郑功成：经济增长、环境保护与官民互动
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郑功成* 摘要：基于气候变化问题提出的共同但有区别的责任原则，是国际社会在现阶段处理经济增长与环境保护关系并追求可持续发展的基本共识，这一共识不仅在全球范围内适用，也在中国范围内具有适用性。借此机会，我将结合中国的实际，发表自己的看法。 Economic growth, Environmental protection，Interaction between Government and People Zheng Gongcheng Abstract：The principle of common but differentiated responsibilities based on the issue of climate change, is the basic consensus of the international community at this stage to deal with the relationship between economic growth and environmental protection, and the pursuit of sustainable development., This consensus is not only applicable on a global scale, but also applicable in Chinese domain. 一、工业化进程中的环境代价不可避免 从人类社会的发展进程来看，是工业化改变了整个世界，带来了物质财富的高速积累，同时也带来了资源过度消耗、生态环境被破坏和付出生命健康及财产损失的高昂代价，经济增长与环境保护一直是工业化进程中的一对难以处理好的矛盾，并从自然生态直接涉及到社会生态的变化与发展。 西方发达国家的工业化过程长达数百年，并在18世纪至20世纪获得空前发展，早已进入了物质丰裕的时代。回顾发达国家的工业化历史，可以发现都曾出现过经济增长与环境保护之间的尖锐矛盾，伴随燃料动力的变迁、新的工业部门的增加、新的工业基地的建立和新的应用技术的出现，环境污染的进程几乎与工业化进程同步。18世纪到20世纪初，是以煤烟尘、二氧化硫造成的大气污染和以矿冶、制碱造成的水质污染为主；到20世纪20-40年代，燃煤造成的污染又有发展，同时增加了石油和石油产品带来的污染，有机化学工业的污染问题也逐渐增多；进入20世纪50年代以后，伴随工业化的快速发展，西方国家也进入了全面污染的时代，传统工业造成的污染未见减少，由石油和油品造成的环境污染大量增长，还有农药等有机合成物质和放射性物质等带来的新污染，除大气污染严重外，水污染问题也非常突出，噪声、垃圾及其他类型的污染纷纷出现。[①]并且都有过因环境污染酿成重大灾难的经历，最终在公民环保意识上升与环保运动高涨的背景下走上了治理与发展并重的道路。因此，西方发达国家走过的基本上是一条“先污染、后治理”的工业化道路，现阶段则步入高技术、低污染的新型工业化轨道。 在一些新兴工业化国家与发展中国家，也都经历过或正在经历“先污染后治理”的工业化过程。以韩国为例，从上世纪60年代开始步入快速工业化进程,韩国也从此进入“经济发展至上”的“环境污染时代”。20世纪70年代以后，环境污染问题开始引发韩国国民关注，特别是80年代因“蔚山病”而激起居民环保运动。此后，韩国环保团体开始在政府政策制定过程中发表意见和施加影响。进入90年代后,韩国进入环保立法高峰期,但由于历史的累积和汽车的普及等因素,韩国大城市的污染依然非常严重。1996年，韩国政府制定“21世纪绿色计划”,试图将韩国的环境标准提高到与发达国家类似的程度,大气、水、废物和噪音的排放标准都被提高,有关部门的执法力量和权限也得到扩大和强化，但迄今还不能说韩国的环境保护已经达到令人满意的程度。可见，以韩国为代表的新兴工业化国家，即使已经进入了高收入国家行列，工业化带来的环境污染问题依然在困扰着国家的发展。 中国的大规模工业化是伴随改革开放而来的。30多年的改革与发展，国家由一个非常落后的农业国发展成为一个跻身中等收入国家行列的新兴工业化国家，快速工业化确实带来了民生持续改善和综合国力大幅提升的巨大成果，以致于“无工不富”、“工业强省（市、县）”成为许多地区发展经济的不二选择。然而，近30年来的工业化道路，同样也是一条以付出环境污染为代价的发展道路。2004年我国第一份经环境污染调整的GDP核算研究报告显示，该年全国因环境污染造成的经济损失为5118亿元，占当年GDP的3.05%；虚拟治理成本为2874亿元，占当年GDP的1.80%。[②]而据中国科学院2011年测算，我国由环境污染和生态破坏造成的损失已占到同期GDP总值的15%，这意味着如果加入环境因素，我国经济增长可能适得其反。目前，全国有1/3的城市人口呼吸着严重污染的空气，有1/3的国土被酸雨侵蚀。[③]在全国主要城市，大约每年有17.8万人因大气污染致病而早亡。[④]2006年和2007年，全国总共发生严重环境污染事故分别为161起和108起，平均每两天一起。[⑤]因环境问题而引起的纠纷事件，从20世纪80年代中期到90年代中后期，我国一直保持在每年10万件左右；自1998年以后，环境纠纷数量呈现急剧上升趋势，在短短6年多的时间里增加了约4倍，2003年就突破了50万件，而环境投诉2006年已达60万人次，比2005年增加30%[⑥]。由此可见，中国的环境污染问题确实严重，已经成为制约我国经济社会和谐发展的重大因素，这一问题已经引起了中国的高度重视，并在近十年间开始采取相关行动来大力推进节能减排与环境保护。 综上可见，传统工业化必然要付出环境被破坏的代价，先污染、后治理是所有国家都必须要经历的，只不过是西方发达国家所经历的过程要长，而发展中国家则可以在借鉴发达国家历史经验教训的基础上，尽可能缩小这一过程。如果不能认识到这一点，就无法理解为什么共同而有区别的原则能够成为当代世界的基本共识。 二、中国已经进入发展经济与保护环境并重的转折阶段 从农业国到工业国，只能从初级工业化起步，再逐步发展到成熟的工业化，而从传统工业化到新型工业化也只能是一个渐进过程，西方发达国家没有例外，中国也不可能跨越。 经过近30多年来的持续高速增长，中国已经从一个落后的农业国发展成为一个新兴工业化国家，但中国仍然是一个发展中国家，地区发展差距很大，中西部地区仍然处于欠发达状态，仍未完成工业化进程。有鉴于此，继续全面推进工业化仍然是中国向一个现代化强国迈进的不二选择。 在这样的背景下，一方面是中国现阶段必须承担起双重使命，即既要确保国民经济持续以较高速度增长，以便进一步改善民生并持续提升综合国力，又必须摒弃以牺牲环境为代价的传统增长方式，进而实现经济发展与环境保护并行的良性发展目标。另一方面，中国实际上面临的又是多重挑战，其中既有传统工业化的路径依赖，也有发展失衡中的地区竞争所带来的环境阵痛，还有发达国家对华投资的环境代价。不仅如此，近年来因环境问题导致的多起群体性事件，表明了公众的环境保护意识在不断强化，任何可能导致环境破坏的工业项目，都可能遭到当地居民的日益强烈的抗议，从而正在重塑新的社会生态危机。这就是中国发展进程中的客观现实。 值得指出的是，在公众环保意识觉醒的同时，中国事实上正在按照共同而有区别责任原则，对环境保护采取了相应的行动。一方面，加快了环境保护立法步伐。全国人大常委会已经制定或修订的《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《放射性污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《清洁生产促进法》等法律均对损害环境的行为及其应当承担的责任做了相应的法律规范；而2010年7月1日正式实施的《侵权责任法》更在第八章对环境污染责任做出了专门规范，明确了污染环境及其法律后果。全国人大常委会在2012年8月22日通过的《关于修改《民事诉讼法》的决定》中，新增一条作为第五十五条，明确规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这表明针对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为的公益诉讼制度基本确立，从而意味着保护环境与维护公共利益的制度安排日益趋向完善与严厉，治理环境污染公害正在成为全民的共同行动，受损害者将以法律手段来维护自己的权益。另一方面，中国政府亦在采取具体的行动，节能减排已经成为国家在“十一五”、“十二五”规划中的约束性指标，尽管中西部地区的工业化进程正在加快，节能减排任务异常艰巨，但刚刚过去的10年，中国在淘汰提升旧型工业、推进新型工业和节能减排、环境保护方面确实取得了一些成就。中央政府已经及正在采取的行动，表明了中国已经将西方发达国家走过以百年计的“先污染、后治理”过程缩短到了30年左右，现在虽然还不能说是已经实现了环境保护优于经济增长，但至少已经进入到了一个污染与治理并重的新阶段。即，在发达地区已经将治理环境污染与保护环境摆到了优先位置，在欠发达地区为推进工业化而付出的环境代价亦处于国家日益强力的控制与公众维权意识觉醒下的日益强势的牵制。 综上，中国已经走过了单纯强调经济增长而不顾环境被破坏的初级工业化阶段，而是进入了向经济增长与保护环境并重的转折时期，这正是中国主动承担国际社会确立的共同而有区别责任原则的具体体现。 三、中国环境保护的取向：官民良性互动 近年来各地不时发生的因环境问题而导致的群体事件，表明中国正在经历工业化进程中的环境阵痛期，其所带来的社会生态表现为官民冲突趋向激烈。但各种现象亦表明，在经历短暂的阵痛期后，中国将迎来官民良性互动的新时期。 1. 保护环境优先的政治共识已经形成。从2002年中国共产党十六大报告中提出了走新型工业化道路并要求“坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子。”[⑦]到2012年11月8日中国共产党十八大报告中进一步明确将“坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。”[⑧]可以窥见到中国的发展战略正在发生重大转变，节约资源和保护环境上升为基本国策，这是一种新的政治共识。在这种政治共识下，相关制度安排也会发生新的变化，从而为妥善处理经济增长与环境保护的关系奠定了稳定的政治基础。 2. 官民之间在环境保护领域的互动正在经历质的变化。一是从精英共识走向举国共识，执政党与决策层的发展取向已经明确，公众追求优良生活环境的取向也日益明确，从而为官民之间的良性互动创造了条件。二是一些环境事件的处理从激烈对抗走向理性互动，地方政府不再单纯为追求经济增长而漠视公众的诉求，多起环境事件均以公众诉求得到满足而展示了理性发展正在成为地方政府的主流取向。三是从政策指导到依法治理，从指导性计划到刚性约束，这种转变已经不可逆转。可见，国家对环境保护的力度在持续强化，而民间对保护环境的努力也在高涨，这正是中国环境保护朝着官民良性互动方向发展的重要标志。如果沿着这个方向发展下去，中国就完全有可能尽快走上环境保护与可持续发展的新型工业化道路。 3. 中国境内同样适用共同而有区别责任的原则。即发达地区同样需要承担更多的环境保护责任，不仅要在技术上支援欠发达地区，而且不能肆意地向欠发达的中西部地区转移落后产业即转嫁污染；而欠发达地区也必须追求理性发展，在工业化进程中必须尽可能控制对环境的破坏。只有这样，才能实现良性的、可持续的发展。 总之，中国已经进入到了这样一个发展阶段，即无论是发达地区还是欠发达地区，政府的决策均须增强理性，经济增长必须同时兼顾甚至优先考虑保护生态环境，必须充分认识到民生为重、民生优先的取向已经不可逆转，公众对生态环境的诉求在持续升级，民间环保运动将蓬勃兴起，而国民经济可持续发展对保持良好生态环境的内在要求也日益迫切，所有这些，均决定了中国只能走新型工业化道路。而在中国的工业化进程中，发达国家同样应当担当起更多的责任，这就是支持中国走新型工业化道路，同时在产业转移时树立全球公共道德意识，共同承担起保护人类永续发展的责任。
*郑功成，中国人民大学教授，兼中国社会保障研究中心主任。
[①]中国科学技术情报研究所编：《国外公害概况》，人民出版社，1975，第11-20页。
[②]“2004年环境污染造成经济损失占GDP的3.05%”，《经济日报》，2006-09-12。
[③]环境恶化无路可退国内环境污染问题严重，trip.house.sina.com.cn来源：节能环保网发布时间：2011-11-11 22:19。
[④]中国21世纪议程管理中心、可持续发展战略研究组，《生态补偿：国际经验与中国实践》，北京，社会科学文献出版社，2007，第16页。
[⑤]朱裴，“4大电力集团所有项目被叫停”，《北京商报》，2007-01-11；郄建荣，“缺少法律支撑，绿色保险能否一路走好”，《法制日报》，2008-02-19。
[⑦]江泽民：全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面──在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告，2002-11-08。
[⑧]胡锦涛：坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗──在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告，2012-11-08。
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