——以海岛立法完善为视角

Discussion on Protection and Management of China’s Sea Island

                          ——From the Sea Island Law Angle

          周  珂[1]（中国人民大学法学院，北京市海淀区中关村大街59号，100872）  

谭柏平[2]（北京工业大学经管学院，北京市朝阳区平乐园100号，100022）

摘要

本文结合我国物权法的实施，分析了以海岛使用权为核心的海岛权属问题；论证了我国以特殊用途海岛为标志的海岛分类保护与管理制度；并对我国海岛现行管理体制存在的一些问题进行分析并提出了完善建议。我国在海岛权属关系、海岛用途管理与级别保护以及海岛行政管理体制等方面存在的不足之处有待于在海岛立法中予以完善。

关键词

海岛  物权  保护  管理  立法

Abstract

   This paper, combining with the enforcement of China’s Real Law, analyzes island ownership with which the usufruct of island is the central issue. It demonstrates the protecting and managerial system of island classification, with the defining of specially used island as the symbol of building of the system. The evaluation and suggestion to perfect the existing island managerial system is also covered in this paper. The author holds that China’s deficiencies in clarifying the island ownership system, managing the usages of islands, protecting islands in accordance with the rating system of islands and that of islands system of administrative management call for the perfection step by step in island legislations.

key word

sea island  real right  protection  management  legislation

海岛是我国经济社会发展中一个非常特殊的区域，既是海域的特殊组成部分，也是重要的海洋资源类型，具有很高的资源、生态、经济和军事价值，对维护国家海洋权益具有重大意义。但是由于海岛具有独立、封闭、生态系统脆弱、土地资源有限等特点，且其分布范围广，地区跨度大，海岛利用的要求因岛而异，因此，针对海岛的保护与管理制度既不同于陆地资源，甚至也有别于海域。多年来我国在海岛保护与管理方面积累了许多宝贵的经验，特别是《无居民海岛保护与利用管理规定》的颁布实施，使海岛保护与管理有章可循，《物权法》的颁布实施也为海岛保护与管理提供了重要依据。然而，我国海岛保护与管理仍有不足之处，有待于在海岛立法中予以完善。

一、清晰的海岛权属关系是海岛保护与管理的前提条件

关于我国海岛的权属问题，由于在我国宪法与法律、行政法规中都没有做出具体明确的文字表述，因此，人们在理论上和实践中的认识都较为混乱。有的地方认为其毗邻海域中的海岛属于本地所有，天经地义，甚至由当地土地部门颁发了集体土地所有权证书，这种错误的确权不仅侵害了国家的海岛所有权制度，而且混淆了有居民海岛和无居民海岛的权利属性；还有的地方认为公民个人可以成为岛主，海岛可以由个人来行使所有权。虽然有一些学者原则性地说明了海岛的权属问题，但争议仍然较大。

1.有关海岛权属关系的《宪法》与《物权法》依据

海岛的权属关系其实从现行宪法的规定中还是可以合理推导出来的。我国现行宪法虽然没有对海岛权属做出直接的规定，但对自然资源权属问题的规定同样适用于海岛及其资源。从我国《宪法》的规定可以看出，我国宪法对自然资源权属问题的规定是较为清楚的，即没有明确规定私人对自然资源的所有权，自然资源的所有权归属主要包括两个方面：一是国家所有，即全民所有；二是集体所有。[3]宪法条文除了对矿藏、水流、土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、宅基地、自留地、自留山的权利属性做了明确规定之外，对于未列明的其他自然资源即“等自然资源”，均应归于国家所有。[4]

我国《物权法》涉及海岛的规定与我国宪法的规定完全一致。海岛属于海域的组成部分，物权法第46条规定：“矿藏、水流、海域属于国家所有。”这种所有属于专有，即不能为其他主体所享有。物权法第48条和第58条规定的可以为集体所有的自然资源包括“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源”，不包括海域及海岛。集体和个人对海域及海岛可以拥有的物权在物权法第122条中做出了规定：“依法取得的海域使用权受法律保护。”

由于有居民海岛既包括土地资源，又包括森林、山岭、滩涂、草原、荒地等资源类型。因此，理论上与实践中都很难把有居民海岛视为一种独立的资源种类。依据上文对我国宪法与物权法规定的分析，我们可以合理得知，有居民海岛存在国家所有和集体所有两种形式，具体而言：（1）对于有居民海岛中的土地资源，存在国家所有和集体所有两种形式，国家对有居民海岛土地资源的所有权，需要有一个“由法律规定属于国家所有的”前提条件，其他的均为集体所有；（2）有居民海岛上的森林、山岭、滩涂、草原、荒地等资源，也包括国家所有和集体所有两种形式，但集体所有需要有一个“由法律规定属于集体所有的”前提条件，其他的均为国家所有。（3）对于有居民海岛其他未予明确的资源，完全应当包含在宪法“等自然资源”的范围中，属于国家所有。

对于无居民海岛而言，国家应该是无居民海岛所有权的唯一权利主体，这既合法又合理。一方面，通过上文的分析可以推出：无居民海岛只能归入宪法未予明确的其他自然资源，即“等自然资源”之列，归于国家所有。另一方面，因为无居民海岛一般距离大陆较远，其地理位置决定其所有权不宜由管辖能力较差的集体组织来行使。同时，无居民海岛的利用特点是投入大，回报低，缺乏对集体组织成员的利益诱因，这也决定了无居民海岛不适合采用集体土地所有权制度。更有甚者，无居民海岛往往事关国家重大的政治、经济和国防利益，对无居民海岛的利用将会受到大量的禁止性规范和义务性规范的限制。因此，实行对无居民海岛的国家所有，有利于国家出于公共利益的考量对无居民海岛进行统一规划和长远建设。何况，确定无居民海岛归属国家所有，并不会影响对无居民海岛的合理利用。故此，无居民海岛国家所有权制度是一种比集体所有权制度更为合理的制度选择。虽然我国《无居民海岛保护与利用管理规定》宣布无居民海岛属于国家所有，[5]但其效力层次较低，说服力不足，本文认为，我国今后的海岛基本法必须对此予以明确宣示。

2.海岛使用权的分类及其特殊性

海岛使用权是指非所有权人对海岛进行使用并收益的权利，其权能包括对海岛资源的占有、使用、收益和部分处分权。与海岛的分类相适应，海岛使用权可分为有居民海岛使用权和无居民海岛使用权。海岛使用权因为类型的不同，与陆地上的土地使用权既有联系也有区别。

有居民海岛使用权包括对海岛土地的用益权，在海岛上进行耕作、畜牧的永佃权，在海岛上兴建建筑物、工作物或种植植物而使用海岛的地上权，这些权利在民法上可归属于用益物权。此外，有居民海岛使用权还包括取水权、采矿权与狩猎权等准物权。依此，有居民海岛使用权与陆地上的土地使用权是同一类型的权利。

无居民海岛使用权作为我国自然资源法体系中的一项权利，既具有土地使用权、采矿权等自然资源权利的共性，又具有一定的区别于其他自然资源权利的特殊性。无居民海岛使用权与有居民海岛使用权的内涵不同，其区别体现在：（1）两者的权源不同。前者的权源是无居民海岛的国家所有权；而后者的权源是有居民海岛的国家所有权与集体所有权。（2）两者使用的主要目的不同。除了有特殊用途的海岛之外，使用无居民海岛的主要目的不在于海岛本身，而在于获得滩涂及附近海域的海产品养殖权；而对于有居民海岛的使用与对于陆地上自然资源的使用相比，两者并无实质性的差别。（3）两者的功能及使用价值不同。与有居民海岛的功能及使用价值相比，无居民海岛不仅是国家所有的财产，具有经济利益，而且还承担着生态保护、国防安全、领土确定、科学研究等多方面的功能。无居民海岛的经济价值与其他价值相比处于次要地位，因此，在设定无居民海岛使用权时，经济因素并不是首要衡量和考虑的问题。国家可以对特殊用岛的使用权人不征收使用金，但应当加强管理和控制，采取申请审批方式。（4）两者的内容略有差别。两者虽然都不是单一和简单的权利，而是一系列子权利的集合，如取水权、土地使用权、渔业权等，甚至在观念上和实践中还包含附近海域使用权的内容。但一般情况下，无居民海岛使用权是以整体无居民海岛资源作为客体，包括岛上的建筑物、构筑物、土壤、砂石、动物、植被、淡水以及海岛周围海域等，如此更有利于海岛生态的维护。这方面与有居民海岛使用权存在不同。

因此，海岛法对海岛保护与管理的规定必须考虑海岛使用权的特殊性，并根据其不同的类型制定不同的保护与管理措施。

3.海岛使用权登记制度的完善

海岛使用权的取得、变更与丧失必须申请登记，便于管理，也有利于交易。海岛使用权一经登记，即具有法律效力，权利登记者的权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。并且，任何单位和个人不得就相同的此项权利再次向有关机关申请登记，即使申请也得不到批准。而且，信赖此项登记的善意第三人，也受到法律的保护，即该项登记具有公示力和公信力。根据我国的实际情况，应该要求对海岛使用权实行强行登记制度，即不采自愿原则。

海岛使用权的登记机关是谁？本文认为，这要结合海岛分类的情况及实际中的做法区别对待。有居民海岛的使用权登记机关应该与《土地管理法》以及《森林法》、《草原法》等其他自然资源法律法规相配套，不宜更改。如我国《土地管理法》及其实施条例规定，土地由人民政府国土行政主管部门登记造册，核发证书。[6]因此，对于有居民海岛的土地使用权，也应该明确规定政府的土地管理部门为登记机关，即由人民政府的国土资源行政管理部门负责陆地和有居民海岛土地使用权的统一登记发证工作。但是，有居民海岛的土地使用权证书应该在海洋行政主管部门备案。

而对于无居民海岛的使用权登记机关，无疑只能归属于人民政府海洋行政主管部门。这既有执法手段、监管成本等的考虑，也是海岛本身的特点以及自然资源行业管理的特点使然。由于我国无居民海岛的面积小，[7]资源有限，基础设施差且往往远离大陆，因此其本身使用价值不大。在实践中，单位或个人取得无居民海岛的使用权，主要还是也必须是利用无居民海岛的滩涂及其毗邻的海域从事养殖业或从事对海岛生态环境不产生破坏影响的诸如观光休闲等其他经营活动。并且无居民海岛本身也只能作为一种独立的自然资源类型进行整体利用，而不适宜于把无居民海岛的自然资源进行分解，分别设定使用权。因此，无居民海岛应该以其整体利用的方式向人民政府海洋行政主管部门申请使用权。海洋行政主管部门的监管重点应是无居民海岛，对无居民海岛使用权的登记制度是其行使监管权的主要方面。

4.海岛使用权期限的划定

关于海岛最长使用期限的问题，应该具体问题具体分析。本文认为，对于有居民海岛，可以参照我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，如规定有居民海岛居住用地的最长使用期为70年，其他用地可适用40年、50年的标准。

对于无居民海岛的使用权期限，根据《无居民海岛保护与利用管理规定》，无居民海岛利用期限最长不得超过50年。[8]这一标准是依据《海域使用管理法》中有关海域使用权最高期限制定的，体现海岛开发与海域使用的密切关系。在实际操作中，有的地方不论海岛利用类别，一律以50年作为无居民海岛使用权的期限；有的地方则按海岛用途划分不同的使用期限。[9]然而，《无居民海岛保护与利用管理规定》制定的50年期限是否合理尚存异义。由于海岛生态系统极为脆弱，其生物多样性指数小、稳定性差，极易遭到损害而产生严重的生态环境问题，而海域环境因其自身具有一定程度的自净能力，相对海岛环境来说较为稳定。因此，比较海域的最长使用期限而制定的无居民海岛最长使用期限缺乏科学依据。

此外，海岛可以进行多种用途的经营使用。用途不同，海岛的环境污染情况不同，对海岛的生态破坏程度也不一样。如生态旅游、能源生产等的污染较小，而港口、养殖等的污染较大。因此，应该针对海岛的用途类别分别制定不同的最长使用期限。我国《无居民海岛保护与利用管理规定》仅指出海岛使用的最高期限，并未根据项目类别规定使用年限，这是其不足之处，海岛立法可考虑予以纠正。

5.海岛有偿使用制度的完善

海岛使用权可以依法转让与再转让。单位和个人取得海岛使用权，应当依法缴纳海岛使用金。海岛使用金基准价格可以由国家海洋行政主管部门会同国家财政部门制定和发布，其制定依据为海岛价值评估技术标准和规范。然而，我国法律法规对于海岛使用权的转让费用问题仍是空白，实践中我国各地对海岛使用权价值的确定并无一定的标准，地方在转让过程中随意性较大，从而造成国有资产的流失。

为保证海岛资源的保值增值，防止国有资源资产流失，必须完善海岛价值评估。海岛价值评估应在客观、公正、科学基础上，参照资产评估的一般原理和方法，结合海岛自身特性构建。现有资源评估方法主要有市场法、收益还原法、成本法及净价法等。考虑到无居民海岛资源市场尚不成熟及操作的可行性，有学者建议使用收益还原法估算出海岛资源的预期效益并以适当还原利率折为现值，从而确定其价值。[10]另外，还可以对具有经营价值的无居民海岛资源进行资产等级评估，根据不同海岛蕴含资源的差别评估等级及价值，并将评估结果及评价方法公示。

目前，我国尚无明文规定海岛转让后海岛使用金在国家与地方之间如何进行分配及其分配比例的问题。海岛使用权价值的模糊性造成海岛使用金在国家与地方分配上的不确定性，收益总额也难以确定，最终国家所有权收益往往被地方或部门侵占，造成了国有资产流失。我国先行一步的海域使用金在此方面已积累了一定经验，国家可借鉴海域使用金的分配方法作为海岛使用金国家与地方之间分配的参考，积累经验后再在海岛立法中固定下来。

二、关于特殊用途海岛的保护与管理

根据海岛是否具有特殊用途，可把海岛分为一般用途海岛和特殊用途海岛。对特殊用途海岛的保护和管理需要纳入国家海岛法的保护范围，给予最严格的保护。

1.国外对海岛的级别保护

国外根据海岛的生态环境状况所需采取的保护措施的不同，可将海岛划分为不同的保护级别并采取不同的立法模式。一是开发模式。国外对于地理位置偏远、资源匮乏、经济落后、岛民生活水平较差的岛屿，多采用开发模式，以优先发展经济。但是这种模式难免要对周围海洋环境造成一定的负面影响，甚至可能对岛上的环境和生态系统造成毁灭性的破坏。体现该模式的典型代表是日本的《孤岛振兴法》；二是保护模式。美国、澳大利亚、加拿大等国，对于海岛上存在有珍稀物种或历史遗迹，具有特殊生态价值或历史文化价值的岛屿，则往往采用保护模式。但是，有时此种保护是以抑制经济发展为代价的。开发与保护这两种模式之间的张力和对抗，也正体现了目前困扰整个世界的发展与保护问题；[11]三是兼采开发模式与保护模式。例如，澳大利亚的《劳德哈伍岛法》，该法既详细规定了对岛上土地的利用，又注重对岛上资源的保护和管理，是一部比较完备的岛屿管理法案。

2.我国海岛保护级别的分类

就海岛的自然环境、生态特征以及目前开发利用情况进行综合分析，我国海岛的保护级别可分为三大类：（1）保护利用类。部分离岸较近、交通便利的海岛由于开发利用较早，目前多已开发过度，对周围环境和生态造成严重影响和破坏，这些海岛可归入保护利用类。对于该类海岛，应当采取“先保护后利用”的原则，采取措施进行整治，并定期监督检查，以期海岛生态和周围海域环境得以恢复后，再根据统一的规划与功能区划，制定合理的利用计划。（2）适度利用类。部分偏远的海岛，至今未有任何开发利用活动的，可归入适度利用类。部分近岸的海岛已有开发利用活动，尚未对海岛生态造成恶劣影响的，也可归入适度利用类。对于该类海岛，海洋行政管理部门应加强监督检查，及时采取措施，严防出现过度开发利用的后果。（3）严格保护类。建有领海基点标志、各种测量标志、观测台站、验潮站以及导航设施的海岛，即为特殊用途海岛，归入严格保护类。在国家级自然保护区、海洋特别保护区以及国家级、省级风景名胜区的核心区以及缓冲区内的海岛，也可归入严格保护类。对于该类海岛，应严格禁止或限制任何形式的开发利用活动。

3.特殊用途海岛的严格保护措施

国家根据生态安全、海洋权益、国防安全和科学研究等的需要，设立有特殊用途的海岛，这类海岛包括领海基点所在海岛、国防用途海岛、保护区所在海岛、科学用途海岛等。可见，特殊用途海岛事关国家整体利益和社会公共利益，例如，领海基点所在海岛对于维护国家海洋权益至关重要；有的海岛上设有各种等级的重力点、天文点、水准点、全球卫星定位控制点等设施和标志，具有国防用途、科研用途，对于保障国家安全具有重大意义；有的海岛具有典型性、代表性的生态系统，有的海岛拥有重要的历史遗迹和自然景观，具有特殊的保护价值等。因此，对这些特殊用途海岛必须实行严格的保护制度。根据海岛特殊用途的不同，保护措施也各不相同。

（1）领海基点作为永久性的国家领域疆界的标志物，对其现状、地位、功能的确立，及其变化过程和结果等，都应当有确切的记录。这样既有利于后来者的查证和考证，更重要的是有利于对其实施有效的保护与管理。当务之急是，要开展我国领海基点海岛的专项调查，以进一步满足领海基点海岛保护与管理的需要，建立领海基点国家档案。开展领海基点的日常性监督管理。在当前海岛法律制度不健全、管理体制下不清晰的情况下，海洋行政主管部门应当依据现有政策与规定，对领海基点所在海岛实施监视监测和执法监察，纳入其日常管理事务范围，保证我国海洋主权权益不受损害。对于领海基点所在的海岛，应严格禁止在岛上从事采石、挖沙、砍伐、爆破、射击等破坏活动，对受到破坏的领海基点标志以及保护范围内的地形地貌，应当及时修复。

（2）对于国防用途的无人海岛，任何单位和个人不得非法登临、占用、破坏，不得用于与国防无关的目的，有居民海岛上的国防用途区域不得非法进入。由于地方经济的发展，对海岛资源的需求也不断增加，国防军事用海与地方经济发展之间的矛盾逐渐显现出来。我国有些地方的原来用于国防的海岛，占据了大量海域和用地，但近年国际形势的变化，军队进行了裁军，空置了大量营房和土地，部分军事用途的海岛实际已被废弃，不再具有军事用途，但仍不由地方支配。这些海岛或军事区域能否转让给地方利用，值得探讨。

（3）根据海岛生态、自然景观和历史、人文遗迹保护的需要，对具有特殊保护价值的海岛及其周围海域，应建立海岛自然保护区或者海岛特别保护区。海岛自然保护区是海洋自然保护区的重要组成部分，其主要功能是通过建立海岛自然保护区使人类认识和掌握海洋环境与资源的变化规律，以便更合理地利用海洋资源，实现海洋环境、资源的可持续发展。[12]如今人们把海岛自然保护区称为活的海岛自然保护馆、海岛自然资源仓库或自然生态系统和生物种源的集中分布区。海岛特别保护区是对具有特殊地理条件、生态系统、生物与非生物资源及海岛利用特殊需要划定的区域，应当采取有效保护措施和科学开发方式进行特殊管理。海岛特别保护区主要依据区域的特殊性和该区域及周围区域社会经济发展的需要选划。海岛特别保护区在保护的宗旨、目标与对象、选划标准、保护内容及范围、保护的任务和管理方式等方面，都不同于海岛自然保护区。对于海岛自然保护区或者海岛特别保护区必须严格保护。

（4）在科学用途海岛或者海岛科研区域内，不得从事与科研无关的利用活动，海岛科研区域不得非法进入，科研活动不受妨碍。

三、关于我国海岛的管理体制及其完善

海岛资源是海洋资源的重要类型，管理海岛资源与管理海洋资源只是管理内容的不同，两者的管理体制并无差异，因此，海岛管理体制与海洋管理体制具有同一性，两者在下文相互使用，涵义一致。

我国的海洋管理体制源自于传统陆地上的自然资源管理体制，该管理体制的设置多是出于行政区划的考虑，这使得管理机构对地方利益、部门利益的考虑远远大于对生态环境的保护和自然资源的可持续利用方面的考虑。现在看来，这种管理体制在管理部门、管理职责、管理内容、管理方式等方面都有待于进一步优化。在科学发展观理论指导下，人们对海岛生态保护与资源利用的思维方式发生了变化，相应地也要求海岛管理体制做出积极反映。

1.我国海岛管理体制现状

目前，我国海岛管理体制实行统一管理与分部门和分级管理相结合的管理模式。所谓统一管理，是指国务院海洋行政主管部门代表国家对全国海洋实施管理，包括对全国海岛保护与利用的监督管理。我国《海域使用管理法》规定：“国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。”[13]隶属于国土资源部的国家海洋局，为国务院海洋行政主管部门，是负责监督管理全国的海域使用和海洋环境保护、依法维护海洋权益、组织海洋科技研究的中央级海洋行政管理部门。在国家海洋局之下，设有多个直属单位，其中有海洋管理权限的为北海、东海和南海三个分局。所谓分部门管理，是指我国海洋资源（包括海岛）由不同的涉海部门进行共同管理，除国家海洋局外，还有国家发改委、国土资源部、农业部、国家环境保护总局、交通部、水利部、国家测绘局、国家旅游局、国家气象局、外交部、国家电力公司、中国石油天然气总公司以及一些行业协会等承担与各自部门职能相关领域的管理职能。所谓分级管理，是指沿海省、市(地)、县设立地方海洋管理机构。我国《海域使用管理法》规定：“沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理。”[14]地方上的海洋管理模式因不同地区而有所不同，大体分为三种模式：一是海洋与渔业管理结合模式，设立海洋管理与渔政管理结合的“海洋与渔业（或水产）厅”，实施海监字处理的执法和渔政监督，如辽宁、山东、江苏、福建、广东、海南等省，这种类型占大多数；二是国土资源管理机构模式，在国土资源管理部门设置海洋管理机构“国土海洋资源厅”，负责海洋管理和海上执法工作，如河北等省；三是专职海洋管理机构模式，设立职责专一的“海洋行政管理厅、局”，以独立的海洋管理机构进行海洋字处理和海上执法机构，如吉林、浙江、天津、上海等省（市）。

3.我国海岛管理体制存在的问题

我国上述的海岛管理体制可以概括为一句话，即产权管理与行政管理相结合、中央与地方相结合、行业管理与综合管理相结合的“三结合”资源管理体制。[15]这种体制存在的弊端逐渐暴露出来。

（1）我国海岛综合管理机制不健全。我国目前已初步建立起了条块结合的海岛管理体制。不同的涉海部门都在加强对于海岛保护与利用的管理，但由于部门职能的局限性，从部门角度强化的行业管理，往往较多地考虑本部门和本行业的利益，而缺乏对国家整体利益的考虑，有的甚至为了当前利益不惜资源浪费或损害其他部门的利益和国家的长远利益。而且，海岛管理机构难免设置重叠、职责不清、各自为政、宏观调控乏力。各级的管理范围、权限不明确，各部门职能分工不明确。正是由于涉海部门较多而彼此之间缺乏统一且有效的协调，各部门自成体系，使得海岛保护与利用秩序混乱，国家海洋公共权力难以体现的问题难以解决。[16]另外，在分部门管理的体制下，一方面各部门的重复建设，造成了人力、财力、物力的巨大浪费，加大了管理成本，另一方面，管理力量分散，降低了管理效率和管理效果。

（2）我国海岛资源资产观念不强，海岛资源的产权体系尚未形成。海岛资源利用缺乏长远安排，资源浪费比较严重，适应现代海洋开发趋势和海洋资源管理机制仍未完全建立。但长期以来，人们习惯于海洋资源是自然力量形成的，自身没有经济学意义的价值观念，因而在海岛资源的利用和管理中执行的是资源无价和无偿或低价使用的政策。而且，我国海岛资源的产权体系尚未形成，地方作为海岛资源的具体利用者和实际管理者，在海岛资源的收益上如何与国家合理分配，专属勘探权如何管理，开采优先权如何科学体现等诸多问题有待研究。

（3）海上执法力量缺乏组织协调性。我国涉海部门众多，海上执法队伍也有若干支，如农业部的渔政、交通部的港务监督、国家海洋局的中国海监、海关总署的海关缉私、边防派出所边防巡逻等，他们按照相应的法律规定，各自执法巡航监视、现场调查取证和现场查处，并向其各自的主管机关报告。其结果是，好管理的工作，管理的部门就多，不好管理或法律界定不清的，就没人管。另外，由于执法力量分属不同的部门而各自为战，不仅造成了人力物力的浪费，而且影响了执法效果。海上执法最主要的手段是公务船，而一艘执法船，少则几百万，多则数千万元，而且使用费用高。部门使用任务单一，若能一船多用，将大大减少各部门建造执法船的费用，充分提高公务船的利用率。这方面，中国渔政和中国海监，进行联合、配合检查，曾有过成功的经验。[17]

由于我国海岛管理牵扯部门多、分工不明确等原因，造成实践中的“群龙闹海”局面，各自为政、互相推诿等矛盾长期存在，直接损害了我国海岛保护与利用的总体效益，因此，这种管理体制亟待改进。

    4.改进我国海岛管理体制的建议

海岛管理体制问题是海岛立法的关键问题。目前，国外主要海洋国家的海洋管理体制大致分为三类：[18]一是集中管理型。即国家的海洋管理工作集中于一个部门，实行集中统一领导，其他涉海部门在海洋管理部门的领导下给予积极配合和协助；二是协调管理型。即国家的海洋事务由政府的相关部门分别管理，各行其责，但以其中一个部门或一个最高权威的协调组织为主；三是分散管理型。即海洋事务的主管部门和执法力量是分散的，没有主导或协调机构，每个部门都根据政府授权，管理分属和海洋事务。那么，国外的管理体制能否借鉴？怎样改进我国现有的海岛管理体制呢？有学者提出，[19]现行管理体制应该推倒重来，即改革海洋资源行政管理体制。建议在中央与沿海各省、市、县组建海洋综合管理部门，整合国土、海洋、渔业等部门的涉海职能，一是将海洋渔业管理职能并入海洋综合管理部门，二是将海洋矿产资源管理职能并入海洋综合管理部门。另外，为解决海洋资源行政管理部门与其他相关管理部门的协调问题，建议成立诸如“海洋管理委员会”或“海洋工作领导小组”之类的协调机构，其成员包括新成立的海洋资源管理、环境保护、旅游管理、盐业管理、水利、海事、旅游、科技及教育等部门，办公室可设在新成立的海洋资源管理部门，以便对海洋资源开发利用活动中出现的重大问题进行协商，从而形成海洋资源管理的第二个支撑层面。这是一种大胆的设想。但是，推倒原有管理体制，组建新的管理部门，不仅改革成本过大，而且，机构的改革涉及国家管理体制的方方面面，牵一发而动全身，绝非易事。

本文认为，较为理想的海岛管理体制是统一的综合管理体制。海岛管理是一个系统工程，涉及众多领域，在管理体制上建立相对集中且功能专门化的管理机制是一种发展趋势。根据决策理论，管理主体越多越分散，管理责任就会趋于松弛，难以实现既定目标。因此，在我国海岛管理领域既需要适度集权，也需要分权与平衡。当然，基于海岛自身的特性，没有任何一个国家仅依靠一个部门就能管理好海岛，这需要不同行业的参与。统一的综合管理模式是在新形势下海岛管理的前提条件，即以国家海洋局为主体，其他相关部门相互配合，对海洋的空间、资源、环境和权益等进行全面地、统筹协调地管理。这种综合管理体制决不是前文所述的重新组建一个海洋综合管理部门，而是对我国现行的“统一管理与分部门、分级管理相结合”管理模式的积极改进。

在统一综合管理的基础上，我国也可以考虑建立一个协调机构来执行政策协调、监测数据处理、交流与共享、海上执法任务调度以及海上救济等职能。该机构可以由相关部门代表组成，以有助于政策协调与效率提高。[20]目前，我国基本上每年举行一次全国性的海岛市、县长联席会和全国海岛市、县(区)科委主任联席会。这两个联席会都是在各海岛市、县的共同倡议下召开的，由自愿参加的各海岛市、县轮流承办。有学者考虑，在不增设机构和增编的条件下，在海岛市、县长联席会议基础上，成立全国海岛开发建设协调委员会，建立起固定的协商制度，并在国家海洋局设立海岛管理司，成为委员会的日常办事机构和海洋局的一个职能部门。这样对海岛的利用、保护和生态建设十分有利。[21]据悉，国家海洋局已经成立了领导小组办公室，具体负责海岛工作的协调和组织实施，并制定了工作方案。[22]地方海岛管理机制可尝试在沿海地区建立跨行政区域的综合管理协调机制，如环渤海地区相关政府建立综合管理协调机制，针对这一海域包括海岛的问题进行跨行政区的统筹和协调。

2007年6月，国土资源部、国家发展改革委和国家海洋局在京联合组织召开了首次国家海岛调研规划和政策研究工作领导小组会议，成立了由中央16个部门参加的领导小组组成名单，研究讨论了海岛规划立法和政策研究等工作的实施意见，强调在充分调研的基础上，按期完成各项任务。主要内容包括：坚持保护为主、适度开发的原则，保护海岛资源和生态，维护国家海洋权益和国防安全；调整海岛开发秩序，扬长避短，发展海岛港口、旅游、渔业及海洋能源等资源优势产业；增加对海岛基础设施的资金投入，切实解决海岛居民吃水难、行路难、出航难、避风难和电力不足、通讯不畅等问题；建立和完善海岛保护和开发法律制度体系，加强海岛生态和环境管理等。[23]这次会议不仅对我国海岛利用、保护和管理等有关问题的探讨具有积极意义，而且对探索我国的海岛管理体制也具有实际意义。