包括信息获取成本、谈判成本等。交易成本过高，将会挫伤企业的排污权交易积极性，达不到预期的节能减排效果。应该建立专业的排污权交易中介机构，如排污权银行。加快将排污权纳入金融体系的步伐。强化金融体系的功能，为排污权交易提供交易信息，进行交易经纪，办理排污权储蓄和借贷。同时，政府应该建立激励机制，提供信息，减免监督执行费用，对购买和出售排污权的企业，特别是出售排污权的企业给予政策、税收、资金、技术等方面的支持。

第六、加强环境保护方面的国际合作。积极利用《京都议定书》规定的清洁发展机制（CDM）所带来的机遇，加强与发达国家之间的合作，促进环保事业的发展，增加收入，更重要的是提高企业自身的治污技术，增强企业的竞争力。

第七、加快环保产业体系的建设。充分发挥环保产业体系对保护环境容量资源的作用，并利用环保产业体系完善排污权的定价机制，为排污权贸易制度的顺利实施鸣锣开道。

第八、加快技术创新的步伐。排污权贸易的各个环节都依赖于技术的支持。排污权贸易制度对环境保护的积极作用，最终要通过全社会治污技术的体提高得以体现。排污权贸易的前提是对环境容量以及企业排污量的准确监测，而这都依赖于检测技术的提高。信息传递平台，网络监测平台很大程度上决定了排污权贸易的成本，而信息传递、网络都依赖技术的支持。