我国对臭氧层保护国际法律体系中的义务履行

王蕾*

摘要；我国已经加入了《维也纳保护臭氧层公约》和《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》的伦敦修正案、哥本哈根修正案，负有淘汰消耗臭氧层物质的国际义务。作为目前世界上消耗臭氧层物质最大的生产国和消费国，我国政府一直积极履行公约义务，为全球淘汰消耗臭氧层物质工作做出了贡献。但是，我国在淘汰过程中也遇到了一些困难，承受着巨大的履约压力。如何变压力为动力，切实提高我国的履约能力，完成我国应当承担的国际义务，成为我国履约工作的关键所在。

关键词：臭氧层保护法律体系 国际义务

引  言

随着人类活动的加剧，臭氧层损耗现象越来越严重。为保护臭氧层，国际社会开始着手制定相关法律文件对此进行规制。随着1985年《臭氧层保护维也纳公约》和1987年《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》及其修正案的缔结，臭氧层保护国际法律体系逐渐形成，并被世人广泛地认为是环境保护领域的最为成功的条约体系，作为解决其他环境问题仿效的典范。

我国分别于1989年和1991年加入了《维也纳保护臭氧层公约》和《关于ODS的蒙特利尔议定书》伦敦修正案，负有对CFCs、哈龙、四氯化碳、甲基氯仿的淘汰任务。2003年4月，我国又加入了《议定书》哥本哈根修正案，并把对甲基溴和HCFC的管理纳入了履约议程。根据哥本哈根修正案的规定，第五条款国家应于2015年淘汰甲基溴，于2015年1月1日冻结HCFC的生产和消费量，并在2040年完成对HCFC的淘汰任务。[1]作为目前世界上ODS最大的生产国和消费国，我国政府承受着巨大的履约压力。如何变压力为动力，切实提高我国的履约能力，完成我国应当承担的国际义务，成为我国履约工作的关键所在。

一、我国在国际臭氧层法律保护中的角色与贡献

在约20年的履约过程中，我国政府秉着积极主动的态度，努力推进国际谈判与合作，在臭氧层法律保护领域取得了一定的成绩，为全球消耗臭氧层物质（以下简称ODS）淘汰工作做出了贡献。

中国1973年就加入了联合国环境规划署（UNEP），这为参加1985年《维也纳公约》和1987年《蒙特利尔议定书》的谈判铺平了道路。自1976年起，中国开始向UNEP基金捐款，并于1982年起每年定期捐款。2003年9月19日，UNEP驻华代表处在北京正式揭牌成立，这是该机构在全球发展中国家设立的第一个国家级代表处。[2]截止到2008年10月，UNEP驻华代表处五年来的工作促进了中国环境保护工作的发展，推动了中国环境保护工作的国际合作，并因由中国的努力，从而对全球的环境保护起到了重要的影响。

1987年9月，由UNEP组织的“保护臭氧层公约关于含氯氟烃议定书全权代表大会”在加拿大蒙特利尔市召开。出席会议的有36个国家、10个国际组织的140名代表和观察员，中国政府也派代表参加了会议。9月16日，24个国家的代表签署了《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》(以下简称《议定书》)。中国政府认为《议定书》没有体现出发达国家是排放CFCs、造成臭氧层耗减的主要责任者，对发展中国家提出的要求不公平，所以当时没有签定《议定书》。在1989年第一次缔约方大会上，中国代表认为《议定书》给发展中国家施加了太大的负担，应该得到修改和重新调整，并一直以实际行动“寻求在事实基础上修改议定书”。可以说，伦敦修正案的通过，“中国起到了非常积极的作用”。[3]1990年6月27日至29日，《议定书》在伦敦召开的第二次缔约国会议上得以调整和修正，并在1991年6月19日至21日在内罗毕召开的缔约国第三次会议上得以进一步修正。中国政府于1991年6月13日交存加入书，正式加入该修正的《议定书》，《议定书》于1992年8月20日对我国生效。

1999年11月-12月，多边基金执委会会议、《公约》第五次缔约方大会、《议定书》第十一次缔约方大会及部长级会议接连在北京召开，会议通过了《北京修正案》，确认了中国在保护臭氧层的国际谈判中无可争议的“领导者角色”。

在随后十多年的履约工作中,中国政府一直积极参加历次缔约方会议和有关国际会议,努力推动国际履约谈判,同时向国际社会派送了多名国内专家参与有关工作。中国还分别与美国、德国、瑞典、加拿大、日本、丹麦、芬兰等国家在保护臭氧层技术信息交流、生产线替代转换等方面开展双边合作,并取得了较好的成效。[4]

在多边基金框架下,中国与联合国环境规划署（UNEP）、联合国开发计划署(UNDP)、联合国工业与发展组织(UNIDO)和世界银行(World Bank)四个国际执行机构建立了密切的工作关系，并得到国际支持资金和技术保障。截至2006年,我国共有428个项目得到多边基金执委会批准,接受赠款金额近8亿美元。同时中国政府积极引进国际先进的ODS替代技术和装备，以加快国内的履约步伐。

二、我国在国内臭氧层法律保护中的国际义务履行

在加强国际合作的同时，中国政府认真负责地履行所承担的责任和义务。迄今为止，作为发展中国家中消耗臭氧层物质最大的生产和消费国，我国积极采取各项措施，没有出现任何不履约的情形，并已成功削减公约规定的五大类12种ODS物质生产和消费量的85%(相对于基线水平)，顺利完成了《议定书》规定的阶段性削减指标。

（一）我国对相关国际义务的履行路径

1、为更好地履行《议定书》, 国家保护臭氧层领导小组于1991年成立。领导小组囊括18个部委在内，下设保护臭氧层协调小组, 是中国政府跨部门的协调机构, [5]负责组织实施《公约》和《议定书》，组织实施《国家方案》，并审核各项执行方案和提出决策性意见。

2、国家相继颁布了100多项有关保护臭氧层的法律文件和政策措施，政策法规建设取得显著进展。

    在法律层面上，2000年新修订的《大气污染防治法》中加入了有关消耗臭氧层物质（ODS）的替代品制度和配额制度的内容，并就违法生产或进口规定了处罚措施。在政策法规层面，主要集中在ODS的生产和进出口方面，内容涉及国家立法、ODS生产、消费、进出口控制措施、ODS物质排污申报登记制度、ODS物质的回收政策和其他管理措施等共七大类。这些政策法规为我国有效控制和淘汰ODS起着重要推动作用。其中，《消耗臭氧层物质管理条例》经多方征求意见已经定稿，并已于2010年3月24日经国务院常务会议审议并原则通过。在国家产业政策层面，有2005年制定的《产业结构调整指导目录》等。

3、我国于1993年编制了《中国逐步淘汰ODS国家方案》（以下简称国家方案）,并经国务院批准实施。作为全球第一个《国家方案》，不仅确定了中国的臭氧层保护总体战略、行动计划和政策框架，还被翻译成五种文字，作为其他国家制订相应国家方案的蓝本。[6]1999年11月，国务院又批准了《国家方案》修订稿。《国家方案》及修订稿是中国ODS淘汰和臭氧层保护行动最重要的指导性文件和行动纲领，使我国已控制了ODS生产和消费的增长趋势，并开始了实质性的淘汰，较好实现了《议定书》规定的冻结目标，得到了国际社会的赞许。

4、采取国家执行的淘汰管理模式，制定了保护臭氧层工作的配套政策和制度。在生产、进出口、消费等管理领域禁止新改扩建，实行生产配额许可证制度和行业禁令制度，制定ODS产品淘汰目录，并根据各行业的不同情况，对哈龙和氟氯化碳(CFCs)化学品实行招标和生产配额制度；对CFCs和四氯化碳（CCl4）等化工生产企业实行了驻厂督察员管理制度等；实行泡沫行业工业重组项目、清洗行业设备供货商的联合等措施，保证了中国的ODS淘汰活动平稳顺利地进行。

5、探索适合中国履约实际的淘汰机制，实行重点行业淘汰计划。国家环保总局联合行业部门和行业协会,建立合作机制,引入行业淘汰计划方式, 自2002年以来，中国已经完全停止了单个项目和伞型项目的申报。从1997年11月《中国消防行业哈龙整体淘汰计划》获得批准开始，中国已对CFCs、哈龙、四氯化碳、甲基氯仿、甲基溴等五类十一种物质和消防、家用制冷、工商制冷、汽车空调、制冷维修、烟草熏蒸、农业作物熏蒸、粮食仓储、气雾剂生产等十五个行业进行限时削减和淘汰，取得了很好的效果。[7]

6、1999年中国政府在北京举办了《维也纳公约》缔约方大会第五次会议和《蒙特利尔议定书》缔约方大会第十一次会议，通过了《北京宣言》和《北京修正案》。

7、通过开展了大量的宣传培训活动，使得国内政府、企业和公众对于保护臭氧层、淘汰ODS的意识有了显著提高。

（二）我国履行相关国际义务的履约成果与目标

在履约的二十余年间，我国共获得多边基金批准单个项目400多个,实施行业计划17个,赠款8亿多美元，[8]顺利完成了《蒙特利尔议定书》规定的阶段性削减指标。

自2007年7月1日起，我国全面停止了氟氯化碳CFCs（除必要用途之外）和哈龙的生产和消费，提前两年半实现《蒙特利尔议定书》的履约目标，兑现了我国对国际社会的承诺，受到国际社会的赞扬。

截至2009年，中国淘汰了消耗臭氧层物质约10万吨的生产量和11万吨的消费量，[9]禁止了四氯化碳、甲基氯仿的生产和使用，兑现了对国际社会的承诺，履约工作取得了积极成效。目前中国正在积极推进含氢氯氟烃(HCFC)淘汰的准备工作，已取得了一些进展，正在争取更多的技术、资金支持和帮助，加快HCFC淘汰项目批准进程。

从2010年开始，所有发展中国家都将按计划继续完成主要消耗臭氧层物质的淘汰工作，这标志着《公约》和《议定书》取得的巨大成就，并将继续有条不紊地稳定运行。

三、关于提高我国履行臭氧层保护国际法能力的思考

臭氧层损耗问题是目前全球面临的重大挑战之一，虽然我国已经按既定计划按时完成了各阶段的淘汰任务，但是面对日益严峻的履约前景，如何提高我国履行臭氧层保护的国际法能力值得我们进一步思考。

（一）我国履行《公约》、《议定书》中的主要困难

    我国于1989年、1991年和2003年相继加入了《维也纳公约》、《蒙特利尔议定书》的伦敦修正案和哥本哈根修正案。作为缔约方，我国必须严格遵守国际条约规定的时限，逐步淘汰直至停止ODS的生产和使用。[10]但是，作为发展中国家和目前世界上ODS生产消费最多的国家,为全面履行淘汰义务,我国面临着许多困难。

1、现有的ODS淘汰法律法规体系存在缺陷，无法从根本上保障可持续的履约效果。目前，我国对有关ODS的管理规定存在着法律法规体系不健全、立法层级普遍较低、缺乏权威性和执行力、缺乏管理体制和管理制度的规定、缺乏具体的处罚措施等问题，使得ODS法律法规在实际执行中还面临着的诸多困难。

2、缺少经济刺激手段,缺少强制性的产品标准和强有力的管理制度，对ODS销售、进出口、销毁等重要环节缺乏必要的控制，对我国的经济发展和对外贸易造成了不利的影响。[11]

3、替代品及替代技术市场远未国产化。由于《议定书》规定发展中国家可以通过多边基金援助实施ODS替代，加之对替代品的开发又重视不够，目前我国的替代品及替代技术多数由外国引进，制约了中国相关行业的健康发展。[12]

4、非法生产、非法使用和非法交易等各种违法现象层出不穷，影响了我国的履约进程。伴随全球ODS淘汰步伐的加快，ODS市场价格迅速上涨，一些企业受不法利益的驱使，非法生产、非法使用和非法交易ODS产品，既损害了合法的生产经营企业的利益，也损害了消费者的利益，同时严重损害了我国的国际声誉。但是，因配套法律法规缺位，现行的行政措施因不能设置处罚条款而缺乏“刚性”，无法充分震慑和打击“三非”违法现象。

    （二）完善我国相关立法，提高履行臭氧层保护的国际法能力   

为进一步规范我国臭氧层保护问题,使国际环境法与国内环境法有效协调, 我们应当在坚持发展中国家立场的同时,借鉴国外的立法精神和法律制度,建立和完善我国保护臭氧层、淘汰ODS法律制度体系。

     1、立法依据

相关法律体系的制定，应具有充分的立法依据和扎实的实践基础。

首先，根据我国加入的《保护臭氧层维也纳公约》、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》及其伦敦修正案、哥本哈根修正案的规定和要求制定，按照公约规定的淘汰名录和淘汰时限，淘汰ODS在其国内的生产、使用和进口。[13]

其次，根据《大气污染防治法》规定的基本原则制定。《大气污染防治法》第45条规定，“国家鼓励、支持ODS替代品的生产和使用，逐步减少ODS产量，直至停止ODS的生产和使用。在国家规定的期限内，生产、进口ODS的单位必须按照国务院有关行政主管部门核定的配额进行生产、进口。”

再次，在国务院有关部门联合或者单独发布的一系列规范性文件及部门规章的基础上制定。

又次，在国务院批准的《中国逐步淘汰消耗臭氧层物质国家方案》中确定的国务院各有关部门履约协调机制的基础上制定。

2、立法体例

从立法体例上来说,一套完善的ODS淘汰法律法规体系应该包括以下几个层次的规范:在宪法中规定有关环境保护、全球环境保护乃至臭氧层保护的内容,这是法律体系中最高层级的规范；在环境保护基本法中规定有关保护臭氧层、淘汰ODS的基本问题；在环境保护单行法中规定相关内容；制定关于保护臭氧层有关问题的法规及地方性法规、部门规章和地方政府规章。

3、规范内容

具体来说，应当针对ODS生产、使用、进出口、转移、相关产品的管理、作为原料的ODS的生产和使用的管理等不同环节规定相应的管理措施，[14]以解决在某类ODS完全淘汰前的过渡期内，核定生产企业、使用单位、进出口单位配额，并达到逐步削减直至最后完全淘汰的种种问题。

4、法律责任设定

设置强有力的法律责任是保护臭氧层法律体系制定的主要目的和内容，也是保证其顺利实施的有力保障。该法律体系可以按照违法行为的情节轻重和“过罚相当”的原则，分别针对非法生产和非法使用违法行为、超配额生产和使用违法行为、违反转移联单制度违法行为、违反申报、拒绝检查违法行为、非法进出口和违反证件管理等违法行为设定法律责任，并分别做出责令限期改正，责令停止生产、使用，拆除非法生产、使用设备，没收违法所得，并处罚款等处罚；情节严重的，由核发配额证的环保部门做出核减生产、使用配额直至吊销配额证等处罚。

5、制度体系完善

一个完善的臭氧层保护法律制度体系应当建立健全以下制度：

（1）完善许可证制度和配额制度

生产许可证与配额制度相配合的制度是逐步淘汰ODS的核心制度，具备强制性、灵活性、可操作性和经济属性的特点。[15]我国现有的许可证配额制度主要适用于受控物质的生产和进口领域,应在出口、销售和服务领域加以完善。[16]

（2）申报登记制度

为搜集到ODS生产、消费、进出口及其替代品的准确信息,必须尽快将申报登记制度引入保护臭氧层的立法中。我国当前要求申报登记的污染物种类主要包括大气污染物、水污染物、固体废弃物和噪声源等, [17]但ODS尚未纳入申报对象之列。专门的保护臭氧层的立法颁布后,相关主管部门应确定ODS的国家统一标准及法律责任,使申报登记成为获取信息的主要渠道,进而促使ODS管理工作逐步走上系统、科学高效的轨道。

（3）数据报送制度

《议定书》第七条明确提出了“各缔约国每年都应向秘书处提供有关ODS生产、进口、出口等的统计数据”的要求,并将其作为评价一国履约情况的重要内容。数据报送制度是我国已经实行且实施效果良好的一项管理制度,新的立法中应当继续完善该制度并与国际上的数据报告制度和项目申报方式相衔接。

（4）环境影响评价制度

环境影响评价制度是我国的基本环境制度之一，它贯彻预防为主的原则，与“三同时”制度一起成为我国控制新生污染的主要制度。[18]但在ODS管理领域，环境影响评价制度的应用非常有限，执行力度也十分欠缺。今后，在确立ODS环评制度的法律地位同时,还应对其评价条件和审批程序作出具体规定，并建立一套ODS项目环评的技术准则和规范,促进公众参与,完善相应的监督和责任机制,提高环评的工作质量和执行效率。

（5）经济刺激制度

经济刺激制度主要包括环境税费制度、保证金退还制度、排污交易制度和财政刺激制度等内容，是推进ODS替代品和替代技术的研发、应用及商业化最有效的方式。[19]在我国今后的ODS管理政策法规中,可以依据我国新税制改革的基本原则和开发环境税收制度的基本思路,先由有关部门结合排污收费制度制定有关的税费管理办法,同时对替代技术的开发、替代品的生产给予一定的税收优惠,[20]促进ODS税收的规范化和系统化,以促进ODS管理和淘汰工作顺利进行。

（6）监督制度

保护臭氧层的法律制度体系还应包括有力的监督管理机制,[21]设置相应的监督管理机构,开展宣教培训和加强能力建设,鼓励公众参与和提高公众意识，以保证完善的立法能够起到预期的效果。如果说立法是基础,执行是关键,那么监督就是保证,这也是我国环境法制建设多年来的经验总结。

结  语

臭氧层保护国际法律体制自产生之初，就得到了很好的执行，主要发达国家已早在1996年就完成了CFCs、Halon、甲基氯仿和四氯化碳的淘汰任务。发展中国家也于1999年正式启动削减ODS的时间表，现在正是发展中国家削减ODS的关键阶段。我国作为目前最大的ODS生产国和消费国，分别于1989、1991年加入了《公约》和《议定书》伦敦修正案，并于2003年加入了哥本哈根修正案。在过去的十几年里，全球各国包括我国的臭氧层保护事业取得了一定的成绩，但是未来的淘汰进程还很漫长，如何克服在履约过程中遇到的困难，切实提高我国的履约能力，需要进行深入的思考，并为此继续付出共同的努力。

参考文献：

论文类：

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