陈德敏:应对气候变化：共同但有区别责任原则的实践与拓展
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陈德敏 （重庆大学 重庆 400045） 摘要：共同但有区别责任原则是公平配置全球环境治理责任，应对气候变化、应对全球性环境资源问题的法律基石。然而，“区别责任”的界定不清和层次模糊，导致了共同但有区别责任原则在运行过程中逐渐呈现出趋于弱化的发展态势。以层次区分要素、时序差异要素、现实能力要素和人均考量要素等“四要素”构成的相对完整的要素结构为“区别责任”的划分提供了更优拓展路径。在全球性环境资源危机的话语体系下，我国应坚持共同但有区别责任原则，并以之为基础促进国际和国内环境资源问题的解决。 关键词：气候变化；共同但有区别责任；原则；要素 To cope with the climate change: the development and implementation of the common but differentiated responsibility principle Chen Demin Abstract: The CBDR principle is the foundation of the equitable distribution of the global environmental management responsibility, and it is the key to cope with the climate change and the global resource problems. However, the concept of differentiated responsibility is undefined, so the implementation of this principle is gradually losing its strength. The connotation of the principle can be definite by defining the four elements of level distinguishing, temporal distinction, capacity and per capita situation. Because of the global environmental crisis, China should insist on the CBDR principle to achieve the goal of solving the international and domestic environment and resource problems. 引言 后工业时代的全球性生态环境危机大规模侵袭了人类正常的生活，并日益凸显为人的健康遭受污染的侵害、良好环境的丧失、生态系统的破坏以及资源的耗竭等，使我们切实的感受到人类越来越陷入风险社会与生态失序之中。为了构建符合人类发展需求并合乎环境资源发展规律的人与自然和谐发展的秩序关系，里约环发大会明确了可持续发展战略并将共同但有区别责任（Common but Differentiated Responsibilities,简称CBDR）原则确立为解决国际环境问题的一项重要标准。当前，全球应对气候变化、应对环境资源问题已经发展到历史的关键时期，但关于CBDR原则在应对气候变化中的解读、明确与适用仍然问题重重。如何理性看待CBDR原则？如何定位和拓展CBDR原则的区别责任？作为发展中大国的中国如何秉持并运用CBDR原则应对环境资源问题？这都是值得我们深思的问题。 一、实质剖析：揭开气候变化的面纱 气候变化是人类社会发展进程中面临的严峻挑战，是人与自然之间矛盾的反映，它既受自然因素的影响，也受人类活动的影响。近年来，冰川消融、海平面上升、生物多样性遭受破坏、极端天气事件频发与疾病暴发等，我们几乎时时都能感觉到全球气候变化对人类生存造成的影响和危害。在全球气候变化对人类生活及各国政治经济的影响之下，国际社会正不断的通过协商来促进应对气候变化的集体行动。揭开气候变化的面纱，剖析应对气候变化的实质所在，对于我们坚持和贯彻CBDR原则具有重要的前件性基础作用。笔者认为，应对气候变化的实质有二： 第一，应对气候变化是科学领域研究成果侵入社会、政治、经济、文化领域的结果，其实质是环境问题政治化的表现之一。气候变化是一个复杂的、不确定的多元系统，其后果太抽象，与日常生活相隔太遥远，人们虽然能意识到它的重要性却没有动力作出实质性的努力[①]。因此，现存的许多研究结论和行动宣言都融合了价值判断和利益衡量的因素，使得气候变化问题逐渐演变为发展问题和政治问题，气候变化政治化倾向愈益明显，成为国际间政治博弈和各国发展权益论争的谈判焦点。但是在政治较量和经济角逐中，气候变化本身是不会停止的，为了全人类的集体福祉，需要国际社会齐心协力，切实采取行动应对气候变化。 第二，应对气候变化是国际社会共同应对生态环境危机的必然结果，其实质是注重能源资源的节约利用，促动低碳发展的助推器。气候变化相对于其他环境资源问题具有特殊性，其对人类社会和自然系统的影响是全球性的、多层次的和多尺度的，极有可能对水资源分布、植被地理分布、生物多样性、海平面高低等方面构成直接威胁。人们所关注的气候变化实质上是其对自然生态系统和人类社会生活的重大影响，应对气候变化的根本目的在于维护人类群域、国家乃至全球的生态环境安全。笔者认为，应对气候变化实质上是在现有技术水平和发展模式下达成节约能源、控制温室气体排放的共同行动，主观上是对气候变化造成生态环境危害的回应，客观上能够实现资源的集约利用和能源资源的安全保障，从而促进经济社会的可持续发展。 因此，我们应该秉持CBDR原则积极应对气候变化以促进人类社会的可持续发展。在应对气候变化的话语体系下，为了使CBDR原则得到更多国家的普遍认同，有必要对“共同责任”和“区别责任”进行深入剖析，使各国更理性的认知和明确其所应承担的责任程度。 二、共同但有区别责任原则的实践困局 CBDR原则是在全球共同应对环境资源问题的进程中而确立并不断发展实践的。其概念的基本构成有二点：第一，是各个国家为了保护和改善环境、解决全球性的生态环境问题，而在国家、区域乃至全球范围内承担的共同一致的责任，也就是两个或多个国家为了维护全球性公共环境利益而达成和认同的共担责任；第二，是在应负的具体责任上强调发达国家和发展中国家的区别责任，依据公平理念、历史渐进性、能力差异性，发达国家和发展中国家对于全球生态环境的治理恢复责任理应有所不同。应该说，从1992年联合国人类环境与发展大会正式将CBDR原则确立为国际环境法的基本准则之后，CBDR原则已经被国际社会广泛认同和接受，成为国际环境保护领域的一项重要的基准性原则，并体现在一系列国际性公约和文件之中。1997年，《京都议定书》正是以CBDR原则为基础，为附件一所列缔约方国家规定了明确的减排承诺义务[②]。但是，在从《里约宣言》、《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》、《巴厘岛行动计划》到《哥本哈根协议》、《坎昆协定》的具体规定和执行过程中，国际上关于CBDR原则运行过程逐渐呈现出趋于弱化的线性发展态势。CBDR原则的发展遭遇了重重阻碍。其实践困局表现在： 第一，发达国家适用CBDR原则的困局。事实上，发达国家对CBDR原则的认同不足是导致这一原则陷入困局的根因所在。发达国家并不愿从法律上强制其对历史上造成环境破坏的行为负责，美国仅仅对CBDR原则持保留态度的认可，反对向发展中国家履行正式的国际义务。因此，虽然在《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》中CBDR原则获得了认同，但部分发达国家特别是美国的抵制又使其发展蒙上了阴影。1997年，美国Byld—Hagel决议案宣称：“美国不应签署任何议定书或其他的公约，除非公约或议定书在为附件一所列的发达国家设定限制或减少温室气体的排放目标时，也为发展中国家在同样的履约期内设定限制或减少温室气体排放的时间表”[③]。2011年，美国政府突然宣布退出《京都议定书》更是使共同但有区别的责任原则陷入尴尬境地。此外，在实践中发达国家往往会怠于履行强制性的提供资金援助的义务以及向发展中国家转让有利于环保的技术和提供技术援助的义务，使得CBDR原则在实践中越走越远，陷入了更大的困境。 第二，发展中国家适用CBDR原则的困局。对于许多发展中国家而言，应对气候变化更多的是关乎未来发展的问题，而与生存问题并不直接相关。经济发展与环境保护的二律悖反却使得部分经济发展极度落后的发展中国家不得不将解决生存问题、发展经济解决温饱问题放在首位。这一以牺牲环境为代价换取解决生存问题的发展方式使得此类发展中国家无法承担其应负的共同责任。同时，对于发展中国家来说，其经济社会发展程度尚处于相对落后的状态。他们往往倾向于将经济发展置于整个国家政策的前端，而忽视对生态环境的保护，更遑论积极参与国际环境保护、应对气候变化了。随之而来的是，发展中国家环境法制、政策的缺失导致其参与国际环境保护问题能力的不足。当然，还有一个不可忽视的问题是，发达国家往往会依其政治地位和经济实力而操控国际事务的话语权，以致忽视发展中国家环境意愿的表达，甚而牺牲发展中国家的环境利益，导致发展中国家即使承担了相应的区别责任也无法享有CBDR原则原本可能赋予其的权利和利益。长此以往，CBDR原则的共同责任和区别责任都无法在发展中国家得到有效实施。 三、共同但有区别责任原则之“区别责任”的拓展 CBDR原则的实践困局使我们意识到，为了使其获得更为普遍的特别是美国等发达国家的认同，有必要基于历史责任、现实能力和具体需求对“共同责任”和“区别责任”进行重新定位和拓展。“共同责任”是基于人类集体福祉的共担责任，应对气候变化的一个基本前提是“承认地球气候的变化及其不利影响是人类共同关心的问题”[④]，这就要求国际社会将气候变化作为一个全球整体问题来对待[⑤]。质言之，共同责任是各国的共同一致性责任，目的是确保所有国家的普遍参与。区别责任是对共同责任的限定，而CBDR原则的实践困局恰恰是源自“区别责任”的界定不清和层次模糊。因此，有必要以全球发展的差异格局为基础，为区别责任的定位确立相对完整的要素结构。笔者认为，CBDR原则的区别责任主要应基于“四要素”进行定位拓展： 第一，层次区分要素。CBDR原则的区别责任应在定性、定量和定时等方面明确世界各国所应承担的责任程度，最发达国家或者环境获益最多的国家应该承担更早、更大、更多的区别责任。为了更准确的定位区别责任，应该基于公平和效率原则综合各考量因素对各个国家进行分层，这是区别责任定位的第一要素。我们认为，区别责任的层次区分应综合历史责任、现实能力和具体需求，结合国家经济发展指数、工业发展水平指数等指标进一步细化区分，共划分为四个层次：
其中，发展中大国的名录应由各国通过协商来确定，从而明确处于金字塔顶端的两个层次的区别责任承担主体。第一层次国家承担绝对的、无条件的区别责任；第二层次发展中大国享有第一层次国家资金、技术援助的权利，承担其相应的责任，并逐渐承担更多的责任；第三、四层次的国家没有强制性的义务，可结合国家发展情况自愿承担相应的责任。 第二，时序差异要素。众所周知，全球环境资源问题是由大量消耗自然资源、排放污染物的传统发展方式所造成的，发达国家（即第一层次国家）正是依靠这一模式实现了工业化，而发展中国家（即后三个层次国家）则仍然处于经济发展的进程中。我们发现，这里存在着国家间发展的一个“时序差异”[⑥]，这一差异导致了国家间环境利益历史分配的不公正，应该作为区别责任定位的第二要素：①时序差异的存在，使得发展中国家需要经济发展的空间与时间。国际社会应充分考虑发展中国家的发展权和发展空间,应该尊重发展中国家的发展诉求,不能要求发展中国家承担超越其发展阶段、应负责任以及实际能力的义务。②时序差异的存在，使得发达国家在政治和经济上占有主导地位。发展中国家传统工业对生态环境的破坏、温室气体的排放很大程度上是发达国家转嫁污染产业的结果。③时序差异的存在，使得发达国家至今仍消耗着更多的资源、排放着更多的污染物，仍维持着远高于发展中国家的人均资源占有量和排放量。因此，基于时序差异事实，发达国家理应正视历史和现实对生态环境造成的压力，承担相应的区别责任。 第三，现实能力要素。《里约宣言》原则7明确规定：“发达国家承认，鉴于其社会对全球环境造成的压力和它们掌握的技术和资金，它们在国际寻求持续发展的进程中承担着责任”[⑦]。因此，CBDR原则的确立实际上是建立在对“掌握的技术和资金”即各自能力的基础之上的。区别责任的拓展必然要求综合考量各国的现实能力要素，此为第三要素。事实上，资本的积累与环境资源的利用、生态环境的破坏与能力的增长具有一定程度的促进关系，发达国家所具有的环境治理能力其实也是以牺牲环境资源为代价换取的，它们有着先进的技术、雄厚的资本、丰富的污染治理经验，理应承担更多的区别责任；而发展中国家起步较晚，一般处于经济困难、技术落后、资金不足、信息滞后等现状中，缺乏承担更多区别责任的能力。因此，现实能力要素要求发达国家在应对生态环境危机、应对气候变化的过程中承担相应的区别责任，向发展中国家提供更多的资金和技术，促进其能力的扩展。 第四，人均考量要素。世界人权宣言第22条规定，“每个人，有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现”[⑧]。作为个体的人应当享有与维持其生存、发展相应的经济发展、资源消耗及温室气体排放的权利。因之，应对气候变化不仅应从时序差异、现实能力要素定位区别责任，还应注重人均考量因素。国际社会关于温室气体排放的控制，应该以人均考量要素为基础，综合考量人均累积排放量和人均排放量。具体而言，应坚持“两个趋同”的分配方法，即一是趋同年(2100年)各国的人均碳排放相同；二是1990年到趋同年各国累积的人均碳排放相等[⑨]。只有综合了人均考量要素，区别责任的承担才更符合发展中国家的发展规律，更符合国际社会的公平原则，更符合全球可持续发展的正当需求。 四、共同但有区别责任原则的中国应对路径 CBDR原则不仅适用于气候变化领域，也可以拓展到经济、社会和环境资源领域的各个方面。作为发展中大国的中国，一方面应当基于人类集体福祉积极承担共同责任，回应气候变化、回应能源危机、回应生态环境危机；另一方面，更应当着眼于未来，有机协调经济发展与环境保护的关系，以负责任大国的态度最大限度的承担合理的、相应的责任。具体来说，既要从国际层面坚持CBDR原则，也应在国内层面吸收CBDR原则，赋予其国内法的意义，结合我国的具体国情和现实解决日益严峻的生态环境问题。 第一，国际层面，应当坚持共同但有区别责任原则处理全球性环境资源问题。就中国的立场而言，无论是为了维护发展中国家的生存发展权和平等发展权，还是促动全球合作共同承担应对气候变化、生态环境危机的共同责任，我们都应将CBDR原则作为应对全球气候变化和环境资源问题的基石并一如既往的坚持下去。国际环境资源问题特别是气候变化问题具有利益多元化、发展不平衡性的复杂特性，各国往往会基于其本国利益而不断的调整其政策与态度，如小岛屿国家对气候变化引起海平面上升问题的关切等就是典型代表。因此，中国应以CBDR原则为基础，综合利用国际多边机制，灵活探寻更为合理的国际合作方案。对于第一层次的国家，仍应坚持要求其基于时序差异、现实能力、人均考量、公平原则等履行区别责任，向其他国家提供资金、技术等方面的援助，以实现应对气候变化的责任履行。对于部分发达国家提出的各种分化发展中国家、弱化CBDR原则效力的观点,我们应当保持清醒的认识。在具体运行进程中，我国一方面应注重多边与双边机制的运用，积极承担相应的区别责任并促使发达国家承担其绝对责任，树立中国作为负责任大国的国家形象；另一方面应当积极参与国际环境资源问题及气候变化问题的国际立法之中，坚持CBDR原则的法律地位，提高参与国际环境立法的能力，力求与第一层次的国家享有相对平等的话语权，表达我国作为发展中大国的环境利益。 第二，国内层面，应当基于“四要素”的区别责任发展低碳经济，应对生态环境危机。对于环境保护、生态维护、资源节约利用等问题，由于其在整个国家范围内具有整体性、综合性、复杂性，与社会、经济、文化等诸多要素紧密联系在一起，因此各地区需要共同应对生态环境问题，在建设生态文明、建设资源节约型和环境友好型社会的整体框架内承担共同责任。当然，共同责任只是各个区域的基本责任，区别责任的承担才能从根本上促进生态文明建设的进程。国内基于CBDR原则应对气候变化、应对生态环境危机的基本路径为： 首先，应当基于时序差异、现实能力及人均考量等要素划分国内区别责任的区域分层结构。中国的经济发展具有典型的不平衡性，区域之间的经济发展差异较大：东部发达地区基本上都具有相当规模的经济实力和技术能力，占有和消耗着大量的能源资源，排放着更多的污染物，理应是承担绝对责任的区域；而我国西部许多地区生态脆弱，经济发展起步晚，导致其经济发展规模不强、技术水平低下且要承担保护生态环境的重任，显然有失于CBDR原则的公平与效率精神。因此，结合我国经济发展的具体情况及各省GDP指标，应该从宏观层面划分为东部、中部和西部三个层次结构来区分责任。其中，东部地区承担绝对责任，有义务向中、西部地区提供相应的资金和技术援助；中部和西部地区则根据实际情况承担相对责任。 其次，应当以应对气候变化为契机，积极发展低碳经济。我国当务之急是积极调整经济发展结构，提高能源利用效率，加快发展第三产业。同时，加大能源结构的调整和优化，既要集约高效的利用煤炭等传统化石能源，又要加大水电、天然气、沼气、风能、生物质能、太阳能等清洁低碳能源的开发利用，提高清洁能源在能源结构中的比例。此外，还应持续推进节能减排工作，从工业节能、建筑节能和交通节能等方面促进资源的节约利用，减少温室气体的排放，促进我国承诺的国际减排任务尽快完成。 再次，应当以CBDR原则为基础，进一步完善我国的环境资源法律。为了切实履行CBDR原则以应对气候变化，我国应加快制定和修改有利于减缓温室气体排放的相关法规，通过立法及相关法律法规的完善实现温室气体减排。以《环境保护法》、《节约能源法》、《可再生能源法》、《煤炭法》等为基础，修订相关的法律法规，制定严格的环境标准等，建立完善的环境资源法律体系，促进我国生态文明建设的发展。 总之，基于中国经济社会发展的非均衡性和多元化的社会生态现实，能源短缺、资源分配的利益冲突等已经越来越成为影响我国可持续发展继续推进的重大问题。我们认为，目前应当坚持CBDR原则，综合运用层次区分要素、时序差异要素、现实能力要素及人均考量要素等“四要素”对国内社会生态发展的“区别责任”进行重新定位，作为中国破解社会生态问题和经济社会转型的一个新思路。 参考文献： [1] [英]吉登斯：《气候变化的政治》，曹荣湘译，社会科学文献出版社2009年版，导论第2页。 [2] RioDeclaration on Environment and Development, 1992. Principle 7. [3]《京都议定书》缔约方会议第一届会议第1/CP．1号决定。 [4] Paul G.Harris:Common But Differentiated Responsibility: The Kyoto Protocol United States Policy, N. Y. U. Environmental Law Journal,1999,7:27-48. [5]《联合国气候变化框架公约》（1992），序言。 [6] Patricia Birnie,Alan Boyle and Catherine Redgwell,International Law and the Environment，3rd edition,Oxford University Press,2009,Chapter 3. [7] Yoshiro Matsui,“Some Aspects of the Principle of Common but Differentiated Responsibilities”,International Environmental Agreements: Politics,Law and Economics,Vol. 2,2002,p.155. [8]《世界人权宣言》（1948），第22条。 [9] 陈文颖，吴宗鑫，何建坤：《全球未来碳排放权“两个趋同”的分配方法》，载《清华大学学报（自然科学版）》2005年第6期，第850-853页。
作者简介：陈德敏，教授，博士生导师，重庆大学可持续发展研究院院长，主要研究方向为：环境与资源保护法学、产业经济学及可持续发展规划政策。
[①][英]吉登斯：《气候变化的政治》，曹荣湘译，社会科学文献出版社2009年版，导论第2页。
[②]《京都议定书》缔约方会议第一届会议第1/CP．1号决定。
[③]Paul G.Harris:Common But Differentiated Responsibility: The Kyoto Protocol United States Policy, N. Y. U. Environmental Law Journal,1999,7:27-48.
[④]《联合国气候变化框架公约》（1992），序言。
[⑤]Patricia Birnie,Alan Boyle and Catherine Redgwell,International Law and the Environment，3rd edition,Oxford University Press,2009,Chapter 3.
[⑥]时序差异所定位的区别责任，实际上也体现了污染者付费原则。名古屋大学松井芳朗教授认为，就发达国家的巨额排放而言，区别责任可以被概况为污染者付费原则在某种形式的适用。See Yoshiro Matsui,“Some Aspects of the Principle of Common but Differentiated Responsibilities”,International Environmental Agreements: Politics,Law and Economics,Vol. 2,2002,p.155.
[⑦]Rio Declaration on Environment and Development, 1992. Principle 7.
[⑧]《世界人权宣言》（1948），第22条。
[⑨]陈文颖，吴宗鑫，何建坤：《全球未来碳排放权“两个趋同”的分配方法》，载《清华大学学报（自然科学版）》2005年第6期，第850-853页。
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