何召壮：我国环境影响评价制度的缺陷和完善
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我国环境影响评价制度的缺陷和完善 何召壮* 摘要：环境影响评价制度对我国来说是一件舶来品，自1979年《中华人民环境保护法（试行）》确立以来，环境影响评价制度在我国经历了从无到有，从单一的法律规定到形成体系的发展过程，在实践中不断得到运用和检验，在立法中不断修改和完善。自 关键词：环境影响评价制度；缺陷；完善 真正意义上的环境问题产生于工业革命时期，虽然古代就就有，但毕竟那时人类对环境的影响能力不大，没有超出环境容量。自近代工业革命以来，科技的飞速发展，带来的不仅是生产力和人类文明的巨大进步，同时造成了环境的严重污染和破坏。人类不得不开始反思自己的行为并采取措施积极的应对日益严重的环境问题。从普通的民众、到环境科学家再到政府，都在努力的解决这些问题。环境影响评价制度正是在这样的背景下应运而生。1964年在加拿大举办的一次国际环境质量评价学术讨论会上，学者们首次提出了环境影响评价概念。1969年美国国会颁布的《国家环境政策法》首次将环境影响评价确立为一项法律制度。由于该制度采用了环境法的一项基本原则——预防原则，它改变了传统的环境法那种先污染后治理的模式，切合了可持续发展的要求，是环境法发展进步一个标志。基于此，环境影响评价制度也先后被世界各国所广泛的采用，我国在1979年颁布的《环境保护法（试行）》中确立了环境影响评价制度，经过多年的实践和发展，在2002年通过的《中华人民共和国环境影响评价法》正式确立了环境影响评价制度，结合其他相关法律中关于环境影响评价的规定，形成了我国的环境影响评价法律体系。 一、环境影响评价概念 环境影响评价制度首先是由环境科学家提出的，是基于自然科学，并将预防为主的理念贯穿其中。中外学者对这个概念有不同的认识，由于这项制度是发端于外国的，我们先看外国的相关学者对此问题的界定。 （一）外国学者的定义 John Wiley认为，环境影响评价是一种经过设计的，旨在识别和预测立法提案、政策、计划、项目和经营程序对生物地球物理环境和对人类健康与福利的影响，并解释和交流有关这些影响的信息的活动。[1]联合国环境规划署认为，环境影响评价是对一项拟议的开发活动的利弊进行识别、预测和用恰当的语言进行描述。为了应用，评价结果需要以可理解的语言在社会和决策者间交流，利弊应是根据被影响国家的标准可以被识别的。[2]Munn认为，环境影响评价是一种方法，用来识别开展具体活动对生物地球物理环境以及对人的健康与福利造成的可能后果，和用来在它对决策会产生实质性影响的阶段把这种信息输送给那些负责裁定一项建议的人员。[3] （二）国内学者的定义 王华东认为，环境影响评价是对一个建设项目预测其未来的环境影响，进行项目的环境可行性研究。这里包括对自然环境的影响(包括生物地球物理影响和生物地球化学影响)和对社会环境的影响。[4]万国江认为，在一项工程动工兴建以前对它的选址、设计以及在建设施工过程中和建成投产后可能对环境造成的影响进行预测和估计，又称环境影响分析。[5]国家环保局开发监督司认为，环境影响评价是一门实用技术，是用于建设项目环境管理的一种战略防御手段。它是由多学科组成的应用技术，既属于软科学的范畴，又含有硬科学的成分，而且具有与环境质量评价不同的范畴。[6] 从上面国内外学者对环境影响评价制度的定义不难看出，国外的学者将重点放在了开发活动对人类健康的影响以及该项制度为公众提供的交流和沟通的方面，突出了公众在环境影响评价制度中的重要作用。国内学者其实是对建设项目环境影响评价所下的定义，只注重建设项目对环境可能产生的影响，技术角度的倾向十分明显。但是，国内外学者的定义都体现了环境影响评价制度预防为主的理念。 因此，环境影响评价的概念包涵了多层次的含义，不仅是自然科学的技术角度的概念，更是一个社会科学法律方面的概念。它至少包含以下三个方面：第一，贯穿了环境法预防为主的理念。第二，以自然科学的技术为依托，合理的预见、评估人类的相关活动对环境可能产生的不良影响并提出相关的解决方法，力求将不良影响降至最小。第三，作为环境法中的手段法系统，既体现了政府对环境问题的管理，又为公众参与提供了平台。让公众有更好的制度参与到环境保护的活动中。 二、我国环境影响评价制度的发展沿革
我国的环境影响评价制度主要经历了以下四个阶段的发展。[7] 1973年一1978年的准备阶段。1972年，我国派团参加联合国“人类环境会议”之后，正式成立了环境保护的专门机构。在此基础上，以区域环境质量现状评价为主的一批环保科技成果，为我国环境影响评价在理论上、技术上的发展打’下了基础，积累了经验，也为以后环境影响评价制度的发展提供了技术支持。 1979年一1985年的实施阶段。1979年我国颁布了《中华人民共和国环境保护法》(试行)，写入了在扩建、改建、新建工程的时候，必须要提出环境影响报告书，从此我国正式实施了环境影响评价制度。1981年颁布了《基本建设项目环境保护管理办法》，对环境影响评价的适用范围、评价内容、工作程序等都做出了较为明确的规定，此后环境影响评价制度逐步走向法制化，环境评价的原则和方法在建设项目中得到了广泛应用。 1986年一1990年的发展阶段。在这个阶段我国先后编制和颁布了若干个关于建设项目环境管理和环境影响评价的部门规章和技术导则，确立了环境影响评价管理体系，环境影响评价的理论、方法发展较快。这期间，国家通过各种具体立法来发展环境影响评价制度。如1982年颁布的《海洋环境保护法》、1984年颁布的《水污染防治法》、1987年颁布的《大气污染防治法》、1988年颁布的《水法》、1988年颁布的《野生动物保护法》等法律中对海洋环境影响评价、水环境影响评价、大气环境影响评价、水资源环境影响评价、野生动物环境影响评价等作了明确规定。 1990年以后的提高阶段。‘以亚洲开发银行1991年对我国的技术援助项目一《环境影响评价培训》为标志，我国的环境影响评价制度开始与国际接轨。这一时期，我国广泛开展了区域发展环境影响评价的试点，公众参与、政策、社会环境影响评价以及风险影响评价、累计影响评价、后评估也有所发展。为了进一步加强对建设项目环境保护的管理，1998年国务院颁布《中华人民共和国建设项目环境管理条例》，第一次将环境影响评价的具体办法提高到法规层次。 三、我国环境影响评价的法律、制度体系 （一）法律体系 我国的环境影响评价法律体系已经形成了以宪法为依据，以《环境影响评价法》为主体，以各相关环境保护法为补充的多层次、立体化的相对完善的法律体系。 1、宪法 该体系是以《中华人民共和国宪法》中对环境保护的规定为基础的。其中宪法第二十六条第一款规定：国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。宪法的这条规定是我国环境保护法立法以及完善的依据。 2、《中华人民共和国环境影响评价法》 该法对我国环境影响评价制度作了详细、全面的规定，是关于环境影响评价实施的主要法律规范。 3各相关的环境保护法 我国的各个环境保护单行法，包括《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废弃物污染防治法》等单行法律都对建设项目环境影响评价作了具体的规定，成为环境影响评价制度实施的有力补充。 4、相关的环境保护行政法规 有国务院制定的关于上面各个环境保护单行法的实施细则，对环境影响评价制度作出了更为详细的规定，更具操作性。 另外，地方性法规以及部门规章也有关于环境影响评价制度的规定，它们也构成环境影响评价法律体系。 （二）制度体系 我国的环境影响评价法将环境影响评价分为规划的环境影响评价和建设项目的环境影响评价，原国家环保总局发布的《建设项目环境影响评价资质管理办法》对现阶段环境有资质实施环境影响评价的主体作了规定，加上审批制度，构成了我国环境影响评价制度体系。 1、规划的环境影响评价 适用类别，《中华人民共和国环境影响评价法》第七条第一款规定：国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。 第八条规定：国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划（以下简称专项规划），应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。 适用范围，《中华人民共和国环境影响评价法》第九条规定：照本法第七条、第八条的规定进行环境影响评价的规划的具体范围，由国务院环境保护行政主管部门会同国务院有关部门规定，报国务院批准。 将适用的具体范围交给了国务院另行规定。 2、建设项目的环境影响评价 建设项目环境影响评价的分类管理，《中华人民共和国环境影响评价法》第十条规定：国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。 建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）： （一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价； （二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价； （三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。 建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。 环境影响评价法将建设项目环境影响评价分为了三个类别，并分别规定了需要进行环境影响评价的方式。 3、评价资质[8] 评价资质分为甲、乙两个等级。同时根据评价机构专业特长和工作能力，又确定了相应的评价范围。评价范围分为环境影响报告书的11个小类和环境影响报告表的的2个小类。具体范围如下： 环境影响报告书评价范围包括，⑴轻工纺织化纤⑵化工石化医药⑶冶金机电⑷建材火电⑸农林水利⑹采掘⑺交通运输⑻社会区域⑼海洋工程⑽输变电及广电通讯⑾核工业 环境影响报告表包括特殊项目环境影响报告表和一般项目环境影响报告表。前者是指输变电及广电通讯、核工业类别项目的环境影响报告表。后者是指除输变电、核工业类别以外项目的环境影响报告表。 四、我国环境影响评价制度的不足 我国的环境影响评价制度从建立至今，经过若干年的发展和完善，形成了一个相对完整的体系，在环境保护方面发挥了巨大的作用。但是随着实践的不断发展，也显露出了诸多的缺陷和不足。 （一）评价主体的中立性不足，成为环评单位的工具 虽然，我国环境影响评价法及相关的法律、法规规定具有环评资质的机构是独立的第三方，与委托单位、环境影响评价的审批部门不得有任何利益关系。但是，在实践中委托单位不管是作规划还是建设项目，他们当然希望项目通过环评，而环评机构需要接受委托单位的委托才能进行，为了获得委托单位的委托，它们不得不作出倾向性明显的许诺，将会给环评的项目获得通过，环评就成为一个过场，其结果当然会获得通过。 本来，环境影响评价制度应该是针对待评项目，以现有技术作出客观、公正的评价，如果在评价中倾向性过于明显，那就失去了这项制度的意义，成为委托单位合法化的工具。 （二）公众参与不足 环境保护不是政府自己的责任，只有公众的广泛参与才能更好的保护环境。而当前我国环评制度的缺陷之一就是公众的参与不足，难以更好的发挥这项制度的作用。 现行环境影响评价法第五条对公众参与作了总括性的规定：国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。其中，第十一条对 公众参与规划的环境影响评价规定：专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外 。编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。 第二十一条对建设项目环境影响评价的公众参与作了规定：除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。 从上面的规定可以看出，除开第五条属于总括性的规定，不具有操作性外，另外两条对公众参与也作了诸多限制。第一，参与范围狭窄，第十一条，公众参与规划项目的前提是可能造成不良环境影响并直接涉及环境权益的规划，参与建设项目的前提是环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书。换言之，除此之外不会征求公众的意见，公众也就无法参与。问题是是否造成不良环境影响、是否可能造成重大影响不是公众说了算的，这也就为相关单位逃避公众的监督开了方便之门。参与的过程滞后，规划项目和建设项目都只是在规划草案和环评报告书报批之前，才会征求公众意见，在规划草案和环评报告书制作之前公众就无法参与其中，难以从一开始就了解项目的有关情况，不利于公众对项目意见的提出以及评价过程的监督。第三，缺少救济途径，虽然规划项目和建设项目征求公众意见后都规定了如果不予采纳应该附具说明，但如果公众对规划草案或环评报告书仍然持反对意见，则无法进行救济。 （三）法律责任规定不足[9] 我国《环境影响评价法》中关于法律责任的规定，存在着以下的缺陷：首先，违反了法律责任的责任相称原则。法律责任是国家对违反法定义务，超越法定权利或滥用权力的违法行为所作的否定性的法律评价，是国家强制责任人作出一定行为或不作出一定行为，是补偿和救济受到侵害或损害的合法利益和合法权利，恢复被破坏的法律关系和法律秩序的手段。法律责任的归责原则之一就是责任相称原则。责任相称原则是法律公正精神的体现，就是要求法律责任的性质和违法行为的性质相适应。同时，法律责任的轻重和种类应当与行为的危害或者损害相适应。在环境影响评价法中，关于建设单位的法律责任可以分为由下列原因或行为造成的:建设单位未依法向环境保护主管部门报批环境影响评价文件;出现新情况应当重新报批环境影响评价文件而未报批;报批环境影响评价文件后没有被审批通过而擅自开工建设。《环境影响评价法》第三十一条规定，“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续;逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”从该条责任的规定来看，情节严重、行为主观态度比较恶劣的惩罚和情节较轻的惩罚竟然是相同的，在规定惩罚性条款时没有考虑到责任相称原则，即造成了更严重的后果承担的责任相比较而言反而很轻。 其次，部分法律责任的缺失。《环境影响评价法》总共只有38条，对于建设项目环境影响评价的规定占了较大的部分，其中法律责任的规定只有7条，总体而言，这些法律责任的规定都是比较概括的规定。仍坚持了计划经济体制下的立法理念，即立法“宜粗不宜细”。这种情况下制定出来的法律都体现了原则性的规定比较多，操作性比较差的特点。程序性语言多，具体内容笼统、不具体，语言不周密。在((环境影响评价法》中出现了前面有禁止性的条款规定，但是在后面的责任部分却没有相应的责任规定的情况，即相关法律责任条款的缺失。例如《环境影响评价法》第20条规定:“任何单位和个人不得为建设单位指定对其建设项目进行环境影响评价的机构。”本条为禁止性义务条款，在后面却没有违反该条规定应承担的法律责任。 （四）制度漏洞导致环评成为摆设 在现实中出现的典型情形就是“先建设，后环评”。圆明园东部湖底防渗工程事件就是一个典型案例，2003年8月，圆明园开始大规模环境整治工程。2005年2月圆明园东部湖堤防渗工程开工。 另外，环境影响评价法将建设项目的环评分为三类，由于相应的配套监督机制并不健全，导致了许多建设单位将一个大的建设项目分解进行环评，该编制报告书的只编制报告表，该编制报告表的只编制了登记表。从而逃避了环评程序。 五、我国环境影响评价制度的完善 针对上面出现的诸多缺陷和不足，为了更好的发挥环境影响评价制度的作用，提出以下改进措施。 （一）改善环评的委托评价体制 规划、建设单位当然希望自己的项目通过环评，他们肯定希望将项目委托给能够通过的评价机构。评价机构为了获得规划、建设单位的委托往往倾向于给委托单位通过环评，否则，他们很难获得经费。为了更好的解决这个矛盾，可以要求规划、建设单位确定了要环评的项目后，将经费预交给审批部门，然后再由规划、建设单位选定环评机构，这样环评机构不论评价结果如何，都能获得经费，环评机构就可以客观、公正的进行评价，避免成为委托单位的工具。 （二）完善公众参与制度 首先，扩展公众参与环评的范围与过程。无论是规划项目还是建设项目，无论是否制作报告书，都要在规划、建设单位进行环评之前向公众公开，如果公众认为建设单位需要制作报告书而建设单位却认为只需要制作报告表或登记表的，应该举行听证会、论证会或以其他形式决定。其次，建立公众参与的救济机制。对于规划、建设单位应该进行环境影响评价却没有进行，应该编制环境影响报告书却只编制报告表、登记表，或者是公众的合理意见没有被环评机构采纳的，公众可以就此问题提起环境公益诉讼。 （三）完善法律责任的规定 首先，加强规划、建设单位，环评机构，审批部门违法环评或者审批的惩罚力度。其次，对于“先建设，后环评”这种逃避环评的行为进行法律责任的明确，已经造成环境损害的要加重处罚。 参考文献： [1] 国家环境保护总局环境工程评估中心《环境影响评价相关法律法规》[M]，中国环境科学出版社2006年版 [2] 陈艳《我国环境影响评价制度及其完善》[J]，中国政法大学2007年3月 [3] 王华东，薛纪渝《环境影响评价》[M]，高等教育出版社，1989年 [4] 万国江《我国环境影响评价工作存在的问题及对策》[J]，中国环境科学，1996年第5期， [5] 国家环保局监督开发司《世界银行环境影响评价资料汇编》[M]，1993年版 *何召壮，中国海洋大学法政学院硕士研究生。 [1] Wiley， J.(1994)Environmental Impact Assessment for waste treatment and disposal Facilities , Petts ,J.and Fduljee，G,p. P227 [2] 国家环保局监督开发司.世界银行环境影响评价资料汇编，1993年版，第13页 [3] Munn， integrating sustainability and Environmental Impact Assessment，Environmental Management，Vol.21，NO.1，P23 [4]王华东，薛纪渝.环境影响评价，北京:高等教育出版社，1989年，第21页 [5]万国江我国环境影响评价工作存在的问题及对策，中国环境科学，1996年第5期，第49页 [6]国家环保局开发监督司.环境影响评价技术原则与方法.北京:北京大学出版社，1992年第15页 [7]陈艳《我国环境影响评价制度及其完善》 中国政法大学 2007年 [8]国家环境保护总局环境工程评估中心 《环境影响评价相关法律法规》中国环境科学出版社 2006年第44—45页 [9]陈艳《我国环境影响评价制度及其完善》 中国政法大学 2007年 |
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