夏少敏 张卉聪:REDD+机制对我国低碳经济的政策、法律启示
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——以共同但有区别的责任原则为前提 夏少敏，张卉聪[①] 摘要：森林固碳不仅成本低，并且还具有多种生态效益和巨大的经济、社会效益。发展碳汇林业，加强以林业为主的生态保护和建设，充分发挥森林生态系统作为生物措施对应对气候变化的作用显得尤为重要，也更具长远和治本的意义。REDD+机制的提出，为广大发展中国家在“共同但有区别的原则”下参与全球气候变化活动带来了新的活力，也为我国的低碳经济带来了政策和法律的启示。但该机制对不同的国家有不同的内涵，国家责任不同，利益不同，代价亦不同，我国需持谨态度制定与之相关的政策法律。 关键词：低碳经济；REDD+ ;森林碳汇等 The political and legal inspiration of the REDD+ mechanism for low-carbon economy in China Xia Shaomin Zhang Huicong Abstract: The forest not only has low cost in carbon sequestration, but also brings great economic, ecological and social benefits for the society. Developing forestry carbon sequestration is very important in coping with the climate change. The REDD+ mechanism brings political and legal inspiration for low-carbon economy in China. It activates the participation of developing countries in dealing with climate change with the leading of common but differentiated responsibility principle. However, this mechanism brings different responsibilities, benefits and costs for different countries. Key words: low-carbon economy, REDD+ mechanism, forestry carbon sequestration 一、REDD+机制的提出 （一）低碳经济与森林碳汇 1．低碳经济 低碳经济的产生与世界各国应对全球性气候变化的认识和采取行动紧密相关，可以说低碳经济是气候变化催生的新经济发展理念。 低碳经济的发展理念最早始于英国2003年颁布的《能源白皮书》（我们能源的未来——创建低碳经济），其核心是在市场机制基础上，通过制度框架和政策措施的制定和创新，推动提高能效技术、节约能源技术、可再生能源技术和温室气体减排技术的开发和运用，促进整个社会经济朝向高能效、低能耗和低碳排放的模式转型。中国环境与发展国际合作委员会2009年发布的《中国发展低碳经济途径研究》，最终将“低碳经济”界定为“一个新的经济、技术和社会体系，与传统经济体系相比在生产和消费中能够节省能源，减少温室气体排放，同时还能保证经济社会发展的势头”。这种经济发展模式与我国可持续发展的理念和资源节约型、环境友好型社会的要求是一致的，与当前大力推行的节能减排和循环经济的联系密切。[1] 2．森林碳汇 联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）的报告表明全球变暖的事实是不容置疑的，其评估报告同时指出：因毁林等活动造成的温室气体排放约占全球总排放的17%-24%，为第二大排放源。该报告建议，森林碳汇现在要从两个方面着手：一是要对发展中国家，特别是属于热带雨林地区的国家，降低毁林速度，因为一旦毁林，从大气中吸收的温室气体全部又被释放出来；二是扩大植树造林，以吸收更多的二氧化碳。这两者结合起来，可以使得减少温室气体超过20%。[2] “汇”指从大气中清除温室气体、气溶胶或温室气体前提的任何过程、活动或机制。[②]1997年《京都议定书》承认了造林计划(afforestation)的价值，并进入了其后兴起的国际碳减排交易体系我国首次提出“森林碳汇”的相关概念是在《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中，即：要求“建设现代林业，发展山区林特产品、生态旅游业和碳汇林业”。 森林是陆地生态系统的主体。森林植物通过光合作用吸收二氧化碳，放出氧气，把大气中的二氧化碳以生物量的形式固定在植被和土壤中，这个过程和机制实际上就是清除已排放到大气中的二氧化碳。因此，森林具有碳汇功能。而且，通过植树造林和森林保护等措施吸收固定二氧化碳，其成本要远低于工业减排。总而言之,以充分发挥森林的碳汇功能、降低大气中二氧化碳浓度、减缓气候变暖为主要目的的林业活动，就泛称为碳汇林业。 碳汇林业虽然和传统林业有着密切联系，但又是对传统林业功能的进一步深化。碳汇林业的发展应包括以下几层含义： (1)碳汇林业的发展，始终与气候变化的国际国内政策密切联系，应符合国家经济社会可持续发展要求和应对气候变化的国家战略。 (2)碳汇林业实施过程中，不仅仅考虑碳汇积累量，还要充分考虑项目活动对提高森林生态系统的稳定性、适应性和整体服务功能，对推进生物多样性保护、流域保护和社区发展的贡献，即碳汇林业追求森林的多种效益，同时，要促进公众应对气候变化和保护气候意识的提高。 (3)碳汇林业要对项目积累的碳汇进行计量和监测，以证明对缓解气候变化产生真实的贡献。因此要制定符合国际规则和中国林业实际的技术支撑体系。 (4)碳汇林业发展要借助市场机制和法律手段，通过碳汇贸易获取收益,推动森林生态服务市场的发育，提高植树造林的经济效益，调动更多的企业和社会力量，参与应对气候变化的林业行动。[3] （二）REDD+机制的内涵 REDD+机制始于雨林国家联盟于2005年提出的一个“我们来保护雨林，发达国家提供资金协助”全球雨林保护计划。这一机制下，减少砍伐森林的国家可以获得碳信用，而这些信用可以在国际碳市场上出售，由发达国家建立的基金进行支付。根据《REDD手册》，REDD+定义的范围与减排有关，其内涵可分述为：减少砍伐和森林退化造成的排放(REDD)都是减少空气中的碳排放活动；增加碳储量（“REDD+”中的“+”）是指碳封存或者是去除大气中的碳。从最广义上讲，REDD+的范围也包括碳保持。与减排不同的是，碳储量并不引起大气中温室气体浓度的变化，因此通常不归入减缓气候变化活动中。最后，REDD通常并不局限于雨林碳储量增加和减少时产生的排放，一些国家建议应将REDD纳入更广义的AFOLU法，从而包括其它的土地用途。[③] 然而，保护现有森林、减少毁林项目却没有纳入到《联合国气候变化框架公约》内。近年，一些国家和环保组织逐步认识到REDD对解决气候变化问题的作用。世界银行和联合国都开展了一些REDD补偿机制试验。2008年7月世界银行设立了“森林碳伙伴基金”(Forest Carbon Partnership Facility，FCPF)，帮助发展中国家的REDD对气候变化影响进行评估。联合国的REDD计划(The UN-REDD programme) 支持在REDD问题上进行国际对话，在这种情况下，巴西开始改变对REDD的态度。2009年10月，巴西环境部长卡洛斯·明克明确表示，支持联合国将REDD机制纳入哥本哈根会议的讨论中。但同时，巴西也表示将有条件地接受工业化国家将一定的碳排放量通过REDD来抵消，抵消部分占整个减排承诺的10%以下。因为巴西担心更大的抵消可能会引起更大的污染。[4] 从REDD+机制的产生与发展情况，我们可以大致了解该机制的含义，但我们也必须认识到：基于气候谈判的不同政治立场及不同国家阵营之间的利益博弈，REDD+机制的内涵对于各国是不相同的。以下内容笔者仅在中国的语境下进行探讨。 二、REDD+机制助推发展中国家绿色减碳 世界公认的温室气体减排主要有两条途径：一是直接减排，又称工业减排，指通过工程措施减少温室气体的绝对排放量；二是间接减排，又称生物减排，即通过对以森林为主体的生态的保护和建设，发挥森林生态系统固碳的特殊作用，来抵消温室气体的排放。 森林的碳汇功能在减缓气候变暖中发挥着重要作用。但是，森林如遭受砍伐、火灾或病虫害破坏 ，也会大量排放温室气体，成为温室气体排放源，加剧气候变暖。据IPCC的评估报告，目前因毁林等活动造成的温室气体排放约占全球总排放的17%-24%，在巴西等一些热带国家，毁林排放的温室气体甚至占到其温室气体排放总量的70%以上。因此，森林在发展低碳经济、减缓全球气候变暖中的作用关键就是要增强森林的碳汇功能，减少和控制森林成为温室气体的排放源。而REDD+机制作为森林碳汇的内容之一，其最大的作用就是在“共同但有区别的责任”这一国际环境法原则之下，使发达国家为发展中国家在森林碳汇方面提供帮助和支持，共同应对全球气候变化问题。 据热带木材组织专家估计：全球通过减少森林退还每年可以减少37.6亿吨二氧化碳当量（3.76GtCO2e）的排放，到2030年可达到1000亿吨二氧化碳当量（100GtCO2e）；通过在造林到2030每年可吸收固定187亿吨二氧化碳当量（18.7 GtCO2e）；通过可持续森林管理，到2030年，每年可以增加碳汇66亿吨（6.6 GtCO2e）；其中，IPCC评估认为：减少毁林、防止森林退还、减少火灾和采伐迹地焚烧等措施可以在短期内取得较大的减排效果。因此，林业是当前和未来30年内或更长时期内，在经济、技术上都具有很大可能性的减缓气候变化的重要措施。 特别值得指出的是，在实施上述林业减缓措施时，不但能够以较低成本达到减少排放和增加碳汇的目的，而且这些减缓措施本身还可以和适应气候变化、推进经济社会可持续发展形成协调效应，带来诸如增加就业、收入、保护生物、流域保护、可再生能源和减贫等多种效益。比如农林间作在增加碳汇、生产木材的同时，也有助于增强农作物对干热风的不良影响，促进农作物增产；红树林的生长在积累碳汇的同时，又降低了海岸带人居环境的脆弱性，增强了沿海地区适应气候变化的能力；防护林在积累碳汇的同时，又能够有效控制水土流失和荒漠化等。此外林业领域的减缓气候变化措施还有助于使所有利益相关方参与到减缓和适应气候变化的行动中，特别是对于那些最不发达国家，控制人口数量、植树造林是这些国家在现阶段有效应对气候变化，提高自身适应能力的主要手段。 可见，林业在发展低碳经济、应对气候变化中的独特作用是显而易见且得到了国际公认的。中国是森林资源增长最快的国家，不仅吸收了大量的二氧化碳，而且为中国乃至全球社会经济的可持续发展创造了难以估量的生态价值。我国人工造林居世界首位，森林恢复成果受到了国际社会的充分肯定。联合国粮农组织发布的2005年全球森林资源评估报告中指出：在全球森林资源继续减少的趋势下，亚太地区森林面积出现了净增长，其中中国森林资源增长在很大程度上抵消了其他地区的森林高采伐率。[5]据有关专家分析我国现有森林的碳汇潜力还有很大的可开发余地。 三、我国森林碳汇的政策与法规现状 我国开展森林碳汇相对较晚，但发展势头较好。政府也十分重视林业的在气候变化中的作用，与之相关的环境政策和法律对森林碳汇的运行和发展起到了重要作用。我国政府于2001年启动了全球碳汇项目，对开展造林、再造林碳汇项目及其相关工作给予了充分重视和积极支持。自2003年底，国家林业局成立了碳汇管理办公室，国内推行碳汇项目试点和研究与日俱增。我国现行的环境政策与法规主要有： （一）政策 2007年6月4日国务院发布的《中国应对气候变化国家方案》中，提出了一系列应对气候变化的相关政策和措施，已将林业作为减缓气候变化的重要措施之一。其主要内容有：一是从可持续发展战略高度，充分认识气候变化的重要性；二是坚持“共同但有区别的责任原则”，积极参与气候变化领域的国际活动；三是积极而又慎重地推动《公约》及其《京都议定书》的进程，更好地维护中国的国家利益；四是以可持续发展政策和措施为基础，为减缓全球气候变化作出积极的贡献。[6]这一兼顾科学与发展的态度，得到了广大发展中国家的认同和支持。 2009年11月6日，国家林业局召开新闻发布会，发布了《应对气候变化林业行动计划》（以下简称《计划》）。为贯彻落实《中国应对气候变化国家方案》赋予林业的任务，《计划》确定了5项基本原则、3个阶段性目标，实施22项主要行动，指导各级林业部门开展应对气候变化工作。《计划》中明确的5项基本原则是：坚持林业发展目标和国家应对气候变化战略相结合，坚持扩大森林面积和提高森林质量相结合，坚持增加碳汇和控制排放相结合，坚持政府主导和社会参与相结合，坚持减缓与适应相结合。3个阶段性目标为：到2010年，年均造林育林面积400万公顷以上，全国森林覆盖率达到20%，森林蓄积量达到132亿立方米，全国森林碳汇能力得到较大增长；到2020年，年均造林育林面积500万公顷以上，全国森林覆盖率增加到23%，森林蓄积量达到140亿立方米，森林碳汇能力得到进一步提高；到2050年，比2020年净增森林面积4700万公顷，森林覆盖率达到并稳定在26%以上，森林碳汇能力保持相对稳定。[7] （二）法律、规范性文件 我国现行法律尚未直接对森林碳汇做出明确规定，但是在1987年的《森林采伐更新管理办法》、《中华人民共和国森林法》（1998年修订）、2000年1月29日国务院公布的《中华人民共和国森林法实施条例》及2002年12月14日发布的《中华人民共和国退耕还林条例》中，对森林采伐、毁林和还林、森林生态补偿等进行了明确规定。这与建立REDD+机制的目的是相一致的。 2005年10月12日，国家发革委联合科技部、外交部和财政部联合发布了《清洁发展机制项目运行管理办法》，其中第四条指出：“在中国开展清洁发展机制项目的重点领域是以提高能源效率、开发利用新能源和可再生能源以及回收利用甲烷和煤层气为主”。2006年12月，为科学有序地推进清洁发展机制下造林再造林碳汇项目及相关工作，维护我国利益，国家林业局碳汇管理办公室制定了《关于开展清洁发展机制下造林再造林碳汇项目的指导意见》。通过综合分析我国1990年土地利用资料和森林资源调查资料，综合考虑不同区域的林木生长率、造林成本、社会经济发展水平、生物多样性保护和社区发展等因素，建立了综合评价指标体系与评价方法，最终确定了在第一个承诺期内，我国适合开展CDM造林再造林碳汇项目的优先区域。[④] 2007年末，国家林业局司局函[2007]79号文件，正式出台了《中国绿色碳基金管理暂行办法》、《中国绿色碳基金碳汇项目管理暂行办法》和《中国绿色碳基金碳汇项目造林技术暂行规定》。该文件指出了在我国开展森林碳汇项目应该遵循的管理程序和技术环节以及相关标准。 2004年《中央森林生态效益补偿基金管理办法》规定，“中央补偿基金的补偿范围为国家林业局公布的重点公益林林地中的有林地，以及荒漠化和水土流失严重地区的疏林地、灌木林地、灌丛地。”2007年《关于印发<中央财政森林生态效益补偿基金管理办法>的通知》,进一步将重点公益林林地中的宜林地、灌木林地、苗圃地等非国有林地，以及林业重点工程在重点公益林区域内造林未成林林地列入中央财政补偿范围。 2010年6月9日，国务院常务会议审议并原则通过《全国林地保护利用规划纲要（2010-2020年 ）》。会议审议通过的《纲要》确定了今后10年全国林地保护利用的主要任务。《纲要》确定了今后10年全国林地保护利用的主要任务。一是严格保护林地，确保林地规模适度增长；二是加大森林保护力度，确保森林面积总量逐步增加；三是科学经营林地，提高森林质量和综合效益；四是优化结构布局，统筹区域林地保护利用；五是深化集体林权制度和国有林场改革。会议指出，林地是国家重要的自然资源和战略资源，是森林赖以生存发展的根基。编制实施全国林地保护利用规划纲要，加强林地保护、提高林地利用效率，对于发展现代林业、保障国土生态安全、建设生态文明和应对全球气候变化，具有重要意义。必须坚持严格保护、积极发展、科学经营、可持续利用的方针，统筹协调林地的保护与利用，充分发挥森林的生态、经济和会效益，为经济会可持续发展奠定坚实基础。[8] （三）评述 从现行国家政策中可以看出我国对森林碳汇的重视，为了上述政策的有效实施，一些相关的配套措施适时地对森林碳汇进行了规定。随着国家对森林碳汇的重视程度不断提高，该领域发展的政策支撑和法律保障体系正逐步得到完善。但是，目前政策法规体系仍存不足： 首先，我国该领域的政策法律体系还处于初设阶段，专门性的法律尚未就森林碳汇进行直接规定，现有的专门规范等级不高。《森林法》等位阶较高的法律并没有关于森林碳汇的规定，故我国没有具体的约束条款对其进行规范。《森林采伐更新管理办法》《森林法实施条例》及《退耕还林条例》对森林采伐、毁林和还林、森林生态补偿等进行了明确规定，但有法不依，执法不严的现象依然存在，毁林现象还时有发生。《全国林地保护利用规划纲要（2010-2020年 ）》中提出的适度增加林地数量对确保森林覆盖率目标的实现，改善我国整体生态状况具有重要的现实意义。 其次，我国在森林碳汇计量和监测标准方面的研究还相对滞后，森林碳计量和监测体系尚未建立，与碳汇林业的发展要求不相适应，难以准确反映中国林业在应对气候变化中的巨大作用和贡献，因此很有必要引进、学习和借鉴国际上科学的碳汇计量方法，结合中国的国情及林业现状制定适合我国的森林碳汇计量和监测体系。 再次，中国森林生态效益补偿基金分别由中央政府和地方政府承担，政府是我国森林生态效益补偿制度唯一的补偿主体，市场的补偿功能没有得到充分的发挥。补偿资金的唯一来源渠道系政府财政收入，资金来源渠道过窄，森林生态效益受益方长期脱离在补偿责任之外。我国执行统一的补偿标准，没有考虑林分质量、起源、年龄和地类等差异；且标准偏低，所补偿的给付依据仅是公益林管护支出，而不对因被划入公益林的林木所有者的机会成本损失进行补偿，也不对公益林的生态价值进行补偿，导致中国森林生态效益补偿标准远比其他国家低。 最后，《应对气候变化林业行动方案》第一个阶段的目标即将实现，国家为此投入了巨额资金，成效也非常显著，明显提高了森林覆盖率。而第二阶段的目标任务非常艰巨，更需要几大工程同时并进，发动全社会共同参与。中国“绿色碳基金”制度的建立为森林碳汇提供了更多可利用的资金， 基金支持下的碳汇项目旨在示范带动更多有社会责任感的企业、组织、团体和个人加入中国绿色碳基金。但是按照“共同但有区别的责任”原则，我国森林碳汇的资金来源渠道应该更广泛，而不仅仅限于国内的企业、组织、团体和个人。 四、REDD+机制对我国低碳经济下环境政策与法规的启示 建立和完善我国的REDD+机制的政策法律体系目的在于促进和规范我国低碳经济中的森林碳汇健康发展并预防其产生新的环境问题。因此，笔者认为REDD+机制对我国低碳经济下的环境政策与法规有如下启示： （一）修订相关法律，增加森林碳汇内容 加强立法和政策配套，促进林业碳汇规范发展。有步骤、有阶段地推进部门规章、区域约束和国家立法，不仅能促进我国碳汇事业走上法制化轨道，而且有利于从根本上推进全社会生态保护意识的提高。在修订《森林法》、《环境保护法》等相关法律时，增加林业碳汇和公众参与的内容，并要增加相关约束性条款，新的条款要具有强制性和可操作性。进一步完善森林资源生态效益补偿制度，建议通过明晰森林与林地的产权、建设森林生态服务市场、引入森林生态商品市场的交易和竞争机制等，发挥市场补偿的辅助作用；进一步拓展现有重点公益林的补偿范围，调整和界定我国的林木和林地产权，努力逐步关注对私有林的生态补偿；尽快改变现有补偿标准“一刀切”的情况减少补偿力度不到位的问题，科学地划定补偿标准，对于存在明显的投入成本和机会成本差异、存在明显的管护质量和产出效益差异的，应设置不同的补偿标准，具体制定补偿标准时应考虑进生态区位因素差异和森林管护质量不同，也可将机会成本损失也计量进去。[9] (二) 审慎加入碳汇交易，防止贸易不公平 2007年2月，国家应对气候变化办公室特意发布公告，明确表明我国无计划建立气候交易所。这说明，我国现有政策不支持建立碳交易市场。显然，既没有需求，又没有政策支持的市场是难以为继的。有学者分析认为“碳交易本质上是一种政策驱动下的交易”，“目前，国际碳市场所交易的大都是减少排放的工业项目，而林业碳汇项目由于规则的复杂以及不确定性和不稳定性等诸多因素，能够实现交易的极少”，从而得出我国尚不具备建立森林碳汇交易市场的结论。[10]正如经济学家分析的那样，我国实体经济企业为碳市场创造了众多减排额，但却处在整个碳交易产业链的最低端。中国创造的核证减排量被发达国家已低廉的价格购买后，通过他们的金融机构的包装、开发成为价格更高的金融产品、衍生场频及担保产品进行交易。不仅如此，他们还正在全力吸引中国的金融机构参与到他们所建立的谈金融市场中，进而赚取中国资本的利润。这就像中共为发达国家提供众多原材料与初级产品，发达国际再出售给中国高端产品，赚取“剪刀差”利润。[11]2009年9月23日，北京环境交易所和法国BlueNext交易所共同启动了中国第一个资源碳减排标准“熊猫标准”，该标准专注的是中国及其他国家大农业碳减排项目，这也是我国首次在国际碳交易市场上争取到话语权。因此，国家发改委强调“从我国国情和实际出发开展低碳经济试点示范，实行碳排放强度考核制度，探索控制温室气体排放的体制机制，在特定区域或行业内探索性开展碳排放交易”的观点是审慎之举。 (三) 正确分析国情，避免将REDD+纳入CDM 鉴于我国的国情，不存在像热带雨林国家那样的毁林，我国的毁林主要是用于公共交通、生态环境等的建设，加之我国对非法毁林等行为实施强大的法律约束并积极植树造林、退耕还林，毁林和森林退化在我国不断呈减少趋势。REDD的实施将影响国际林产品贸易，由于林木供应的减少，国际木材市场的价格将上涨，会对我国的林木进口贸易产生不利影响。将REDD纳入合格的CDM会使现有的国际碳市场发生变化，印尼、巴西等高毁林的国家将大大占据国际CDM市场份额，发达国家的资金和技术将向那些国家倾斜，而我国和其他广大发展中国家迫切需要发达国家资金和技术来进行技术升级和能源改造的现状将受到影响，加之国际碳市场在林业部门的价格远低于其他部门，林业CDM项目既不利于发达国家进行实质性减排使之对缓解全球大气温室气体浓度上升做出积极贡献，也不利于发展中国国家获得充足的资金和技术，因此在谈判中我们应避免将REDD纳入CDM，而是以其他更有利于发展中国家获得资金的机制来实施REDD行动和其他增加森林碳汇的活动。[12]我国在REDD相关议题的谈判中要坚持“共同但有区别的责任”原则，发达国家必须做出实质性的减排，坚持发达国家提供充足的资金和技术来帮助发展中国家，但不能牺牲发展中国家的可持续发展和消除贫困的努力。 (四) 完善绿色碳基金制度，提高社会公众参与 我国应逐步完善中国绿色碳基金及森林碳汇项目，认真落实《中国绿色碳基金管理暂行办法》、《中国绿色碳基金碳汇项目管理暂行办法》和《中国绿色碳基金碳汇项目造林技术暂行规定》。同时，媒体要加大宣传力度，结合绿色碳基金支持下的森林碳汇项目实施单位的宣传工作，鼓励社会公众及企业积极参与林业碳汇。媒体、教育机构及相关实务部门可通过各种形式和渠道，开展森林保护宣传和林业碳汇知识的普及。积极宣传低碳经济模式，倡导绿色生活方式，鼓励和支持全社会积极参与植树造林，多方投入恢复森林植被，重视森林保护。 五、结语 林业是我国低碳经济发展的重要领域之一，森林碳汇更能彰显林业巨大生态功能和社会功能。当前世界各国都积极投入到应对气候变化的活动中，REDD+机制也由此诞生。但该机制对不同的国家有不同的内涵，国家责任不同，利益不同，代价亦不同。中国在哥本哈根会议期间受到的国际压力显而易见，要求中国承担减排责任的呼声很高。正如学者周珂所言，中国的低碳发展不能仅仅是简单的节能减排、限制排放，我们需要的是以更智慧的环境友好、资源节约的方式发展。因此，我国森林碳汇的发展及其政策法律体系的建立和完善同样需要在此理念下展开。 参考文献： [1]中国人民大学气候变化与低碳经济研究所.低碳经济——中国用行动告诉哥本哈根[M].北京：石油工业出版社,2010:52. 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