周珂[2]  谭柏平[3]

内容摘要：本文认为，我国海岛法的基本制度包括海岛规划制度、海岛保护制度、海岛使用权证制度、海岛调查统计制度以及海岛监督检查制度等。

关键词：海岛  法律制度 

具有共同调整对象从而相互联系、相互配合的若干法律规则的组合，我们可以冠之为某项法的基本制度。[4]构成某项法的基本制度应该符合两个条件：一是特定性或独立性，即这项制度必须有不同于其他规范类型、部门法其他方面制度的特点，作为一项基本制度不可以直接适用其他法律规范；二是普遍性或完整性，即这项制度应该是起主导和决定作用的制度，在某项法的某一方面全部法律规范中具有代表性或标志性。[5]本文所谓法的基本制度，就是在此涵义上使用并进行讨论的。据此，海岛法的基本制度可称之为，为了实现海岛法的立法目的，根据海岛法的基本原则制定的，调整某一类或者某一方面海岛法律关系的法律规则的组合。我们认为，我国海岛法的基本制度应该包括海岛规划制度、海岛保护制度、海岛使用权证制度、海岛调查统计制度以及海岛监督检查制度等。下面分别加以阐述。

（一）海岛规划制度

    海岛规划是在海岛功能区划的基础上，根据经济社会发展的需要，提出阶段性的保护目标与利用方向。国家实行海岛规划制度，从事海岛保护与无居民海岛利用活动，应当符合海岛规划。建立海岛规划制度是国家对海岛开发利用实施宏观调控、实现海岛科学保护和合理利用的基本依据，其核心是根据海洋功能区划和我国经济社会发展的需要，确定各海岛在不同发展时期保护利用的方向，确定海岛保护与利用的统一方案。海岛功能区划是海洋功能区划的重要组成部分和具体化，它按照海岛的区位、自然资源、环境等自然属性，并考虑海岛利用现状和经济社会发展的需要，划定海岛的主导功能、兼顾功能和限制功能。[6]海岛利用只是最大程度地符合和维护海岛的主导功能，才能保证海岛的最大效益。海岛功能区划和规划是海岛开发、保护和管理的科学依据，也是国家对海岛实施宏观调控和综合管理的重要手段。

海岛法应该对海岛规划的编制主体及职责、规划的分类和协调、规划的编制原则、规划的审批和修改、规划的公布与效力等做出规定。根据我国的具体情况，我国的规划体系宜采取由上至下的模式，即国务院海洋行政主管部门会同同级有关部门和沿海省、自治区、直辖市人民政府，依据海洋功能区划和海洋经济发展规划，编制全国海岛规划。沿海省、自治区、直辖市人民政府海洋行政主管部门会同同级有关部门，依据海洋功能区划和全国海岛规划，编制本省、自治区、直辖市的海岛规划。下一级政府依据上一级海岛规划，编制地方海岛规划。上位规划对下位规划具有指导作用，下一级海岛规划，不得违反上一级规划的内容。

与海岛类型划分相适应，海岛规划也包括有居民海岛保护规划和无居民海岛保护与利用规划。有居民海岛保护规划，应当以保护海岛的自然地形、地貌为主要内容。无居民海岛保护与利用规划，应当以保护海岛生态系统和指导合理利用为主要内容。在海岛规划制定过程中，要在部门之间协调，即应当与沿海土地利用总体规划、城乡规划以及养殖、盐业、交通、旅游等规划相互衔接，并征求专家学者的意见，同时要特别注重公众参与，听取社会民众的意见，规定较严格的程序性规则，保证规划是在集思广益的基础上制定的。海岛规划应该按照下列原则编制：一是保护和改善海岛生态系统；二是维护国家海洋权益和国防安全；三是根据经济和社会发展的需要，统筹协调海岛保护与无居民海岛利用活动。

全国海岛规划由国务院批准，沿海省、自治区、直辖市的海岛规划，经本省、自治区、直辖市人民政府审核后，报国务院批准。海岛规划的修改，由原编制机关会同同级有关部门提出修改方案，报原批准机关批准。经批准的海岛规划，应当向社会公布。海岛规划一经批准并公布，必须严格执行。

（二）海岛保护制度

海岛保护的重点是领海基点、海岛的自然属性及其生态环境，因为它们涉及国家的海洋权益、国防安全、国家的生态安全以及社会的整体利益与长远利益，具有特殊的保护价值。因此，海岛保护应该以生态为主。各级人民政府应当加强海岛生态保护与污染防治工作，主要保护措施包括：（1）建立海岛保护名录。国家海洋行政主管部门应根据全国海岛规划，制定和公布海岛保护名录。严厉禁止任何人在纳入保护名录的海岛及其周围海域从事与保护目的不一致的活动。（2）建立海岛物种登记制度。省级以上海洋行政主管部门应该会同同级的物种主管部门组织海岛物种调查，根据调查结果建立海岛物种登记制度，并采取有利于保护海岛物种的措施。必须警惕海岛之外的生物入侵，特别是对于无居民海岛，应禁止将外来物种引入其中。（3）促进海岛淡水资源的养护。为此，应严格保护海岛植被，支持淡水储存、海水淡化和岛外淡水引入工程设施建设。应当促进海岛水资源节约利用，鼓励建设再生水利用设施。（4）保护海岛沙滩与海岸线。应该禁止任何人在海岛沙滩采挖海砂，严格限制在海岛沙滩建造建筑物和设施，严格限制任何人改变海岛海岸线。（5）加强对海岛生态、景观、历史及人文遗迹的保护。必须禁止采挖和破坏珊瑚，禁止珊瑚及其制品的交易。禁止砍伐海岛及其周围海域的红树林。严格限制在海岛及其周围海域采石、挖砂、砍伐、炸礁等。（6）对依法设置在海岛上的航行标志、测量标志等公益性设施应该实行严格的保护制度，任何人不得危害其安全和使用效能。（7）对无居民海岛建造建筑物和其他设施必须进行严格管理与限制。（8）加强无居民海岛的污染防治工作，禁止在无居民海岛建设污染环境的项目。此外，海岛法应该对临时性利用海岛和旅游度假利用海岛做出禁止性规定。

我国除了一般用途海岛之外，还有一些海岛具有特殊用途，事关国家和社会整体利益，例如，有的海岛设有各种等级的基线点、重力点、天文点、水准点、全球卫星定位控制点等设施和标志，具有国防用途和科研用途；有的海岛具有典型性、代表性的生态系统；有的海岛拥有重要的历史遗迹和自然景观，等等。对这些海岛的保护，要求海岛法予以特别规定。因此，海岛法应该对这些具有国防、生态安全、科学研究等特殊用途的海岛及其周围海域规定严格的保护制度和禁止性政策规定。例如，[7]海岛法应该规定，对公布的领海基点岛屿设置国家领海基点标志，并对其实行严格的保护制度。领海基点所在海岛及其周围海域，禁止炸岛、爆破、采石、挖砂、砍伐及其他可能改变其地形地貌的活动；在领海基点周围一定范围内的区域，禁止进行其他工程建设项目。应该严格禁止、严格控制和严格管理炸岛、炸礁、构筑填海连岛工程等严重改变海岛自然属性和损害海岛及其周围海域生态环境的活动。具有特殊保护价值的海岛及其周围海域，应该依法建立海洋自然保护区或者海洋特别保护区。为加强海岛保护，应设立海岛保护基金，用于海岛保护、修复、管理和科研活动。国家应当支持在海岛建立可再生能源开发利用、海水淡化、生态建设等实验基地，促进海岛建设与发展。

（三）海岛使用权证制度

海岛使用权证制度包括海岛权属管理制度、海岛权利登记制度和海岛有偿使用制度。

海岛法应建立海岛权属管理制度，即明确规定海岛的权利属性，消除地方长期以来在海岛权属问题上存在的模糊认识，杜绝任何人随意处置海岛权属的现象，并在确权的基础上，建立海岛使用权的申请、审批、确权登记、颁发证书、处理确权纠纷等权属管理制度。[8]我国的海岛分为有居民海岛和无居民海岛，这两种海岛类型的权利属性应该有所区别。例如，有居民海岛及其周围海域存在着居民赖以生存和生活的农地（含耕地、林地、自由地、自由山等）、宅基地、海岛滩涂、海洋渔业资源、矿产资源等资源形态。根据我国宪法和法律，有居民海岛的权利形态主要有国家的自然资源所有权、集体的土地所有权以及居民的土地承包经营权、宅基地使用权、滩涂海域的使用权、捕捞权等。无居民海岛由于没有居民，岛上的土地无实际利用价值，实际上是荒地，因此，无居民海岛在法律上存在着国家所有权、海岛使用权等权利形态。无居民海岛开发利用秩序混乱的主要原因之一是权属不清。由于对无居民海岛权属缺乏明确的法律规定，使得一些人争做岛主，随意占有、出让、出租海岛，并因此引发大量的纠纷。本文认为，海岛法必须正确处理这些权利属性，不能一味确认实践中存在的不正确的权利形态。[9]海岛法应该做出明确的统一规定，即无居民海岛属于国家所有，任何单位和个人利用无居民海岛的，应当依法取得无居民海岛使用权。

我国海岛法应该建立海岛权利登记制度。在申请者的申请获得批准，取得海岛使用权后，应在登记机关的登记簿上予以登记，以确定权利。另外，在海岛使用权或租赁权转移时，也需要进行登记，以便利交易，并可保证交易安全，保护第三人的利益。对海岛权利的取得、变更与丧失申请登记，便于管理，也有利于交易。海岛权利一经登记，即具有法律效力，权利登记者的权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。并且，任何单位和个人不得就相同的此项权利再次向有关机关申请登记，即使申请也得不到批准。而且，信赖此项登记的善意第三人，也受到法律的保护，即该项登记具有公示力和公信力。由于登记具有公信力，登记机关的责任相应有所增加。这就要求在登记时，对登记事项要进行实质性审查，审查申请登记人是否是真正的权利人。无居民海岛使用权人不得擅自改变经批准的海岛用途，确需改变的，应当报原批准利用海岛的人民政府批准，并依法重新办理登记手续，需要补缴无居民海岛使用金的，应当在重新登记前补缴。

    无居民海岛按照利用方式可分为经营性用岛和非经营性用岛。凡经营性用岛，采用招标、拍卖的方式确定使用人，在使用人确定后，由出让方与受让方签订无居民海岛使用权出让合同，明确双方的权利义务。经营性利用无居民海岛的，应当整体利用，不得分割转让、出租、抵押和继承。有审批权的政府海洋行政主管部门应当依据海岛规划，对确定为经营性利用的无居民海岛拟定招标、拍卖方案，并征求同级有关部门的意见；涉及有关当事人重大利益的，应当听取有关当事人的陈述，必要时还要组织听证。凡非经营性用岛、国家投资建设项目用岛以及之前已经实际利用海岛的，采用申请审批的方式确定使用人。对申请审批方式利用无居民海岛的，海洋行政主管部门在受理申请后，应当按规定进行审查并签署意见，逐级上报有审批权的人民政府的海洋行政主管部门审核，报同级人民政府批准。有批准权的人民政府对已经确定无居民海岛使用人的，应当向其核发或者委托海洋行政主管部门核发无居民海岛利用批准通知书。

关于海岛最长使用期限的问题，应该具体问题具体分析。我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定：土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（1）居住用地70年；（2）工业用地50年；（3）教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；（4）商业、旅游、娱乐用地40年；（5）综合或者其他用地50年。[10]据此，本文认为，有居民海岛居住用地的最长使用期应该为70年，无居民海岛使用权人的最长使用期限可以比较适用“综合或者其他用地50年”的标准。

    海岛法应该建立海岛有偿使用制度。单位和个人取得海岛使用权，应当依法缴纳海岛使用金。无居民海岛使用金应当一次性缴纳为宜，该项使用金用于海岛的保护、修复和管理，不得挪作他用。军事、公务、教学、科研、防灾减灾等非经营性公益事业用岛项目可以免缴海岛使用金。

海岛使用权作为物权法权利体系中的用益物权类型，除了权利人使用、收益这些基本内容之外，还可以依法变更、转让、出租、抵押和继承等。海岛使用权和所有权等权利形态适用国家关于土地的征收与征用制度。对非经营性利用或者国家投资建设项目利用无居民海岛使用权期限届满，使用权人需要继续使用无居民海岛的，应当于届满前一年，向原登记机关提出续期登记申请。对符合海岛规划的，原登记机关应当批准续期登记申请。对于经营性利用无居民海岛，无居民海岛使用权人需要续期的，应当通过招标、拍卖方式确定。无居民海岛使用权期限届满，未申请续期或者续期申请未获得批准的，无居民海岛使用权终止，由原登记机关直接办理无居民海岛使用权注销登记，并书面通知原无居民海岛使用权人。使用权终止时，原使用权人不得损害其所利用的海岛及其周围海域的生态和自然景观。

（四）海岛调查统计制度

    我国各级政府对海岛情况、海岛信息的掌握还不是很充分，社会公众基本上不了解我国海岛的基本情况。因此，国家有必要建立海岛调查统计制度，通过公报向全国及时发布海岛保护利用情况、自然变迁情况等信息，以便更好地促进海岛资源的可持续利用。[11]

海岛调查是海岛保护与开发利用的基础性工作。1988—1993年，为全面了解和掌握我国海岛的环境和资源状况，加强海岛管理，经国务院批准，国家科委、国家计委、国家海洋局、农业部、总参谋部对全国海岛的环境和资源，组织多方面的力量，进行了首次综合调查与开发试验。这次海岛调查，采用统一组织、统一规划的仿全国海岸带调查模式，由沿海省、自治区、直辖市及计划单列市具体组织实施。调查的范围是面积在500平方米以上的海岛和部分具有特殊意义而面积不足500平方米的岛礁，其陆域部分及周围20—30米水深的海域。这是继全国海岸带调查之后，又一次规模最大、范围最广，涉及多部门、多学科的综合性调查。[12]通过此次海岛调查，取得了大量的第一手资料和成果：一是收集整编了各种有关资料；二是编绘了各种专业图集和图表；三是编写了专业调查报告、综合调查报告和提出了综合开发利用方案和专项开发规划。

海岛调查的内容和任务主要是查清水文、地质、地貌、土壤、植被等环境要素，生物资源、水资源、土地资源、矿产资源、港湾资源、旅游资源等自然资源，以及资源开发、生态环境保护和社会经济发展状况，并且进行评价。由于海岛开发利用情况变化较快，海岛调查要定期进行，并且形成一项调查制度。国家海洋行政主管部门应会同同级有关部门拟定海岛综合调查计划，报国务院批准后组织实施。

    海岛统计是海岛保护和利用的一项经常性的基础性工作，每年都要进行。海岛统计采取由下而上的汇总上报方式，应当由基层人民政府的海洋行政部门统一组织、统一协调和管理。海洋行政主管部门开展海岛统计工作应当执行有关国家统计法律、行政法规、技术标准和规范。政府海洋行政主管部门应当对海岛统计成果进行分析评价，并定期发布海岛统计公报。发布海岛统计公报应当遵守有关国家保密法律、行政法规的规定。海岛统计公报一经发布则具有权威性，单位和个人引用海岛数据应当与最新发布的海岛统计公报相一致，不得更改。

（五）海岛监督检查制度

我国必须对海岛建立集中统一的、有效的监督管理体制，基层政府海洋行政主管部门应当加强对海岛保护与利用活动的监督检查。财政部门应当加强对无居民海岛使用金缴纳和使用情况的监督检查。应当建立公众参与、多部门协商制度，对海岛实施定期检查，及时发现和查处任何单位和个人的违法用岛行为。在整理海岛调查资料及补充调查的基础上，建立海岛监督管理信息系统，全面掌握海岛自然地理、资源环境和开发利用现状。建立海岛利用评价制度，对海岛利用的经济、社会、环境效益进行阶段性评价，评估海岛监督管理的成效，及时发现海岛监督检查中存在的问题。[13]

    国务院海洋行政主管部门应当建立海岛巡航执法制度，组织沿海地方各级人民政府海洋行政主管部门对海岛开展巡航执法监察。海洋行政主管部门应当加强队伍建设，提高监督检查人员的政治、业务素质。监督检查人员必须秉公执法，忠于职守，清正廉洁，文明服务，并依法接受监督。海洋行政主管部门在履行监督检查职责时，有权对具体行政行为相对人采取相应的措施，比如：要求被检查单位或者个人提供海岛利用的有关文件和资料，并就海岛利用的有关问题作出说明；进入被检查单位或者个人利用海岛的现场进行勘查；责令当事人停止正在进行的违法行为。当然，海洋行政管理工作人员在履行职权时，应当出示有效执法证件。行政相对人对海洋行政部门的监督检查应当予以配合，不得妨碍公务。海洋行政主管部门及其工作人员应当履行禁止性义务，不得参与和从事与海岛利用有关的生产经营活动。

小结

目前，我国海岛法已经列入十届全国人大常委会立法规划，海岛法的出台指日可待。本文之所以选择这个问题进行初步的分析，是因为海岛法基本制度问题在海岛法中具有举足轻重的地位。一项海岛法的基本制度专门适用于海岛保护与利用的某一个方面，组成相对完整的一类规则系统，上述制度相互配合，就共同组成了海岛法基本制度的完整系统，这对具体海岛法律规范具有指导、整合的功能和提纲挈领的作用。