中韩环境影响评价制度的比较与借鉴

林宗浩[1]

摘要：韩国的环境影响评价制度与我国的环评制度有很多类似之处，如评价范围从原来的建设项目为主扩大到政府等规划的环评，评价对象由法律具体列举规定等内容。但也有一些不同的做法，特别明显的是我国2002年制定的环境影响评价法将评价范围扩大到政府的规划，但在韩国政府规划和一般的建设项目的环评则由不同的法律来规范。但愿与韩国相关制度的比较能为我国环评法制的进一步完善提供可供借鉴的制度模式和经验。

关键词：环境影响评价；环境政策基本法；制度比较；韩国

一、我国规划环评制度与韩国的事前环境性检讨协议制度之比较

（一）法律依据

韩国的事前环境性检讨制度是环境政策基本法与个别法律为依据，而我国的规划环评制度是专门的规划环评条例来具体调整。也就是说，在韩国事前环境性检讨制度由环境政策基本法或其他单行法律来规范，而环境影响评价制度是由专门的环评法来调整。相比之下，在我国无论是规划和建设项目都由统一的环境影响评价法来调整。

在韩国为了弥补环境影响评价制度的不足，而在环境政策基本法中专门规定了事前环境性检讨协议制度，对不在环评范围内的政府规划和一些开发项目进行环境性检讨协议。但实施过程中因不同的法律部门进行调整，因此有些项目在规划和环评过程中出现重复审查的情形。[2]

我国从1979年开始实施了环境影响评价制度，但主要是针对建设项目的环评。随着2002年《环境影响评价法》和2009年《规划环境影响评价条例》的颁布实施，逐渐对政府规划也纳入到环评的范围。但政府的规划由于牵涉面广、具有前瞻性和不确定性等特点，难以像建设项目一样具体确定其范围。而且在我国至今还没有能规范政府规划行为的一般性法律（如行政程序法等）,因此与建设项目一样在同一法律框架内进行调整是否具有可行性值得探讨。

（二）评价对象

韩国的事前环境性检讨制度是以环境政策基本法与个别法律规定的如国土利用规划等行政规划以及用途管制区域内的一定规模以上的开发项目等作为检讨协议对象。如《开发限制区域的指定及管理的特别措施法》第3条规定的，开发限制区域内项目面积为5000㎡以上的项目等。但是我国的规划环评的范围主要是涉及到政府部门编制的有关土地利用的规划等，而不包括开发项目的规划。而且其具体范围也过于笼统缺乏可操作性。

韩国在2002年12月《环境政策基本法》修改时，新设了在规划阶段进行环境性检讨协议的规定（第28条）。我国也在2002年10月，制定的《环境影响评价法》中专门规定了有关规划环评的内容。但是两国还没有把评价范围扩展到诸如政策、法案等领域，与战略环评制度的真正确立还相去甚远。

（三）编制机关

在韩国，事前环境性检讨书的编制机关是相关行政机关或项目开发者。也就是说，制订该行政规划的行政机关或者实施开发项目的开发者需要编制事前环境性检讨材料。在我国，规划的环境影响报告书是由组织编制规划的机关编制的。规划编制机关可以从国家环保总局推荐的单位选择规划环境影响评价技术机构来编制。2006年9月原国家环境保护总局公布了第四批中国原子能科学研究院等85个规划环境影响评价推荐单位名单。

无论是我国或是韩国，规划环评的编制主体都是规划编制机关。在我国起草《环境影响评价法》过程中，有人曾对此提出不同意见，认为“自己评价自己”会失去对政府的制约，保证不了规划环评的质量，建议规定由中介单位来作评价。起草组为此进行了多次研究，最终没有采纳这个意见。起草组认为，政府制定规划的行为与建设单位兴建项目的行为在性质、地位、作用等方面有很大的不同，不能仿照建设项目环评的做法一律由中介单位来作环境影响评价。如果在法律中硬性规定一律由社会上的中介单位来作规划的环评，在有些情况下，反而会由于泄露国家机密等原因妨碍政府工作的正常开展。[3]而且规定中介机构来实施规划的环评虽然可以发挥其专业技术的优势，但是因无法参与规划的全过程，因此只能提出拟定规划方案对减轻周边环境影响的建议。

（四）协议及评价时机

韩国的环境性检讨协议书的协议时期是依据规划的性质而不同。如行政规划的情形下，按照《环境政策基本法施行令》第7条第1项的规定分别为规划确定前、规划确立时和规划审批前等。按照《济州国际自由城市特别法》第8条的规定，属于广域设施规划的情形下必须在规划确定前进行协议，而按照《社会间接资本设施的民营投资法》的规定属于私营投资基本项目规划的情形下必须在规划确立时进行协议等。

在我国，按照《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》第7条的规定，规划编制机关应当在规划编制过程中对规划进行环境影响评价。这样规定，主要是考虑到对规划的环境影响评价只有在规划的编制过程中进行，才有实际的作用。这个“规划编制过程中”，就是指所评价的规划在形成初步方案至上报审批之前。如果未形成规划初步方案就开始进行环境影响评价，势必出现“空对空”的现象，没有实际意义；如果在上报审批之后再进行环境影响评价，势必拖延文件的正常审批和发布实施，也会使评价工作变得没有意义。[4]

 (五)评价（协议）内容

韩国在事前环境性检讨过程中主要检讨项目选址的妥当性与周边环境的协调与否，而我国主要考察该规划实施后对环境造成的影响分析、预测和评价还包括减轻不良环境影响的对策与措施等。但两国的规划环评中都没有硬性规定其他替代案（alternatives）的内容，评价内容中没有替代案的要求无疑将大大降低规划环评制度的有效性。虽然我国在实际评价过程中曾出现过包括零规划方案等各种方案选择评价的做法，如2003年西昌电力股份公司拟定的木里河水力发电计划中也提出了各种替代方案包括零规划方案。零规划方案类似于美国环境影响评价制度中实施的不作为（No action）替代案。但是还是考虑到产业转型等地方经济的发展考虑最终还是没有采纳零规划方案。[5]

而且我国是由56个民族组成的多民族国家。因此在大规模的政府规划的环境影响评价中还应包括对规划项目范围内的地区少数民族风俗习惯与传统的充分考虑与尊重的内容。在木里河水力发电计划的环评文件中就包括了尊重当地居住的藏族与彝族的宗教信仰与生活习惯的做法，是值得关注和提倡的，并有必要在相关法律文件中进一步具体规定。

二、我国建设项目的环评制度与韩国的环境影响评价制度的比较

（一）制度的发展

在考察我国和韩国的环境影响评价制度的发展时会发现有很多相似之处。比如，从立法发展情况看，首先在《环境保护法》或《环境保全法》中作出原则性规定之后，再逐步过渡到专门的《环境影响评价法》；并且都是从国家层面上的立法先行后，再逐步推广到地方实施；还有两国的环评制度都侧重于建设项目的评价等等。

这种情形与两国对环境的认识与环境法的经济发展状况密切相关。比如，两国的环境法中对环境的定义仅限于具体的自然环境与生活环境领域，而不像美国法上的环境概念那样宽泛。美国的国家环境政策法（NEPA）第101条中规定：“……国家应保证为全体国民创造安全、健康、富裕并符合美学和文化要求的优美环境……保护美国历史、文化和自然等方面的重要遗产，并尽可能保持一种能为每个人提供丰富与多样选择的环境……”，并在有关案例中也明示国家环境政策法的适用决不限定于自然环境。[6]而且国家环境政策法中作为最重要发条的第102条（2）（C）款也进一步规定，对人类环境质量具有重大影响的各项提案或法律草案、建议报告以及其他重大联邦行为，均应当由负责经办的官员提供环评报告书。因此在美国法律上的环境其外延极其宽泛，包括国家政策、立法活动以及重要的提案都能成为环评的范围。

但是在我国，法律意义上的环境的概念是极其具体而受限制。如《环境保护法》第2条规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。可见，在我国环境的概念是主要是指自然环境和生活环境，其范围极其受限定。因此对这种环境的影响评价也主要限定或偏重于具体的建设项目。

而且韩国的环境影响评价制度是在相关信息公开法与行政程序法制定完备的情形下实施的，可以做到环评制度的良好运行。但相比之下，我国的环评制度是信息公开法和行政程序法未颁布以前就开始实施，因此特别是规范政府规划方面很难做到真正落实。[7]

（二）评价对象

世界上确定环评对象项目的方式大体有三种。一种是事先未确定具体的评价对象范围，而通过筛选（Screening）方式具体确定环评对象的方式，如美国和加拿大等英美国家;另一种是事先通过法律等形式具体列举需要进行环评的项目对象的方式，如我国和韩国等国家；第三种是前两者的折中形式，即一定规模以上的项目法律事先规定必须进行环评，而其余的项目则根据筛选（Screening）方式具体确定是否进行环评，如日本和荷兰等国家。[8]

我国和韩国在具体确定是否进行环评方面采取法律上事先列举的方式，还没有真正采取筛选（Screening）方式。在韩国，环境影响评价法及其施行令中具体列举需要进行环评的项目，但大都以大型项目为主。在我国，对环评项目实施分类管理方式。如环评法第16条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表……建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布”。形式上好像引入了筛选（Screening）方式，但在实施过程中往往以大规模建设项目为主进行环评，从而出现规避法律的项目规模而逃过环评的现象。而且有些项目虽然还未达到法律规定的项目规模，但是因项目的特殊性以及产生的累积影响等原因，势必会产生周边环境的不可估量的坏影响。因此有必要引进从项目的性质、规模、累积影响以及周边地区特点等各种要素充分考虑最终确定是否进行环评的筛选（Screening）方式，而不能从法律上事先确定项目对象。

但是我国是大陆法系国家，不同于英美法系国家。因此如果法律上事先未确定具体的环评项目范围，也许会出现行政机关裁量权滥用和各种腐败现象。因此，现阶段可以采取折中方式，对一定规模以上的项目法律上规定必须进行环评外，其他项目可根据具体项目特点和地区状况等因素具体确定环评与否。

（三）评价时机

在韩国，环境影响评价程序是由建设单位编制环境影响评价书草案向有关行政机关而正式开始。建设单位必须编制包括环境影响评价法施行令第5条第1项规定内容的环评书草案在征求居民意见前向有关机关提出。需通过项目审批的建设单位应在审批之前向项目审批单位提出；无需项目审批的建设单位应在与环境部长官协议前向其提出。环评报告书的提出以及协议申请时间按不同的项目范围在施行令别表Ⅰ中作出了规定，虽有些不同但一般规定在项目实施规划的认可之前。但是环评时间因规定在项目实施规划的认可之前，开发单位早已完成开工准备的情形下进行环评，因此这时候即使进行环评也只能提出形式上的环境减轻建议而已。因此，有必要将环评时间提前至项目规划的立案或者初期协议阶段。

在我国，基本建设项目主要按以下程序进行。项目建议书→可行性研究→设计任务书→选址→基础设计→施工图设计→施工准备→正式施工等。《建设项目环境保护管理条例》第9条规定：“建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；但是铁路、交通等建设项目，经有审批权的环境保护行政主管部门同意，可以在初步设计完成前报批环境影响报告书或者环境影响报告表。按照国家有关规定，不需要进行可行性研究的建设项目，建设单位应当在建设项目开工前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表；其中，需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。”因此在我国建设项目的环境影响报告书的编制时间是一般为可行性研究阶段。一般项目规划先向规划机关（规划委员会、经济贸易委员会）立项后，即该开发项目基本获得政府机关的认可后才开始编制环评报告书，而此时一般产品方案、规模、选址等已基本确定，因此像韩国一样其环评也只能是形式上提出减轻环境影响的方案而已，因此有必要将建设项目的环评时间也提前至项目建议书阶段。

（四）编制主体

在韩国，评价书的编制主体是建设单位而且也可以委托影响评价机构代理环评业务。如综合影响评价法第8条规定：“按照第7条的规定，代理影响评价的机构必须具备由行政自治部、环境部以及建设交通部联合发布的共同部令规定的技术能力、设施及装备而且按评价类别向有关行政机关注册。注册的事项中共同部令规定的重要事项变更时应当进行变更登记。”

在我国，建设项目环评的编制主体为建设单位和受委托的环境影响评价技术服务机构。按照法律规定，国务院环境行政主管机关对受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构进行严格的资格审查。根据2010年1月份，国家环境保护部公布的全国建设项目环境影响评价资质单位的名单上可以看出，我国至今获得建设项目环评资质单位共有1037家，其中甲级资质单位有191家，乙级资质单位有846家。[9]

评价书的编制主体一般有建设单位和行政机关。我国和韩国环评的主体都是建设单位及其委托的环评技术服务机构。将建设单位作为环评的编制主体虽然符合污染者负担的原则，但也有“自己评价自己”的嫌疑，评价工作往往变成“为评价而评价”的形式主义的评价。但如果行政机关作为建设项目的环评主体，虽然具有权威和客观公正性，但要确保环评工作的专业技术性，需要投入很大的人力和财力。因此可以考虑除行政机关和建设单位以外的第三个机构来进行客观公正而又不失专业性地进行环评工作。[10]

（五）评价内容

我国和韩国的环境影响评价法当中都有环评报告书必须包括的内容。但是没有对拟议项目的替代方案的强行要求。替代方案可以使项目方案朝着对环境影响最小化方面考虑和选择。越是大规模建设项目就越需要很多可替代的方案进行选择比对，不能只对建设单位提出的主要依据技术和经济方面的考虑而提出的方案进行形式上的环评。如前所述，在美国国家环境政策法明文规定环境影响报告书里必须包括替代案的内容，而且实际上替代方案的考察是环评工作最重要的内容之一。这种替代案当中甚至包括什么都不作为（No action）的替代案。我国也有必要在以后的环评法的修改中把替代案的内容明文在法律中规定下来。

三、韩国环境影响评价制度的借鉴

韩国的环境影响评价制度从1979年正式确立以来已经历了30年的发展过程。其间从环境保全法到专门的环境影响评价法的制定，从单一的环境影响评价到包括环境•交通•人口等综合影响评价制度的发展等都显示出韩国环境影响评价制度发展的艰辛历程和实践经验。

与我国的环境影响评价制度相比有很多相似的经历和内容。如评价范围从原来的建设项目为主扩大到政府等规划的环评，评价对象的法律具体列举规定等内容。但也有一些不同的做法，特别明显的是我国2002年制定的环境影响评价法将评价范围扩大到政府的规划，但在韩国政府规划和一般的建设项目的环评则由不同的法律来规范。

从韩国环境影响评价制度的发展经验和与我国的不同的制度设计，可以总结出几点可供我国借鉴的经验模式。

第一，可以考虑规划和建设项目的环评分别立法。我国的环境影响评价法包括了对规划和建设项目的环评。但规划跟政策一样具有牵涉范围广，不确定性大等特点，而且也没有有关规划的程序性法律规定，因此跟一般的建设项目一样在同一的法律来规范的话，缺乏操作性而变为可有可无的宣言式规定。因此有必要把规划和建设项目分别在不同的法律中予以规定，根据规划的特殊性和广泛性可在环境基本法里面专章规定为妥。[11]

第二，可以考虑制定包括环境•交通•人口等综合性的影响评价法。一个建设项目特别是大型的工程项目（如大型水库的建设或跨区域的高速铁路的铺设等）除了对周遍环境的影响外还往往对当地的交通或人口等产生深远而广泛的影响。虽然城乡规划法等个别法律分别进行规范限制，但不能像环境影响评价那样具有专业性和全面性。随着城市化进程的加快和国家基本工程项目的加大投入，因交通、人口、生态等受到的影响肯定会加深。因此有必要制定综合性的影响评价法来统一规范和调整。

第三，有必要加快相关程序法制建设。环境影响评价制度是程序性很强的一项制度，如果没有相配套的完善的程序法制那么无法期待该制度发挥其应有之功能。特别是政府的规划，如果没有规划立案到确定以及变更有关的程序性规定，很难保证相关公众参与的实效性。公众何时能参与政府规划的环评也难以确定。即使是一般的建设项目如果未进行环评程序而项目主管机关审批了该项目，那么主管机关的审批行为是否有效呢？因为没有相关的法律规定，所以现实中往往发生事后补办环评手续的情况。因此有必要尽快制定相关的程序法如行政程序法等。

第四，需要引进和确立项目确定（Scoping）制度。在韩国，2008年3月通过环境影响评价法的修改引进了项目范围确定（Scoping）制度，对于评价对象项目只要开发单位提请主管机关或环境部长官划定评价项目及范围请求时，经“环境影响评价计划书审议委员会”的审议决定确定评价项目及范围。[12]因此，在我国也有必要通过法律的修改引进项目主管单位依据建设单位的请求对每个建设项目需要评价的范围予以具体确定。

 此外，对哪些建设项目需要环评也可以采取筛选制度（Screen）。如具体依据不同的项目特点和周边环境的影响来分别确定是否进行环评。而且在同一区域内（特别是环境敏感区或自然保护区等）实施的建设项目，虽然还未纳入国家规定的环评范围，但考虑到累积产生的聚合影响，可引进累积影响评价制度。

参考文献：

[1][韩] 韩相韵：《关于环境影响评价法制的立法评价研究》，《立法评价研究》创刊号，2009年6月.

[2]全国人大环境与资源保护委员会法案室 编：《中华人民共和国环境影响评价法释义》，中国法制出版社，2003年9月.

[3]国家环境保护总局 环境工程评估中心 编:《环境影响评价案例分析》（下），中国科学出版社，2005年.

[4]Roger W.Findley&Daniel A.Farber: Environmental Law, West.

[5][韩]朴均星 著：《环境法》，博英社，2008.

[6][韩]金承烈：《关于环境、交通、灾害等的影响评价法》，《月刊法制》，2000.10.

[7]林宗浩：《韩国的环境影响评价制度》，《河北法学》第27卷，2009年第9期.