徐岭 周珂:欧盟强征航空航海碳税背后的绿色贸易壁垒
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徐岭 周珂 中国人民大学法学院 日前，欧盟不顾国际社会反对，强行于2012年1月1日起实施2008/101/EC号指令，将所有在欧盟境内机场起降的国际航班纳入欧盟的碳排放交易体系（EUETS）。随即，23国联合签署《莫斯科会议宣言》，抵制航空碳税。之后，欧盟看似态度缓和，但又出新招。即一方面承诺将“有条件暂停”部分法规，并愿意通过谈判就征收航空碳税修改此前推出的一揽子规定；另一方面却提出今年6月将新增“航海碳税”，并制定全球航空和航海运输行业碳排放的征收价目表。欧盟做法显然并不符合国际法，其本质是环保外衣包裹的绿色贸易壁垒，其意图是背离《京都议定书》框架,强行推行符合自身利益和发展的碳排放交易体系。我国如何应对？笔者认为，一方面要加强国际社会磋商，积极参与构建公平、公正、合理的全球性气候变化解决机制；另一方面，苦练内功，实施绿色低碳经济，提升企业行业自身素质；三方面，加强碳交易市场的研究、试点和总结，为构建我国自身的碳交易体系做实践和立法的储备。 The green trade barrier of the marine of the air carbon tax in the EU Xu Ling Zhou Ke Abstract: Recently, European Union forced itsway in the implementation of the Act 2008/101/EC since January 1st, 2012 and has incorporated all international flights departuring from and landing at within EU into its European Union's Emission Trading Scheme (EUETS) , regardless of internationally widespread objection. Then 23 countries jointly signed “Moscow Conference Declaration” to boycott aviation carbon tax. Later, EU seemed to become less blatant, yet new trick came out very soon. They on one hand promised to suspend some regulations ‘on certain condition’ and were willing to modify a series of earlier promoted regulations regarding aviation carbon tax collection through negotiations; on the other hand they newly proposed to collect marine carbon tax this June and set up a price list to collect from global aviation and navigation for carbon emission. It is not hard to see that EU’s behavior is against international laws. With its pro-environment cover, it, as a matter of fact, becomes the green barrier to trade. Its purpose is to deviate from the frame of ‘Kyoto Protocol’ and to wind its way to promote an emission trading scheme which would leave its benefit and development green lights. What is our country supposed to do? It is argued that firstly we need to enhance international negotiations, eagerly construct fair and square and reasonable problem-solving scheme to cope with global climate change; secondly we must work hard to implement green low-carbon economy and to improve the quality of our industries; thirdly we are supposed to reinforce the study, experiment and conclusion of carbon trade so that we can get ready for constructing emission trading scheme of ourselves. 一、欧盟强征航空航海碳税行为的合法性分析 关于欧盟强征碳税是否合法，目前存在两种意见。反对者认为，这种单边行为是违反国际法的。其一，违反了《国际民用航空公约》（芝加哥公约）的序言（…并使国际航空业务建立在机会均等的基础上，健康和经济的经营）和第一条（各缔约国承认每一国家对其领土之上的空域具有完全的和排他的主权）；其二，违反了《京都议定书》第2条第2款（附件一所列缔约方应分别通过国际民用航空组织和国际海事组织作出努力，谋求限制或减少航空和航海舱载燃料产生的《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体的排放）；其三，违反了《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》规定的“共同但有区别的责任原则”。支持者，如欧洲法院，于2011年12月宣布欧盟相关条例并不违反国际法。原因是该条例只涉及到在欧盟领域降落和起飞的航班，而起飞和降落本身就构成欧盟管辖权的基础。此外，相关的国际公约也并不禁止此类市场化的措施。 值得一提的是，针对“共同但有区别的责任”原则，欧洲法院并未作出回应，原因是美国本身是附件1国家，并不涉及这个问题。从这个角度讲，如果发展中国家的行业协会和企业诉欧盟违法，欧洲法院想要维护欧盟并不会这样轻松。因此，众多发展中国家的行业协会和相关企业也应积极行动起来，拿起法律武器维护自身权益。由于发展中国家和发达国家的诉求并不完全一致，所以美国败诉并不意味着其他国家必然败诉。另外，“起飞和降落本身构成欧盟管辖权的基础”这一说辞看似合理，事实上是做了技术处理的文字游戏。表现在，欧洲法院根本就没能针对欧盟据全程碳排放收费做出合理解释。据此可以判定，欧盟针对民航强征碳税，尤其是在遭到广大国家反对的情况下，不仅不积极对话谈判，还变本加厉，进而拟将国际海航在2012年6月份也纳入其碳管制范围，是违反国际法的一厢情愿的单边行径。 二、欧盟强征航空航海碳税行为的意图和本质 既然强征航空航海碳税行为违反国际法，又不得人心，缘何欧盟态度如此强硬呢？笔者认为，主要原因就是由于国际气候谈判推进艰难，曾被寄予厚望的国际减排机制《京都议定书》命运多厄，在美国、加拿大相继退出《京都议定书》，日本、俄罗斯先后宣布不再参加《京都议定书》第二承诺期减排的时代背景下，尚留在《京都议定书》框架内的欧盟的确是最有发言权的附件1国家。于是，欧盟为了实现自己在碳限制领域的领导地位，试图将民航业、海航业纳入自身的碳交易体系，如果成功实施，不排除还会将战果扩展至其他行业。其意图很明显，就是试图绕过《京都议定书》，强行将全球各行业分批统一纳入欧盟的碳交易体系。那么，欧盟作为游戏规则的制定者注定将是碳限制条件下经济和贸易发展的唯一大赢家，而这恰是包括发达国家和发展中国家都无法容忍的。明确了这点，就不难理解为何包括美国、日本、加拿大、中国等在内的23个国家如此高度一致、如此迅捷的达成俄罗斯宣言进行反制了。 欧盟做法的本质是借环保外衣之名，行绿色贸易壁垒之实。何为绿色贸易壁垒？这要从世贸规则的环保例外条款说起。WTO/GATT 第20条“在遵守关于此类措施的实施不在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制的要求前提下”，（b)项和（g)项直接规定了环保例外权，允许缔约方为保护环境采取相关的贸易措施：（b）为保障人民、动植物的生命健康所必需的措施；（g）与国内限制生产和消费的措施相配合，为有效保护可能用竭的天然资源有关的措施。由于环保例外权的界定含义很宽、语义含糊、限制条件不具体,而且措施又相当广泛，很容易就被各缔约国利用用来设置“绿色贸易壁垒”。尤其是世贸规则只是简单列出了环保例外条款，并没有明确贯彻 “共同但有区别的责任”原则，所以不可能像《京都议定书》那样明确区分附件1国家和非附件1国家，并明确其承担不同责任。世贸规则这一有缺陷的环保应对机制反而为发达国家凭借自身实力，以环保名义设置环境标准、环境税等绿色贸易壁垒大开方便之门，这对发展中国家是非常不利的。近年来，发达国家相继绕开《京都议定书》，转奔世贸规则环保例外条款，实施形态多样的绿色贸易壁垒。不得不承认，欧盟此次行径如按世贸规则环保例外条款评定，很难找出瑕疵，这也是欧盟法院敢于判定其合法的重大原因所在。但从本质上讲，欧盟凭借其在低碳领域的领先地位，强行将自己的法律、规则、标准等强加给整个民航和海航业，的确是在实施绿色贸易壁垒。 三、加强国际磋商，积极打造内功 我国如何应对？笔者认为，一方面要加强国际社会磋商，积极参与构建公平、公正、合理的全球性气候变化解决机制；另一方面，苦练内功，实施绿色低碳经济，提升企业行业自身素质；三方面，加强碳税、碳交易市场的研究、试点和总结，为构建我国自身的碳交易体系做实践和立法的储备。 欧盟此番行径态度强硬，声称除非反对国家提出优于欧盟ETS的对全球主要碳排放国家具有法律约束力的统一碳排放协议和机制，否则就必须将民航纳入ETS，6月份还要加入海航。我国是贸易大国，还是发展中国家，这就决定了我国应该积极寻求国际合作，积极促成各国在国际航空组织和国际海事组织框架下活动，参与构建公平、公正、合理的全球航空业碳减排体系和全球海航业碳减排体系。需要注意的是，尽管一些国家因为某些原因退出了《京都议定书》，但我国需要强调新的全球性的碳减排协议有必要在《京都议定书》框架下制定，最远也不能偏离《气候变化框架公约》。坚决不能同意另起炉灶建立所谓的对所有国家一视同仁的全球碳减排协议，否则将会使我们在未来的碳限制发展中处于严重劣势。 欧盟之所以敢“犯众怒”，向如此多的发达国家和发展中国家“叫板”，就是仰仗其核心竞争力，也即其低碳发展的强大实力和能力。从这个意义上讲，此次事件深刻说明实施绿色经济，追求低碳发展已成未来发展态势，我国航空业和海航业，甚至是所有的行业都要变压力为动力，对自身进行清洁、绿色、低碳改造，提升自己的素质和能力，早日提供符合国际先进标准的产品和服务，打破发达国家的绿色贸易壁垒；同时，早日促成先进的国内行业标准、企业标准、产品标准等，形成自身的绿色贸易壁垒，防止国外不合格行业、企业和产品进入我国市场。否则，林林总总的“碳关税”、“环境标准”、“碳标签”等将严重影响我国对外贸易的发展。 从长远看，我国要想在气候变化问题谈判上有更大发言权，必须加强国内碳税、碳交易的研究、试点和经验总结，早日建立健全完备的法律体系和运行机制。无疑，这是对欧盟行径最有效的反制措施。欧盟正是深谙其在熟练运用碳税、碳交易市场等多种机制完成强制性碳减排配额的独特能力后，才敢于无视其他国家反对，有条不紊的一步步实施其将民航、海航分批纳入欧盟碳排放交易体系的大计。因为欧盟知道，包括美、日、加拿大、中国、印度等在内的其他国家都无法在短期内在同等水平下与其对抗。所以，尽管23国签署了俄罗斯宣言，欧盟似乎毫无惧色，反而更加底气十足，这其中很大的原因恐怕在于其确信国际社会在短期内达成一个被主要排放国家接受的公平公正合理的全球碳减排机制几乎是无法实现的。基于此原因，我国必须早日驾驭碳税、碳交易市场，才真正具备自我保护的能力。 |
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