（国家环境保护总局政策法规司　别涛）

公益诉讼，通常是指组织或者个人针对损害国家、社会或者不特定多数人利益的行为，向法院提出指控，并提请法院追究相应法律责任的诉讼活动。例如，环保组织为了保护公共环境利益，制止危害环境的行为提起的诉讼，即属环境公益诉讼。相对于公民和法人为其自身利益而提起的“私诉”而言，它具有公诉的特性。环境公益诉讼的出现，是我国公众环境意识觉醒和司法进步的表现。环境民事公诉，是环境公益诉讼的新发展，特指由国家公诉机关即检察院为保护公共环境利益，针对环境违法行为提起的公益诉讼。作为一种新的环境诉讼形式，值得关注和探讨。

一、环境执法新举措：公诉机关首次单独介入环境违法行为

据《中国环境报》5月17日载，今年2月，四川省资阳市雁江区检察院了解到当地清水河因石材加工厂造成生态环境严重破坏的情况，并与雁江区环保局联系，共同调查。调查发现，清水河流经两个乡镇的数十个村社，是沿岸村社灌溉和人畜饮水的主要来源。近两年来，在清水河及其支流沿岸相继兴办了数十家石料加工厂，这些石料加工作坊肆意排放，不仅阻塞河道，而且污染水体，使4个村的800亩土地、近2000人的生产生活受到严重影响。

此前，雁江区环保局曾对污染企业发出整改通知书，限期停产整改。但众厂家仍然我行我素，污染问题得不到切实解决。2000名农民思想难于统一，部分受害农民与污染企业交涉无果之后，担心胜诉无望，并因诉讼费用的负担，在起诉方面态度消极。

5月12日，雁江区人民检察院对污染问题严重的8家石材厂分别下达了检察建议书，要求企业对治污设施进行整改，并将整改情况报送该院。作为国家公诉机关，检察院还告诫企业，如果不积极治理污染，继续侵害农民利益，将对其提起民事公诉。

为还清水河以清水，检察院准备单独提起环境民事公诉——这是国家公诉机关首次单独介入环境民事违法案件。这是强化环境执法的新举措，也是环境司法的新实践，值得环保部门称道和关注。

二、检察院提起民事公诉，已经不乏先例

全国首例“民事公诉”案 发生在1997年。河南省方城县工商局将一处国有房产违规低价出售给汤某。方城县检察院为阻止国有资产流失，以原告身份于7月1日起诉，请求法院确认国有资产买卖合同无效；12月3日县法院判决，支持检察院诉讼请求，并确认两被告间的买卖合同违法无效。判决后两被告没有上诉，判决在法定时间生效，方城检察院挽回国有资产流失的行动达到预期目的。

这次诉讼引起最高检察院的重视，被评价为全国检察系统十年中八大事件之一，也为日后各地检察机关民事诉讼提供了范例。在近年发生的“民事公诉”案中，各检察机关的诉讼活动大都采用了方城检察院的模式。此后，河南省浚县和三门峡市湖滨区、山西省河津市和乡宁县、黑龙江省兰西县、 四川省中江县、福建省连城县、浙江省浦江县、湖南省岳阳县和云溪区等地方检察院，先后提起类似诉讼。

据不完全统计，自1997年河南省方城县检察院就国有资产流失提起公诉以来，全国各地检察机关至今提起的类似的民事诉讼已有近200起。其中，河南省各级检察机关共提起此类涉及国有资产转移的民事诉讼近百起，法院已经判决的70余起，检察机关全部胜诉。在已判决的70多起案件中，所有败诉的被告，无一上诉。检察院提起民事公诉的积极效果令人刮目。

三、环境民事公诉，曾因环境污染犯罪被附带提起

其实，自1997年《刑法》修订以来，为了制裁破坏环境资源的行为，地方检察院已经提起部分环境民事公诉，只不过是以刑事附带民事的形式而提起。例如：

1998年山西省运城市检察院在针对天马造纸厂厂长杨军武重大环境污染行为提起刑事公诉的同时，就公众饮用水源遭受污染附带提起民事公诉。当年9月17日，运城市法院除以重大环境污染事故罪判处杨军武徒刑2年，并处罚金5万元外，同时判处杨军武赔偿民事损失36万元；同年12月7日,运城地区中级法院裁定维持原判。

1999年，四川省名山县检察院在针对恒达化工厂重大环境污染行为提起刑事公诉的同时，也就公共水源遭受污染附带提起民事公诉。当年9月1日，名山县法院以重大环境污染事故罪判处恒达化工厂罚金5万元；厂长林卿书因同罪被判徒刑3年，并处罚金2万元，操作工刘安华因同罪被判徒刑3年，并处罚金2000元；法院还同时判处化工厂赔偿国家、集体和个人经济损失34万元。

2002年，四川省泸州市检察机关为环境公益事业，在全省首次附带提起刑事附带环境民事公诉案件，并获法院支持：古蔺县石宝镇重大森林火灾肇事者黎伯伦被判徒刑1年，并处承担在2002年10月至2007年8月期间，补种林木29848株。

再如湖南省安化县检察院在对梅城镇卫生纸厂的重大环境污染行为提起刑事公诉的同时，就公共环境遭受污染附带提起民事公诉。据中国环境报2004年4月19日报道，法院除对责任人龙金林、张旭龙和刘满元分别判处徒刑2年、1年6月和1年及罚金2万元外，并同时判处纸厂附带赔偿7万元。

四、环保部门执法手段有限，环境公益呼唤环境公诉

根据我国现有执法体制，行政机关虽然承担了国家机器运转的绝大部分职能，但法律赋予行政机关的强制执法手段极其有限，手段与职能之间距离很大。这种现象在国有资产管理领域如此，在环境管理领域更是突出。从目前实际情况来看，检察院以公诉人身份介入环境公益保护十分必要。

现行《民事诉讼法》第108条规定，起诉的“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。如果国家利益受到直接损害，就需要有适当的国家机关作为利害关系人代为诉讼。《环境保护法》第41条规定，造成环境污染者“有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失”。如果国家公共环境和资源受到直接损害，也需要有适当的国家机关作为利害关系人代为诉讼。《海洋环境保护法》第90条规定，破坏海洋环境并“给国家造成损失的”，由有关部门“代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。

在现实生活中，许多环境污染行为没有直接侵犯特定的公民、法人或组织的权益，“直接利害关系”或者“直接受到损害”的条件，往往使得无人享有诉权。即使法律赋予公民起诉权，也常会个人因不知、不能或不敢等种种原因而不起诉。环境行政部门又往往缺乏强有力的执行手段，加之行政体制方面的限制，心有余而力不足，致使许多环境违法行为长期得不到有效制止。四川雁江区清水河污染案就十分典型。当地环保局虽然可以要求污染企业限期停产整改，但对逾期不改者，依法没有独立的强制执行手段；即便报请政府关停或者申请法院执行，实际效率大多极其低下。受害农民与污染企业交涉无果，担心胜诉无望，加之诉讼费用的负担，致使无人起诉。

从起诉条件上看，原告须与案件有利害关系。人民检察院虽然不会涉及到当事人之间的民事权益，但从维护国家利益、公共利益来看，是符合起诉条件的。因为国有资产流失、环境污染、行业垄断等行为，有时侵害的是不特定的对象，没有明确的受害人或适格的原告，又不能形成集团诉讼。保护国有资产和公共环境利益是国家的责任，但国家是一个抽象主体，国家要保护这种利益，就需要代言人。人民检察院作为国家的法律监督机关，以保护国家、集体利益为职责，它依法承担着国家的公诉职能。在存在诉讼障碍的情况下，人民检察院从保护国家和公共环境利益和制止不法行为的目的出发，运用公力救济的司法手段提起民事公益诉讼，应当视为与本案诉讼标的有特殊的直接利害关系。由其代表国家为公共环境利益提起环境民事公诉，不仅是必要的，也是符合法治原理的。

检察院作为环境公益诉讼的原告，还可结合我国宪法规定的国体和政体性质分析。我国是以公有制为主体的社会主义国家，同时又是人民当家作主的国家，一切国家机构归根到底都是为了人民的利益而设置，并为人民办事。国家的人民性，决定了国家利益和公共利益维护者的广泛性。反映在环境法律关系上，就使各社会主体相互之间在环境利益关系上具有广泛的共同性和关联性。在环境法律关系中，表面上的非“直接利害关系人”，在一定意义上也可能具有 “直接利害关系”。因而，我国国家机关、企事业组组和公民个人，特别是作为公诉机关的检察院，对损害国家和公共环境利益的行为，不但具有一般“检举控告”的权利，而且应当享有环境民事公诉权。 

正如《人民日报》2003年1月22日在关于湖南省岳阳县检察院为保护国有资产提起民事诉讼的报道中所指出的：“实践证明，作为国家法律监督机关，由检察院对违反法律法规，侵犯国家、社会公共利益的行为向法院提起民事诉讼，实现对国家、社会公共利益的法律救济，实现保护和监督的统一，既符合宪法精神，也符合我国国情。”毫无疑问，这种评论完全适合环境民事公益诉讼。

五、环境民事公诉，并非于法有据

　  宪法有关规定——现阶段，提起和审理民事公诉案件的主要法律依据是《宪法》第12条：“国家保护社会主义的公共财产，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏国家或集体的财产”；第13条：“国家依法禁止任何组织和个人扰乱社会经济秩序。”

民事法律规定——《民法通则》第5条：“公民、法人的合法民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯”；第73条：“国家财产属于全民所有。国家财产神圣不可侵犯，禁止任何组织或个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏”。

环境法律规定——《环境保护法》第6条：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”显然，作为专司国家公诉职能的检察院，完全可以据此“对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，即提起民事公诉。

诉讼法律规定——《民事诉讼法》第15条规定：“机关、团体、企业事业单位对损害国家集体和个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉”。

检察院组织法——《人民检察院组织法》第4条规定：人民检察院通过行使检察权，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体的财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利。

如果回顾历史，民事公诉在我国早有实践。1949年12月颁发的《最高人民检察署试行组织条例》规定：检察机关有权参与涉及全国社会与劳动人民利益有关之民事案件以及涉及全国社会与劳动人民有关这一切行政诉讼；1954年的《中华人民共和国检察院组织法》第4条规定：地方各级检察机关对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼；1957年最高法院制定的《民事案件审判程序（草稿）》第1条有类似规定，允许检察院对“有关国家和人民利益的重要民事案件”提起诉讼；1979年2月2日，最高法院在《人民法院审判民事案件程序制度的规定（试行）》中对民事公诉制度再次确认。只是1979年7月1日通过的《人民检察院组织法》对民事公诉制度未做规定。

六、环境民事公诉：不同于行政诉讼和刑事诉讼的特征

1．就适用情形而言，它是在公共环境利益遭受环境违法行为的现实侵害，而受害人在起诉方面存在障碍，环保部门的行政管理受到实际限制的情况下，由检察院作为公诉人，向法院提起诉讼，要求法院依法追究环境违法行为人法律责任的诉讼行为。它不同于环境刑事公诉，因为环境违法行为尚未构成环境犯罪。如果环境违法行为涉嫌环境犯罪被提起公诉，即属于刑事附带环境民事公诉。

2．就诉讼目的而言，它以排除污染危害和赔偿污染损失为基本诉求，主要是通过追究造成环境污染破坏行为人的民事责任，实现对国家和公众利益的保护和救济。这使其与环境行政诉讼（目的主要在于撤销或变更环保部门的具体行政行为）和环境刑事诉讼（目的在于确定被告人是否犯罪和刑罚）相区别。

3．就当事人而言，监察机关作为环境民事公诉人，除了国家和公共利益，它并不谋求任何自身的私利，因此它既是原告，也是法律监督者。被告人则是造成环境污染破坏的行为人。

4．就案件来源而言，它有多种来源，如群众举报，专门机关移送、自己发现等。作为公力救济途径，环境民事公诉一般应当在受害人和环境行政部门试图制止环境违法而不能之后，作为一种后置的司法救济程序而提起。因此，受害人举报和环保部门移送应当成为主要案件线索。

5．就起诉条件而言，它应当有明确的环境违法行为人作为被告，有经过调查的环境污染破坏事实和证据，并有具体的诉讼主张（如停止排污行为、排除污染危害、赔偿污染损失）。

七、加强行政配合，完善诉讼规则

1．作为一种正在出现的诉讼形式，环境民事诉讼可以因为国家公诉机关的介入而产生特殊的环境执法效果。它不仅可以成为环保部门行政执法的重要支持和补充，而且可以为环境污染损害的受害人提供更具强制力的司法保护和救济。因此，环保部门应当积极配合和支持检察院提起环境民事公诉。特别是应通过参加调查和提供环境技术监测数据等方式，有力地支持检察院的环境公诉。

2．为了充分发挥民事公诉在维护国家和公共利益方面的积极作用，规范包括环境民事公诉在内的民事公诉行为，国家立法机关和司法机关应当研究制定相关规则。我们认为，可以考虑适时修订民事诉讼法，或者通过修订环境保护法，或者通过制定专门司法解释，明确赋予检察院以环境民事公诉权，并规定具体的诉讼程序和规则。