于晓刚:西南水电开发与少数民族权利
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[摘要]在中国东部和中部河流水电开发率达到极限之后，西南成为水电开发的主战场。然而，西南地区水电开发将遇到大量少数民族移民安置问题。西南地区水电开发过程中少数民族权利保护问题已成为急迫而必须解决的问题。笔者首先从我国宪法、民族自治法、中国人权行动计划，以及中国政府签署的一系列有关原住民和少数族群权利的国际条约，及一些国际良好案例等法理、程序为基础，讨论实现西南水电开发和少数民族权利保护共赢。我国移民安置应该也可能借鉴国际普遍认同的原住民权利保护原则。最后笔者分析了今年国家发改委的“先移民后建设”政策提出发展水电的前提，是妥善解决移民安置问题。并介绍笔者亲历的澜沧江漫湾电站、怒江六库电站和金沙江虎跳峡电站移民问题，以说明存在一定空间，少数民族在水电开发中声张权利。 Hydroelectric development in Southwestern and the right of minorities Yu Xiaogang Abstract: In recent years, because of the exhausting of the potential of the hydroelectric development of the eastern and central area rivers in China, most of the hydroelectric projects have been constructed in southwestern China. However, come with the hydroelectric development is the allocation problem of the minority emigrants. The government recognizes that it is very important for hydroelectric development in China to solve the emigration allocation problems. So, the right protection for the minorities in hydroelectric development in southwestern China is significant and needed to be paid close attention to. 一、背景 1．1西南水电开发涉及大量少数民族移民 中国有13个水电开发基地，预计到2015年，长江上游、乌江、闽浙赣、东北、红水河、黄河中下游等七个水电基地将基本开发完毕。在12．5期间，就要在金沙江、澜沧江、怒江、雅砻江、岷江（大渡河）、黄河上游干流等6个大型水电基地，以及雅鲁藏布江开工建设超过60个重点水电站，估计约300万少数民族移民人口，是有史以来最大的非自愿民族迁徙。
二、水电开发政策与少数民族权利关联 在没有保护少数民族权利的水电移民政策情况下，西南水电开发面临极大挑战。不仅难以“切实保障移民群众合法权益”，“确保移民安置质量，保障移民长久生计和长远发展”，也难以实现包容性发展，构建多民族和谐大家庭，难以提升我国国际声誉。 我国已经有一些散落在不同层次法律文件中的保护少数民族权利的规范。问题是如何落实到具体的水电开发移民安置政策中。如：最有权威的《中华人民共和国宪法》。其第一百一十八条：“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。国家在民族自治地方开发资源、建设企业的时候，应当照顾民族自治地方的利益。” 其次是《中华人民共和国民族区域自治法》（2001）。其第六十五条规定：“国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，应当照顾民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方经济建设的安排，照顾当地少数民族的生产和生活。国家采取措施，对输出自然资源的民族自治地方给予一定的利益补偿。”更为具体的还有：2012年6月，中国政府发布的《国家人权行动计划2012-2015》。其中“少数民族权利”部分，规定：“各民族一律平等，国家保障各少数民族的合法权益”。“保障少数民族的经济发展权利”、“保障少数民族生产生活的特殊需要”、“重视民族地区生态环境保护”。 另外，中国在国际上签署了一系列保护少数民族权利的公约和宣言，这些国际人权文件，为各国国内法尊重和保障少数人权利提供了重要的国际人权标准和国际人权法依据。如：我国签署了联合国大会于1992年通过的《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》，对在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利，从主体、内容到国家责任等方面，予以了进一步明确的规定。2001年我国签署联合国《经济、社会及文化权利国际公约》。2006年我国政府被联合国大会选入联合国人权理事会。2007年，中国政府在联合国大会上签署《联合国原住民权利宣言》。我国政府还正在做充分准备，签署1966年联大通过的《公民权利和政治权利国际公约》。这些表明中国政府不断增加对少数民族生产生活、发展权利和保护环境资源权利的尊重。 然而，这些政策和法律应该落实到少数民族地区诸如水电大型工程和自然资源开发的移民安置计划中。 三、国际上原住民权利的发展及环保与人权 3.1国际上原住民权利的发展 （说明：以下提及种族、原住民、少数人、少数民族等概念，它们定义有交叉，内涵外延不能完全重叠，但核心内容基本相同，此处不再耗时讨论概念，只是提出，需要基于良好意愿，基于我国少数民族权利保护需要，参考国际经验，建立我国相关法规和政策。） 1969年，联合国《消除种族歧视国际公约》： 负责对该公约进行诠释的联合国（UN）消除种族歧视委员会建议：为了履行该公约所规定的义务，国家应当“确保原住居民的成员在有效参与公共生活方面享有同等的权利，并且在未获得原住居民在知情条件下的认可前，绝不做出任何同他们的权利和利益直接相关的决策”。 1976年，国际人权公约：《公民权利和政治权利国际公约》以及《经济、社会和文化权利国际公约》是具有约束力的条约。承认原住居民拥有自决权，决定其政治地位的权利，自由追求经济、社会和文化发展的权利，以及参与协商，同意或者否决开发方案，自由处置自然财富及资源的权利。 1989年《国际劳工组织（ILO）公约》第169项：专门针对原住居民权利的约束性条款。该条款对从协商到参与等不同形式的标准提出了要求；特别是当涉及到搬迁问题时，必须获得原住居民在知情条件下的认可。公约还申明在决策过程中必须尊重原住居民自己的制度。针对习惯法的执行，公约也制定了相应的条款。 在少数民族权利平等之外，有关程序公正的FPIC原则被提出 （以上国际条约包括了程序公正不同方面，后被总结为FPIC原则） 2000年，FPIC作为世界水坝委员会原则 Free、Prior、Informed Consent：在自由、事前以及知情的条件下的认可。 《世界水坝委员会报告（2000）》关键性原则：项目开发应当具备充足证据，证明所有的关键性决策均获得了公众的赞同。在做出影响原住居民的决策时，要保证他们“在自由的环境中，和充分获得信息后才做决定的原则”。 2003年，世界银行《采掘业评估》： 在其执行摘要中建议，在针对石油、天然气和采矿项目进行决策时，应对原住居民以及遭受这些项目影响的当地社区采取“FPIC”原则。 2007年，《联合国原住民权利宣言》： 第10条（关于强制搬迁）和第29条（关于有害废弃物的存储）明确表示，在未获得受影响的原住民社区认可的情况下禁止采取任何政府行为。 第32条指出，在未获得原住居民在自由、事前以及知情的条件下所表达的认可之前，原住民不应被迁离他们祖传的土地；国家在批准会影响到原住居土地和资源的项目之前，应当设法满足“FPIC”原则的要求。 FPIC的国际案例： 案例：2004年加拿大“海达族诉不列颠哥伦比亚”，加拿大最高法院认定，针对原住民土地的任何主张都必须首先获得原住民族的完全同意。 案例：加拿大瓦乌斯卡蒂姆水坝：水电公司和原住民之间建立平等伙伴关系。经过长达九年的协商，克里族人在2006年6月内部成员公投中同意参与该项目。环境和社会影响评估是在激烈的磋商中完成的。借鉴了许多传统知识，项目最终选择20万千瓦低水头设计而非高水头设计方案。克里族人还将拥有该水电站33%的股份。 案例：美洲人权法院，已在“FPIC”原则之上发展了完善的法理体系。法院多项决议明确主张，可能会影响原住居民传统领土的活动必须要获得原住居民在知情条件下的认可。例如“萨拉马卡族人诉苏里南案”。美洲人权法院在判决中认为，如果大规模开发项目将在原住民领地内造成重大影响，那么在实施前必须获得原住居在自由、事前以及知情的条件下所表达的、符合他们风俗和传统的认可。 3.2 人权与环境 2010年，联合国大会宣布“公平享有安全干净的水及卫生条件是人权”。 各国政府要在2015年开始履行政府职责，保障国民的水-人权。 2012年联合国发布〈人权与环境〉报告 在《人权与环境报告前言》中联合国副秘书长兼环境署署长Achim Steiner提出“基于权利的环保”原则。“如果人权与环境保护不能整合，可持续发展和绿色经济也将不能成功。”“这也是一个契机，把环境可持续性从边缘提升到人类基本价值和人权的中心位置。”而联合国人权高级专员纳瓦尼特姆•皮莱女士指出“人权与环境这一联系在推动绿色经济和粮食、能源和水可持续保障中居核心地位”。该报告主要强调的关联是保护人权，才能保护环境。“如果说人权的享有依靠良好环境，那么，环境保护也依靠人权的执行，如获得信息、公众参与决策、诉诸法律的权利”。而上世纪60年代末期，环境可持续与人权的关系已被关注。 全球层次 1972年斯德哥尔摩联合国人类环境大会、1992年地球峰会、2002年世界可持续发展峰会，人权和环境这一关系都在不断加强。在国际法庭的一些案例法也不断在确认这种关系。2012年里约+20，联合国《人权与环境》报告公布。 区域层次 在一些有约束力的区域性条约中，强调了人权与环境。包括非洲人权宪章、欧洲人权公约、美洲人权公约、以及《奥胡斯公约》及，后《奥胡斯公约》。后者对公约中政府环境信息公开、企业环境信息公开、产品环境信息公开予以充分的发展。 国家层次 许多国家的立法者在制定宪法和法律条款中，写明环境权益，包括如享有健康、安全、人身保障、清洁环境、生态良好的权利。70年代以来，全球130多个国家在国家立法和修改法律时，加强了环保与人权关联，还规定了国家的责任：保护环境及公民享有安全、健康、良好生态环境的权利。 社区层次 世界各地的当地社区在保护他们所依存的资源环境中起到关键作用。《人权与环境》提出应该允许那些潜在受影响人群参与到对他们有不利影响的项目决策过程，这可能避免或消减不利影响和增加公众支持环保行动，以及导向可持续发展的更好的决策。 四、倡议：水电移民安置政策不可缺失少数民族权利保护条款 （中国的案例：厦门、大连、什坊、启东、宁波、澜沧江、怒江、金沙江水电。 从积极角度看都是社区保护环境行动，最终导致更可持续决策的例子（政府在事后都采纳社区民众的意见）。毕竟，太多这样的群体事件可能使政府难以应付，且声誉受损。因此，） 更积极的社会创新是利用法律、政策工具协调政府、社会和市场三方利益，并在多层次运作：立法（人大）、行政（发改委、省市政府）、流域水电规划（水利部）、水电项目（水电公司、融资银行）等。 水电开发中少数民族权利保护应有实质正义，即少数民族享有同等的权利；生存权、发展权、知情权、参与权、诉诸法律权。也应有程序的正义：少数民族事先、自由和知情地同意。 4.1 水电移民政策中少数民族权利保护 最近，为贯彻“做好移民安置的前提下积极发展水电”的精神，国家发展改革委出台〈关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知〉。根据通知：“先移民后建设”是指在水电建设中，始终把移民工作作为水电工程的重要组成部分，把做好移民工作放在优先位置，根据经批准的移民安置规划统筹协调好工程建设进度和移民工作进度，切实保障移民群众合法权益，实现在做好移民安置的前提下积极发展水电的目标。坚持统一规划、有序实施、政策衔接、确保稳定的原则，统筹制定移民安置规划方案及工程建设方案，科学确定移民安置周期和工程建设周期，优先实施移民安置，做到移民安置进度适度超前于工程建设进度，严格移民安置实施管理，做好移民政策有效衔接，确保移民安置质量，保障移民长久生计和长远发展。 该文件有突破点： 1、提到“在做好移民安置的前提下积极发展水电”，“做好移民安置”是先决条件，即不能达到移民安置好的条件，就不能开发水电。 2、“做好移民安置”的标准： 1、目标标准：切实保障移民群众合法权益，确保移民安置质量，保障移民长久生计和长远发展。 2、过程标准：统筹制定移民安置规划方案及工程建设方案，科学确定移民安置周期和工程建设周期，优先实施移民安置，做到移民安置进度适度超前于工程建设进度，严格移民安置实施管理，做好移民政策有效衔接。 有程序缺陷：
4.2 西南水电与少数民族权利保护案例 漫湾水电站 1985-1995年建成澜沧江漫湾电站。移民7千多人，实际受影响人口约3万人。少数民族移民主要是彝族、傣族、布朗族等。人口比例达60%以上。笔者于2002年在漫湾做了社会影响评价，评价报告内参得到朱镕基总理批阅。漫湾少数民族移民在几乎完全不知情和“漫湾发电之时就是人民幸福之日”的口号诱导下搬迁，结果不少人沦落为拾荒者。总理批示后，漫湾水电公司拿出8千万进行再次补偿，部分移民问题得到缓解。 怒江开发 2003年，怒江流域规划了13级水电，将移民5万多人。其中多数是沿江的傈僳族、怒族和藏族居民，少数民族人口比例达90%以上。绿色流域向当地少数民族居民提供了移民政策咨询服务，并使移民代表有机会访问已建澜沧江漫湾电站移民安置区，了解有关移民政策和执行效果。实现了怒江少数民族移民在事先、自由、知情的情况下表达他们意愿的原则。温家宝总理搁置了怒江水电计划。 虎跳峡电站 2004-2006：金沙江中游虎跳峡电站，将移民10余万，除汉族外，其中纳西族、藏族、白族、傈僳族和苗族等原住少数民族居民占70%以上。绿色流域提供移民互访交流和移民政策培训。2006年虎跳峡电站潜在移民签署联名信向中央政府表达原住民意愿。迪庆州政府布告安民：多数群众不赞成就不开发。 五、结论 中国政府相关法律规定保护少数民族权利。少数民族权利有关的国际法原则和国际良好案例在多数情况适用于中国少数民族权利保障，可资借鉴。国家发改委新政策提出“在做好移民安置的前提下发展水电”，其先决条件应包括保障少数民族生存、发展权利，确保少数民族移民安置质量、保证少数民族移民长久生计和长远发展。漫湾、怒江和虎跳峡电站案例说明，在少数民族地区发展水电应保证FPIC程序正义原则。最后，国家水电移民安置政策应尽快增加少数民族权利内容，以适应西部大开发和西南水电开发态势。 |
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