高桂林 于钧泓:德国与我国生态法制建设比较研究
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高桂林 于钧泓 （首都经济贸易大学法学院） 摘要：如果说生态文明是体现一个国家文明风貌与综合国力的一面旗帜，那么生态法律建设则是扛起这面旗帜的“旗杆”。在呼吁人与自然和谐相处，倡导环境保护的现代人类社会，生态文明伴随着绿色运动的推进、生活方式的转变以及一系列经济改革而成为人类文明社会结构的重要组成部分，受到国际上越来越广泛的关注。与此同时，生态法制的建设则是维护这种文明健康持续发展的利器，也是实现依法治国方略的主要途径。我国是一个自然生态条件复杂并处于发展阶段的社会主义国家，在保护生态环境、维护社会发展秩序方面更离不开法的调整和保障。本文通过我国与德国生态法制建设情况的比较，吸收其成功经验从而丰富完善我国生态法制建设的途径和方法，为建设我国社会主义生态文明社会提供法学理论参考。 关键词：生态文明 生态法制建设 和谐社会 The comparison of ecological legal system construction between China and Germany Gao Guilin Yu Junhong Abstract: The ecological civilization is an important part of the human society and paid close attention to in international community. The ecological legal system construction is very important for ecological civilization. China is a developing socialist society with complicated ecological conditions. So the legal system is necessary in environmental protection and order maintenance. In this article, the author tries to compare the ecological legal system construction between China and Germany and learn the advanced ecological legal system construction experience from Germany. Key words: ecological civilization, ecological legal system construction, harmonious society 一、生态法制建设的现实意义 “生态文明”是十七大报告中重点强调的内容之一，它是我国在探索人类与发展关系中所取得的宝贵经验和重要成果。胡锦涛指出，小康社会的实现需要“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。【１】在此基础之上他给中国生态文明总结的内容是：不断提高人民生活质量，建立资源节约和环境友好型社会，不断增强可持续发展能力；协调好生态文明与物质文明、精神文明这两个文明的关系。会议还提出了“21世纪将是生态文明的世纪”这一重要论点，为中国未来的发展道路提出了要求，同时也揭示了目前全球的发展趋势。 生态文明是指人与自然、人与人、人与社会这三大方面共生、共存、共促、共荣的文化伦理形态，是人类社会形态进化的必然结果，也可称作“绿色文明”。而要保护、维持这种状态，归根结底的方式就是归入法律加以保护。 中国在环境问题上呈现出区别于他国的很大特殊性，要解决的中国生态环境问题不仅仅是单纯的生态环境保护，还有生态环境的建设问题，而生态环境建设所呈现的大多是历史遗留问题，其中最突出的就是法制建设的速度远远赶不上环境问题出现的速度，法律调整范围狭窄等问题，这与我国社会主义初级阶段和发展国情有密不可分的关系。因此在解决环境问题上，重点就是抓生态法制建设，找出在环境法制中的不足，是寻找建设中国特色生态环境法制体系的关键出路。 第一，立法滞后、僵硬。 我国环境保护法颁布以来，法律的调整范围依然是以环境污染防治法为重点的传统型环境法体系。我国虽然在立法上较多地借鉴了发达国家的经验，但并没有起到有效的管制作用，调控范围依然狭窄。我国环境保护法大多为广义性内容，缺乏细则规范，因而可操作性不强。环境污染防治与自然资源保护和生态环境建设等资源开发利用部门缺乏合理分工，本应互相协作的部门在实际操作中缺乏职能互补，使一些环境资源保护工作出现“镂空”，实际上留给了司法机关。而且我国生态环境保护一直比较依赖于政府的作用，进而忽视了立法的作用。行政主导一直在不断加强中，这对于污染防治当然比较立竿见影但是对自然资源保护和生态环境建设则不然。【２】 第二，法制观念淡薄。 我国宪法第一章第十二条规定：“国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”这里的公共财产应当包括公民共享的生态环境与自然环境。但是即使如此，人们对于与切身利益的法律问题重视程度依然远远比对自然重视程度要大得多。守法靠自觉，更来自于责任感。我国环境保护义务方面的规定目前比较匮乏，对于像自然资源消耗主体——企业来说也没有形成规范的责任标准，一些排放污染物的企业依然对环境保护责任抱有与经济利益相对立的态度。 第三，司法监督力度欠缺。 法律监督是由各国家机关，社会团体以及所有公民对法律行为活动的合法性进行及时的监督和审查。法律监督是社会主义国家依法治国的保证，是法治的主要体现。现在我国生态法律监督体制虽然已具备，但主要问题在于监督的力度。目前我国的监督形式以舆论监督为主，但其法制化程度低且有待规范，因而在作用上很有限，至于环境监督领域的司法监督更是空白。我国环境法制监督很多都需要公众的参与，例如环境影响评价制度，这都取决于公众对环境事业的关心程度，我国在这方面存在许多问题，呈现既不规范又缺少操作性的现状，从而影响监督的效果。 二、中德两国生态法制建设比较 （一）、在环境法法典化方面的比较 德国尝试环境法律法典化的历史较长，虽然没有形成统一的环境法典，但这种尝试一直在进行，从政府、学界都在为之努力。二次世界大战后，德国环境立法较少，于 20世纪60年代,环境保护和环境法的概念才正式出现。但是环境法作为一个新兴的法律部门,从20世纪70年代以来颁布的许多环境法律规则是分散的，具有发散性和随意性并且相互冲突，环境法律法典化问题也日益凸显。1976年,德国政府在其发布的国家环境报告中首次提到编纂环境法典的问题，德国法学界也对此予以支持和肯定。经过五年的努力,专家委员会最终形成了统一的环境法典分别提交给了联邦环境、自然保护和核安全部。这部《环境法典》草案共755条,其中总则分为8章,分则分为9章，计531条。但最终因立法权限问题而流产。随后德国新一届政府上台，新政府计划推行环境法的根本性变革，这项改革将以环境法典重启为切入点，关键因素是综合授权程序。新政府试图采用一种“偏离的立法权” 的新形式授权联邦的州在有关水管理和自然保护方面的立法上有偏离联邦法律的权力。【３】按照这种改革方案有助于建立州与州之间的立法良性竞争，但是风险也显而易见，那就是有违法典化统一协调的初衷，将会产生更多的分散性法律。但我应该看到的是，德国法典化的尝试是环境立法的进步，尽管这一历程充满着曲折与艰难，其对环境立法统一、环境保护的初衷是值得我们学习和肯定的。 我国现行环境法律体系相对完备。从1979开始制定了针对各种常见污染源的专门立法，如《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《草原法》、《水法》等，另外根据实际经济发展状况的需要又补充了《环境影响评估法》和《清洁生产促进法》。可以说，我国已经为《环境法典》的制定奠定了基础。同时，我国目前正在推广环境法学教育，鼓励企业单位及社会组织环境保护科研开发，这也为环境法法典化提供了知识与人才基础。但同时也应看到，虽然我国现有大量环境法律法规，但是由于环境立法主体的立法权限缺乏明文规定和统一领导，导致部门间协调与衔接方面易产生分歧，重复立法现象颇为严重，造成法律的遵守和执法上的障碍。其次，我国环境立法前瞻性差，虽然法规众多但尚未全面囊括各种制度。 （二）、在经济可持续发展立法方面的比较 1.循环经济 德国的循环经济借助一系列行之有效的法律法规推行，使行政措施上升到较高的效力，增强了可操作性。例如德国的《循环经济与废弃物管理法》规定生产者必须对产品负完全责任，即要求产品在开发、生产、销售、使用、回收和无害化处理各环节中都要达到循环经济标准，并且要求生产者在生产过程减少废物的产生；德国《包装法》要求一次性饮料包装的回收率高于72%，否则实行强制性押金制度。该制度在提高包装品回收率，改变消费者消费习惯方面起到了很好的积极作用。此外从2002年开始德国还对风能、太阳能等可再生能源外的非清洁能源征收生态税，这一措施的实施使不可再生资源的消费量有所下降。联邦2000年颁布的《可再生能源法》明确将采购清洁能源设定为国家应有的义务，并对采购清洁能源的比例进行了具体规定。【４】而对于开发环境友好型产品的企业和生产者，政府将提供资金方面的援助，以及支助风能、太阳能等耗能少的设备（包括家用电器）使用，鼓励该类商品的购买。 我国于2009年1月1日施行了《中华人民共和国循环经济促进法》，该法对循环经济的内容做了具体说明，即包括减量化、再利用、资源化在内的各种污染治理综合利用手段。但是《循环经济促进法》只是总纲性质的法律，虽然国家在其他方面也发布了一些与之配合的政策，但是没有融合成体系，情况各异的企业在经营运行中很难了解相关信息。例如循环经济的企业激励政策，国有大中型企业所得到的优惠政策就比较清楚明确，而中小企业或民营企业兑现政策就存在困难。同时《循环经济法》与《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》、《节约能源法》等其他环境法律之间在立法上存在着重叠部分，所以《循环经济法》在立法规定时应避免与原有法律上的冲突与重复，并具体细化制度细节，提高法律在现实中的可操作性。 2．能源节约 德国在控制能耗、节约能源方面进行了大量立法工作，形成了比较完善的法律规范体系，并充分利用税收杠杆激励社会公众节能环保。德国于2002年颁布了《建筑节能条例》，该条例要求减少新建筑的能源消耗，提高能源使用率。【５】新的可再生能源法于2004年7月21日颁布，依据该法的规定，利用可再生能源从事生产的发电设施，优先供电使用。1999 年德国实行了生态税改革，将部分税收退还给纳税人，同时提高能源消耗的税收，能源税收的提高促进了社会公众节能环保的积极性，促进了环保产业的发展与环保技术的运用。为了提高公共交通的出行比例和绿色能源的使用，实施了降低税率甚至免税的政策。德国在节能环保方面，以国家政策为导向，并给予了巨大的财政支持，法律法规的完善也是措施可行的重要保障，通过政府的宏观调控，在税收和投资支持方面也给与了企业环保节能发展的动力。 我国在能源节约方面立法起步也较早，形成了一定体系。我国宪法第九条规定:“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。 《矿产资源法》第八条规定:“国家鼓励矿产资源勘查、开发的科学技术研究，推广先进技术，提高矿产资源勘查、开发的科学技术水平”;该法第七条规定:“国家对矿产资源的勘查、开发实行统一规划、合理布局、综合勘查、合理开采和综合利用的方针”。《煤炭法》第四条规定:“国家对煤炭开发实行统一规划、合理布局、综合利用的方针”。2008年的《节约能源法》增添了“激励机制”一章，是环保理念上的重大进步。但我国目前的能源节约方面的立法多过于原则性，细节操作性不强，在现实操作中没有可参考的的标准，也使得环保政策难以贯彻实施。如2008年的《节约能源法》第六十三条规定：“国家运用税收等政策，鼓励先进节能技术、设备的进口，控制在生产过程中耗能高、污染重的产品的出口。”其中“耗能高”、“污染重”的表达就比较含糊，没有给于说明评价标准，在具体执行中会造成困难。 3.生态农业 农业的生态环境保护是德国政策制定的必要考量，将农业的生产与农业生态环境保护的有机结合是德国农业可持续发展的基础。1950年，德国开始就大量使用无机氮肥，20世纪80 年代末时其使用量增加了6 倍。【６】为了农业的生态保护，德国制订了一系列的与农业相关的法律如《肥料使用法》、《土地资源保护法》、《物种保护法》、和《种子法》等。在具体措施方面德国政府确立了农业生态补偿机制，政府为主要购买者从而确保了环境保护的及时可行，同时还确立了农业生产环境保护补贴制度，以鼓励农业生态保护行为。积极发挥相关农业环保协会的力量，以行业协会的要求规范企业行为。如通过协会的有机农产品标识、规范化的生产模式以及定期考核督促企业规范生产，保护农业生态。德国的生态农业法律措施不仅使农业生态环境得到了明显改善还在一定程度上提升了农业产品质量。 我国是农业大国，农业生态环境的问题也日益凸显，出现了大量的如地表水营养化、地下水硝酸盐超标、农村生活环境恶化等环境问题。与德国相比, 我国明显缺乏相关农业生态环境保护政策和补贴机制，目前我国正在开展退耕还林、保护性耕作等试点示范活动，但依然难以调动农民减少施化肥、农药、采用有机肥的积极性。总结原因是我国缺少关于农业生态环境保护方面的强制性法律法规和补偿政策、补偿资金。因此要从立法、实施补偿机制方面入手，制定农业环境保护法规，与自然资源保护法、农业清洁生产条例、农业循环经济促进条例等农业环境保护法规做好衔接，在法律制度上保障农业可的持续发展和生态环境保护。更重要的是尽快制定农业技术方面的法定强制性规范，并由政府相关部分对农户进行相关指导和培训，普及农民在环境生态保护方面的法律意识。 （三）、在环境执法方面的比较 在执法方面德国采取了很多行之有效的措施，例如设立了环保警察，环保警察在执行通常的警察职能的同时还对所有环境污染、破坏的行为进行现场执法的职责。充分利用了警察分布广泛、分配灵活、行动力强、有威慑力等特点,极大地维护了环境保护法的权威性并能有效抑制环境破坏事件和违法行为的发生。德国还有一套庞大的环境监测网络，涵盖了水域(包括地下水)、空气、土壤、高速路、物种多样性等许多环境管理事项。为了对莱茵河进行有效的管理，德国在其沿岸各州内部的环保局建立了监测系统、早期预警监测系统。同时，对申请排污许可证的单位采取废水样品检测，排放超标的工厂或单位,政府责令其纠正，否则不批准或收回排污许可证和生产许可证并予以重罚。另外，德国还广泛开展以公民行动团体为主的环境运动。环境保护行动团体成员可以通过聚会议论、示威游行、静坐、封锁道路等活动形式将环境问题反映给政府，许多州还成立了各种绿色联盟。环境运动随着德国政治的不断绿色化进入制度化阶段，公民成为自发参与环境运动的主要推动者，促使政府作出绿色决策。【７】 目前我国建立的环境影响评价制度对企业单位排污等事宜起了比较有效的监控作用。我国于1981年颁布了《基本建设项目环境保护管理办法》，该办法对环境影响评价的范围、内容、程序及操作规则做了管理性规定。《建设项目环境保护管理办法》于1986年颁布，该办法细化了具体建设项目中的实施规则，扩大了环境影响评价的建设项目范围扩大，将所有对环境有影响的项目归为其调整对象。我国环境保护法中第十三条第二款规定：“建设项目的环影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。”环境影响价制度正式被赋予强制法效力。1992年的《关于加强外商投资建设项目环境保护管理的通知》又规定：“对环境有影响的外商投资建设项目必须遵守我国建设项目环境保护管理的规定，执行境影响报告书的审批制度。”使我国的环境影响评价制度进一步得到了完善。总体来说我国环境监管在体制上呈现“总分结合”、部门间执法地位平等、区域划分严格等特点；但是也存在一些不足，例如部门间地位平等导致的职权划分不明、行政分管不合理、管理体制僵化等问题也较突出。 三、构建社会主义生态文明法制社会的建议 （一）、加强加快环境立法工作 一切违法行为只有上升到法律调整范围才会得到实质上的管制，公众的合法权益才会得到实在的保护。而我国在环境权保护方面的立法与发达国家相比还相对滞后，法律中对这方面的规定一般都是原则性的纲领，与现实社会发展情况有一定差距。司法部门和国家机关对保护公众环境权利方面意识还不强。因此应当建立从上到下完整的环境权保护法，在环境法律法规中明确公众的环境权内容，及时补充符合社会需求的法律调控范围；完善与之配套的环境诉讼制度，放宽诉讼主体资格限制，使公民的环境权受到侵害时能得到及时的法律救济；进一步量化、细化环境影响评价制度的相关标准性规定，完善具体法律实施的细节与强化现实运行的可操作性；简化对违法企业的罚款程序，加大处罚力度，树立环境保护法的法律权威和强制力。 （二）、完善环境保护激励机制 与单一的约束性法律机制相比，激励机制具有提高公众自觉性、创造性、积极性的优点，有利于形成全社会的积极风气。因此，建立起以企业为对象的环境保护激励机制极为必要。我国应重视企业的环境保护激励机制，并给予较高位阶的法律效力，细化审核与评价标准从而提高其操作性。对于研发和使用节能、环保的设备和产品企业和生产者给予物质或表彰鼓励，建立并扩大“绿色企业”标识的社会影响力。完善市场准入制度对企业环境保护方面的相关优惠和政策支持的规定，教育企业对环境与利益方面树立的统一性认识，引导其主动履行环境义务。同时也要加强政府环保责任承担制度的建设，要明确政府环保责任的范围，划清各个部门之间的职责权限，具体环保责任承担要落实到政府相关负责人，建立我国政府问责的途径和程序，转变政府职能，树立生态保护、以人为本和可持续的发展理念，在全国推广绿色GDP的适用，加大生态环境保护在地方政府绩效考核中的比重。 （三）、完善监督机制 在立法中明确规定公民环境权和环境诉讼权利的前提下，完善我国的环境信息公开制度，确保环境信息公开的及时性，信息内容的准确性以及信息公开范围的全面性，并在环境信息获取途径上坚持简便高效的原则。加大生态文明建设的宣传教育，普及生态环境保护相关知识，在教学教育中注重生态环保课程的设计，在组织社会活动中注重生态文明主题的凸显。通过法律上环境权利的确立，增强了公众的生态环保维权意识；生态环保知识的宣传，增加了公众参与环境保护的社会责任感；维权意识与生态文明意识的增强，从根本上提高了公民生态文明践行动力，变被动生态环保信息的接受为主动关心与获取。同时加强非政府环保组织的建设，肯定其在生态文明宣传与维护方面的作用，放宽其实施环保活动行为的限制，并在制度和政策上予以便利。公众监督力量的发展壮大会更好的监督政府管理行为、司法部门环境执法与企业环境责任履行等行为，我国的生态文明建设也会稳步推进，最终会得到发展完善。 【注释】
【１】高栋《论社会主义生态文明及其实现》，武汉理工大学2011年
【２】杨立新等《论生态道德建设的法制保障》，《环渤海经济瞭望》2009年第8期，第44—47页
【３】夏凌《德国环境法的法典化项目及其新发展》，甘肃政法学院学报2010年第2期，第110—115页
【４】葛楠《我国可再生能源的立法保护研究》，重庆大学2007年
【５】廖建凯《德国减缓气候变化的能源政策与法律措施探析》，德国研究2010年第02期，第27—79页
【６】胡云才等《从德国农业氮投入来认识中国氮污染的严重性及应采取的对策》，《磷肥与复肥》 2004年5期，第8—12页
【７】葛敬豪等《论德国、日本、澳大利亚和美国生态环境保护的特点》，《长春理工大学学报社会科学版》 2010年23卷6期，第42—53页
【参考文献】 【1】周珂著：《环境法》，中国人民大学出版社2008年11月第3版 【2】郑少华著：《生态主义法哲学》，法律出版社2002年10月出版 【3】宋宗水编著：《生态文明与循环经济》，中国水利水电出版2009年5月出版 【4】曹明德著：《生态法原理》，人民出版社2002年8月第1版 【5】吕忠梅著：《环境法学》法律出版社2004年版 |
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