构建我国碳排放权交易机制的法律思考

白　洋*

摘要：碳排放权交易机制作为推动低碳经济的重要市场化手段，不仅有助于实现我国的自愿减排目标，亦能积极应对未来如若承担减排义务所带来的不利影响。当前我国已经具备构建碳排放权交易制度的政策和市场基础，可以考虑以循序渐进的方式从管理机构设置、具体运行机制等法律层面来构建我国碳排放权交易制度。

关键词：碳排放权交易机制  国际形势  法律构建

举世瞩目的《联合国气候变化框架公约》缔约方第15次会议于2009年12月19日在哥本哈根落下帷幕。尽管大会没有达成一项具有法律约束力的协议来代替即将于2012年到期的《京都议定书》，但是从未来国际气候大会的谈判走势来看，减排已经成为一个不可逆转的世界主题,新的气候协定出台只是时间问题。作为温室气体排放大国，我国存在被课以强制减排义务的可能。为了避免中国国家利益在机制交替的过程中受到损害，中国除了在未来的国际谈判中要争取主动之外，还应从法律和政策方面积极应对，构建符合我国国情的“碳排放权交易机制”。即便中国未来不承担减排义务，作为推动低碳经济的重要市场化手段，碳排放权交易机制亦有助于实现我国的自愿减排目标。所以，尽快启动我国的碳排放权交易机制势在必行。

一、碳排放权交易机制的内涵

1997年的《京都议定书》一个开创性的突破就是它建立了一系列旨在削减温室气体减缓成本的、创新性的合作机制。[1]《京都议定书》规定了三种非常灵活的义务履行模式，分别为：（1）联合履行（JI，Joint Implementation），允许附件Ⅰ国家之间通过实施能降低温室气体排放的项目获得减排信用；（2）清洁发展机制（CDM，Clean development Mechanism），允许附件Ⅰ国家在无减排义务的非附件I国家实施能降低温室气体排放的项目获得减排信用；（3）碳排放权交易机制（IET，International Emission Trade）允许附件Ⅰ国家之间相互转让它们的部分“容许排放量”（assigned amounts）。^[2]三种机制的共同核心在于，“发达国家可以通过这三种机制在本国以外的地区取得减排的抵消额，从而以较低成本实现减排，”从而履行《京都议定书》所规定的减排义务。[3]从这三种机制的对比来看，联合履行和清洁发展机制基本类似。它们主要是通过实施项目而形成的机制，即高减排成本的发达国家提供资金和先进技术，在低减排成本的发展中国家或地区实施减排项目。而碳排放权交易机制则是一种限额与贸易机制，它是基于排放权的贸易而产生，交易量来自《京都议定书》授予的碳配额，主要适用于发达国家。这种机制并不需要具体的温室气减排或碳汇^[4]吸收效果项目来实施，而是直接进行贸易。在市场规律的有效调节下，排放者会千方百计通过技术改进等方法来获得更多的碳排放指标用于其扩大再生产或有偿转让，从而使企业在经济效益得到提高得同时，环境亦得到改善。当前，欧盟已经成功建立起了区域内的温室气体交易市场，其碳排放权交易机制正逐步走向成熟。

二、构建中国碳排放权交易机制的紧迫性和可行性

(一)紧迫性

1、国际严峻气候形势之内在要求

当前，国内外环境形势十分严峻。尽管我国近年来在减少能耗,减少温室气体排放方面的成就显著,但在能源利用方式、能源消耗和温室气体排放等方面仍面临不少问题。有关研究预测显示,虽然我国目前的人均排放量很低,但是年排放总量却已经超过全球总量的10%,成为位居美国之后的全球第二大户,并有可能在2010~2020年间成为全球排放量最大的国家；[5]同时,我国也是世界上人为排放甲烷最多的发展中国家。另据美国能源情报署2001年的预测,如果中国不采取措施控制煤炭的使用,到2020年,中国由于消费煤炭而排放的CO2将超过发达国家,占世界的40.3%,接近工业化国家和东欧以及前苏联地区消费煤炭而排放的CO2之和。[6]虽然目前我国并不需要承担减排义务,依据当前的经济发展速度，未来如若成为温室气体的第一大国,将会面临更大的国际压力。如今，各国大都制定了自己的减排政策,以期在新一轮的谈判中占据主动,并同时对其它国家施加压力。作为非《京都议定书》的美国,其众议院在2009年6月通过了《美国清洁能源安全法案》,提出以2005年为基准,2020年时温室气体排放量须降低17%；至2050年,排放量须降低83%的目标,并将仿效欧盟推行碳排放交易制度。[7]欧盟则把低碳经济作为未来发展方向,提出了三个20%的目标:2012年温室气体排放量比1990年减少20%,一次能源消耗量减少20%,再生能源比重提高20%。日本则承诺,到2050年减排60%~80%,建立核证减排量交易市场。[8]而中国作为当前全球第二大碳排放国,与其过多去争论谁要减得多或少,不如提早采取行动, 未雨绸缪，构建符合本国实际的碳排放权交易机制，以积极应对未来的减排压力。

2．维护国家利益的必要举措

目前我国碳排放权交易的主要类型是依托清洁发展机制(CDM)产生的交易。CDM是一项双赢机制:一方面发展中国家通过合作可以获得有利于可持续发展的先进技术以及急需的资金；另一方面通过这种合作,发达国家可以大幅度降低其在国内实现减排所需的高昂费用,加快减缓全球气候变化的行动步伐。[9]然而， CDM项目并非有百益而无一害。当前，国内企业低价出售二氧化碳排放权,[10]大量低成本的CDM项目资源已经成为西方国家投资机构眼中的“肥肉”，例如，国家发改委规定二氧化碳保护价是8～10欧元/吨，而国际价格是13～14欧元/吨。国际的碳买家低价购买中国企业的碳排放量，转手卖掉，就可以获得超过30％的利润。[11]这无异于是在透支未来。如果未来中国被迫承担较大的减排额度,一旦需要在国际市场上购买排放权,将付出数倍甚至数十倍于现今的低价，从而导致中国国家利益蒙受巨大损失。因此，尽快通过市场机制来优化碳排放权的配置，以期在成本最低的情况下获得最大的经济和生态效果才是中国目前的最优选择。

（二）可行性

1、我国碳交易市场已初见雏形

中国是全球第二大温室气体排放国，虽然没有减排约束，但中国被许多国家看作是最具潜力的减排市场。在中国，越来越多的企业正在积极参与碳交易。[12]国家发改委CDM项目管理中心最新统计显示，截至2009年11月13日，中国已经批准的CDM项目达到2279个，其中663个已在联合国CDM执行理事会成功注册，注册数量和年减排量均居世界第一。[13]逐步市场化的碳排放交易行为，还给我国带来了巨大的经济效益。截止到2008年12月23日，我国已有82个项目的0．96亿吨经核证减排量获得国际清洁发展机制执行理事会签发，这为我国企业带来的直接收益已达近7亿美元。如果国际清洁发展机制执行理事会批准的我国340个项目均能顺利实施，则每年可为这些企业带来直接经济收益超过1067亿美元。[14]这将为我国应对气候变化和节能减排事业提供强有力的资金支持。当前，我国已经建立了一批排污权交易的市场机构，如2008年8月5日同时在北京和上海挂牌的北京环境交易所、上海环境能源交易所；2008年9月25日，由中油资产管理有限公司、天津产权交易中心和芝加哥气候交易所三方出资设立的交易所天津排放权交易所正式挂牌。从总的形势来看，市场基础已经形成，只要国家的引入相关的碳交易政策机制，很快就能激活当前我国的碳交易市场。

2、相关政策和制度基础已经具备

为了应对全球气候变化的严峻事实，中国政府于1998年建立了国家气候变化对策协调小组。为进一步加强对应对气候变化工作的领导，2007年6月4日发布《中国应对气候变化国家方案》，并依此成立国家应对气候变化领导小组，负责制定国家应对气候变化的重大战略、方针和对策，协调解决应对气候变化工作中的重大问题。2008年10月中国政府又发布《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书，作为未来中国应对气候变化行动的具体指导。2009年11月25日，国务院常务会议研究决定到2020年我国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40％－45％，作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划，并提出了相应的政策措施和行动。[15]在具体碳排放权交易活动上，我国依据《京都议定书》要求，指定国家发改委为我国国家清洁发展机制主管机构，并依据2005年10月12日颁布的《清洁生产机制项目运行管理办法》及一系列相关细则进行碳排放权交易的管理。此外，《大气污染防治法》及《水污染防治法》等法规中对二氧化硫等大气污染物总量控制制度、排污许可证制度的规定也为碳排放权交易制度的建立提供了重要的法律参考。

三、中国碳排放权交易机制的法律构建

碳排放权交易制度的建构作为一项艰巨复杂的系统性工程，非一朝一夕就能建成。在保证法律的稳定性上，应该“投石问路”，采取循序渐进的方式确立我国的碳排放权交易制度。

1.总体设想。                                     

构建我国的碳排放权交易市场机制，最重要的问题是先建立专门的温室气体排放管理机构来负责排放权的分配、监督管理等工作。目前，我国国内清洁发展机制下的碳排放权交易由发改委进行监督管理，考虑到未来建立全国范围内的碳排放权交易体系，宜设立一个专门的行政主管部门，负责科学确定环境容量以及碳排放权的初始分配、碳排放权申报登记、以及对全国碳排放权交易进行统一监管等工作。而且还要在各省级行政区域设立相关机构，依据法律规定及主管部门的授权，对辖区内的碳排放权交易进行监管。另外，考虑到中国地域经济的不平衡性以及碳排放权交易制度所涉及的利益主体的广泛性，为了有效实施该项制度，可以考虑首先在不同地区或者不同行业间开展试点工作。交易的主体暂圈定为一定规模之上负有温室气体排放任务的企业，比如发电、石化等能源企业为代表的碳排放主体。待到机制完善后，再逐步推向所有负有减排任务的企业。配额的初始分配应当采取公平公正原则下的无偿分配为主，拍卖和固定价格获得等多种方式相结合的分配模式。除此之外，还应加强初始分配的监管力度，努力降低无偿分配所来的零成本套利现象以及企业为获得较高的配额对政府部门进行公关的寻租行为而导致的初始分配不公正等弊病。企业完成减排任务可以通过在设定的交易场所进行买卖或者通过CDM机制来完成。对于企业自身独立完成减排任务的企业，政府应当给予一定的补贴。然后政府可以统一将这些经过核证的减排量拿到国际市场上出售。[16]此外，要抓住2012年之前，CDM机制还可在我国适用有利形势，多鼓励企业采用CDM机制来完成，通过国外的资金和技术来降低自身的减排任务，实现双赢。

碳排放交易管理机制建立起来后还应有专门的法律予以保障实施。当前，我国涉及碳交易的立法相对缺失。尽管2005年10月12日,国家出台了《清洁发展机制项目运行管理办法》。但这仅仅是部门的行政规章,其法律地位较低。而且,《清洁发展机制项目运行管理办法》对于清洁发展机制项目实施双方的权利、法律责任和义务以及清洁发展机制项目优先领域、技术转让、防止CERs交易价格恶性竞争、CDM项目操作风险控制等方面都没有规定。[17]由于我国碳交易市场刚处于起步阶段，碳交易法律的规制亦应根据市场发展趋势循序渐进的进行完善。在现有《清洁发展机制项目运行管理办法》的基础上，可以考虑制定《碳排放权交易管理条例》，待碳交易运行机制逐步成熟以后，再以制定专门《碳排放权交易法》对温室气体的排放许可、分配、交易、管理、交易双方的权利义务，法律责任等详加规定。[18]

2.我国排放权交易法律制度的基本架构

构建我国的碳排放交易机制既要借鉴其他国家的先进经验，也要结合自身国情。欧盟碳排放交易机制的成功经验值得参考。可以从以下几个方面着手构建我国的碳排放交易制度：

（1）碳排放权交易主体

排放权交易主体指有资格进行排放权买卖的个人和各种组织。在市场经济条件下，强调的是主体在经济活动中的平等性。因此，一般只要是排放者，都有资格根据自身需要在市场上买进或卖出排放权。[19]参与碳交易市场的当事人主要有国际多边援助机构受各国或地区委托所设立的碳基金、金融机构所设立的碳基金、政府双边合作碳基金、石化、电力、钢铁、建筑等大型排放企业业以及一些自愿减排的基金或个人。就CDM项目而言涉及到发展中国家项目发起人、发展中国家政府、发达国家项目参与实体、发达国家政府、经营实体、CDM执行理事会等。

（2）碳排放权交易的客体

法律关系的客体是指法律关系主体之间权利义务所指向的对象。[20]碳排放权交易的客体为依法为行政管理部门许可取得的“富余环境容量”，即碳容量。因此碳容量的确定是碳排放权交易制度建构的重要基础。在贸易项下碳交易市场上，排放许可权就是商品，这种交易实际上是一个远期商品期货交易合约。在项目碳交易市场上，减排量或减排单位相当于常规的出口商品，可直接转让销售合同。[21]

（3）交易合同

碳排放交易合同可以在我国现有的民商法框架内进行规制，遵循合同法的一般原则。但是，由于碳排放权人是通过行政主管部门的行政许可取得的对国家所有的环境容量的使用权，其与行政主管部门形成的是一种行政法律关系，因此碳交易具有一定的公法属性。在订立排放权交易合同的时候应为要式合同和附条件的合同。碳交易合同的订立应当经过碳交易行政主管部门的审核通过才能生效。

（4）碳排放权的总量分配

排放权初始配置是在制定排污总量的基础上，对环境容量这一公共资源的使用权实行公正的分配，排放权初始配置直接涉及到排污单位的经济利益，并且影响到环境容量资源的配置效率。如何在各碳排放者之间进行公平公正的分配则成为整个碳排放交易制度中最关键的环节。目前世界各国碳排放权交易体系中碳排放权以是否需要支付费用可分为无偿取得和有偿取得，有偿取得又可分为通过固定价格取得或通过拍卖取得两种形式。在我国，碳排放总量宜由国家环保部根据环境容量、经济发展情况和减排目标来确定。我国的初始分配应当采取公平公正原则下的无偿分配为主，拍卖和固定价格获得等多种方式相结合的分配模式，由环保部根据区域经济的差异、历史排放情况、未来预计排放数额等标准将总量指标分配到各省自治区直辖市，然后再由地方主管部分根据当地实际情况分配给各企业。

（5）碳排放权申报登记制度

碳排放权申报登记制度是指需要取得可转让排放许可证的单位或个人，必须首先向所在地的环境保护部门申报登记自己所拥有的温室气体排放设施、处理手段以及在正常作业条件下排放气体的数量和浓度，并提供有关技术资料。如果排放的种类、数量和浓度有重大改变，也应当及时申报。申报登记可以使环境保护部门及时全面地了解掌握本地区排放情况，为科学合理地确定排放许可证配额提供客观依据。[22]

（6）碳排放权交易监管机制

构建我国碳排放交易机制离不开政府的监督行为。政府在碳交易过程中应当肩负起以下监管职责：培育碳排放权交易市场，维护市场秩序，调节不合理的价格交易制度，为碳交易群体创造一个公平公正的交易环境；建立相应的激励机制，对积极出售碳排放权的企业从资金、税收、技术等方面予以扶持；组建专业的排污权中介机构，打造网络信息平台，以更好的活跃交易市场、提高交易透明度；准许碳排放权作为企业资产进入破产或兼并程序；[23]严格查禁企业超标排污行为,加大处罚力度。

（7）设置碳排放权交易所

如前所述，我国已经建立了北京环境交易所、上海环境能源交易所和天津排放权交易所等排污权交易的市场机构。不过当前这些排污权交易机构主要涉及二氧化硫以及COD等污染交易产品，在碳减排量方面的交易量很小。主要原因有：①由于碳交易是新生事物，很多人不大了解；②国家在碳交易方面的政策不是很明朗；③中国没有强制减排的义务，企业现实需求不大。鉴于当前严峻国际形势，国家应该尽快制定相关政策，鼓励国内企业、银行、保险、证券公司等机构参与碳排放权交易所的设立，允许配额有剩余的企业在经过相关机构鉴定、审核之后把剩余的配额在气候交易场所出售。考虑到我国和发达国家之间减排成本的差距，当前交易所暂时只对国内企业开放，减排了的温室气体排放量可以由政府内的专业人才统一处理打包，再与国外企业进行交易，这样可以弥补国内企业在该领域内竞争力不足的缺陷。等到运作成熟之时，可将交易所逐渐过渡到对国外开放，进而发展成为全球的温室气体排放权交易中心之一。[24]

四、结  语

2009年12月19日《联合国气候变化框架公约》缔约方第15次会议尽管以流产而告终，但是提高减排目标的额度已经成为一种必然。中国作为碳排放量最大国家之一，目前只享受减排权利，不承担减排义务的局面迟早会被改变，CDM机制逐步被全球的“碳排放权交易”机制所替代是不可避免的发展趋势。当前，国际碳排放权交易制度正逐步走向成熟，成为运用市场手段应对环境问题最有效的运行机制，我国不能错失良机，应当未雨绸缪，尽快建构起符合我国国情的碳排放权交易制度。