高桂林 焦跃辉 李婕

摘  要：京津地区可持续发展面临严重的环境桎梏，但由周边地区无偿提供生态公共产品不具有可持续性，应当采用生态补偿机制，由受益地区承担环境成本。但现有政策并没有根本解决生态补偿问题，京津生态安全与环京津地区生存发展权矛盾尖锐。应当在加强生态补偿机制的基础工作、加大中央财政转移的力度、建立区域协调机制、科学处理政府与市场以及行政手段与经济手段关系、采取多种补偿形式、建立统一的生态补偿政策体系和管理体制、加强生态补偿政策的规范化等方面进行创新。

关键词：生态补偿  生态建设  环京津 

京津两市地理区位优越、周边自然资源丰富、海陆空交通发达、工业基础雄厚、科技实力强大、产业结构在调整中正在凸现新的优势，社会经济发展潜力巨大，但同时也面临着严峻的生态问题，威胁着该地区的持续发展能力。为解决京津两市的生态安全和满足社会经济发展的需要，环京津地区开展了一系列的生态建设工程，并为此做出了巨大牺牲。但该地区贫困人口多，经济不发达，自身根本无法承担起如此大规模的生态建设任务。另一方面，由于没有从体制和机制上根本解决生态补偿问题，环京津地区的生存权和发展权得不到应有保障，进行生态建设的积极性差，现有政策的效果不突出，生态恶化趋势仍未得到根本遏制，需要生态补偿机制的创新。

一、京津冀地区可持续发展面临严重的环境桎梏

1. 渤海生态环境正承受着前所未有的压力。

渤海近海海域局部污染严重、污染范围持续扩大，局部生态系统遭到破坏。进入21世纪以后，渤海环境污染仍未得到有效控制，污染海域面积仍然较大，轻度、中度和严重污染海域的总面积呈上升趋势。2004年严重污染海域面积较2001年增加了近1 000平方公里、中度污染海域面积增加了2300多平方公里，未达到清洁海域水质标准的总面积约2.7万平方公里，占渤海总面积的35%，较上年面积增加约0.6万平方公里，增加约29%。[①]

2. 海河流域水资源匮乏、水污染严重

海河流域水资源总量仅占全国的1.3%，而人口约占全国的10%，人均水资源占有量只有305m³,比全国2000年人均用水量还少125m³。北京人均水资源拥有量更是不足全国平均水平的1/8，仅为世界平均水平的1/30。目前华北地区超采地下水1000多亿m³，出现9万多km²的地下水开采漏斗区。[②]地下水位的持续下降，出现了河湖干涸，地面下降，海水入侵等严重环境地质问题。北京市区东部600 km²地面出现沉降，最大沉降累计达550 mm。[③]

另一方面，海河流域水污染严重，特别是平原地区，面临着“有河皆干，有水皆污”的境况。2007年5～6月，参加评价的水功能区中，达到或优于Ⅲ类水质标准的仅占评价总数的50.0%，未达到区划水质目标的水功能区占60.0%。[④]而2006年，河北省河流监测断面中，55.7%为Ⅴ类、劣Ⅴ类，13.7%为Ⅳ类。其中子牙河水系共有32个监测断面，劣Ⅴ类断面19个，成为河北省污染最严重的水系。[⑤]

3. 环京津地区生态环境脆弱，威胁到京津等大城市生态安全

京津北部的张承地区，处于半干旱半湿润过渡气候带，降水量少，无霜期短，气候条件恶劣，属多种自然灾害的发生区。特别是坝上地区，属于典型的土壤沙化严重的农牧交错区，它距离北京最近，近200公里，分布着各类沙化土地供给150万平方公里之多，且还把至少高出北京1000米。对北京、天津构成居高临下之势，是京津地区风沙天气最重要最直接的沙尘源之一。[⑥]

另一方面，张承地区土地贫瘠，缺水严重，生态环境脆弱，属于极易遭受人为破坏并且难以得到恢复的地区。由于该地区人口密度超过每平方公里105人，远远超过联合国沙漠化会议确定每平方公里7～20人的干旱半干旱区人口承载力界限值，[⑦]使区内大多数自然资源收到长期的超强开发和垦殖，导致区内对国计民生有重大影响的自然资源全部被动用，呈持续退化状态，区域性贫困问题突出。例如，该区地表水资源几乎全部得到开发利用，开发利用程度高达95%以上，即使丰水年也无河水入海。区内全部可以开发利用的土地全部得到开发利用，但绝大部分是旱涝难保收的中低产田，水浇地和基本旱作农田只占耕地面积的25%；现有草场中，绝大部分是严重退化的草场，人工草场和得到人工保护利用的草场只占草场总面积的8%。[⑧]

环京津地区脆弱的生态环境，在过高的人口压力下，受到长期的超强开发和垦殖，由此造成生态退化与贫困的恶性循环，威胁到京津等大城市生态安全。

二、环京津地区生态建设需要生态补偿

为保障京津两市的生态安全，环京津地区开展了众多的生态建设工程，并且在不能自足的情况下为京津两市的社会经济发展提供清洁用水。生态公共产品的无偿提供，使得环京津地区做出了巨大牺牲，有违公平正义。特别是该地区贫困人口多，经济不发达，自身根本无法承担起如此大规模的生态建设任务。生态建设中应当采用生态补偿机制，要求受益地区承担相应责任。

1. 为保障京津地区的生态安全，周边地区做出巨大牺牲，理应得到补偿

环京津地区的生态建设具有正外部效应，实质是向京津提供公共产品。但“受益者不付费”严重损害了产品提供者的利益，有违社会公平。通过生态补偿实现“谁建设谁受益”，方可保障环京津地区的生存权和发展权的实现，提高其生态建设的积极性。

例如，京津水源地和环境保护职能对张承地区资源开发和工农业生产的限制，恰恰制约了该地区的正常发展。该地区为了保证京津水源的充足、清洁，大规模压缩工农业用水，关停了众多效益可观而耗水严重和排污标准低的企业。张家口市从1996年起限期治理214家重点污染源，停产治理企业256家，取缔企业486家。仅宣化造纸厂关闭就使当地每年损失利税5000多万元，致使3000多职工下岗。[⑨]同时还放弃了许多市场前景好、能大大促进地方经济发展的项目，其中仅大型项目就有20多个。如投资10亿元以上的宣化24万吨磷氨工程、投资5亿元的TDA工程、万全农药发展工程和以市树脂厂为依托计划投资10多亿元的聚氨酯厂等等。[⑩]

另一方面，封山育林、退耕还林还草工程，也使得环京津地区农民原来赖以增收的农牧业严重滑坡并蒙受巨大损失让，并造成大量富余的低素质劳动力。如张家口市辖下的赤城县，为了节水，县里改变了农作物种植结构，水稻种植面积由原来的五六万亩削减至五六千亩；全面禁牧、舍饲养殖则使当地农户年收入减少5000万元以上。[11]

2. 环京津地区自有资源不足，自然资源无偿调拨有违社会公正

环京津地区生态环境脆弱，且人口密度过高，环境资源尚不能满足自身的生存和发展，如果再施加巨大的资源供给任务而不考虑当地的发展需要，有违社会公正。例如，河北省人均水资源占有量仅为全国平均值的1/7，甚至还比不上以干旱缺水著称的中东和北非，但还要承担向京津供水的任务。京冀共建的官厅水库和密云水库的水源地大都在河北，建成之初，水资源由双方共享。但自上个世纪80年代起，河北不仅放弃了对每年9亿立方米用水的分享，还必须无条件地保障北京充足的水源。近两年又连续从壶流河水库和运州水库应急调水7200万立方米支持北京，并正在实施应急调水4亿立方米，确保2008年奥运会的工程。通过引滦入津工程，河北每年还要向天津供水10亿立方米。[12]23年来，人均水资源仅为全国水平六分之一的唐山就为天津供水总计达到124亿立方米。这样河北在把自己流域内的水无偿供给京津的同时，还要花钱向黄河买水。

3. 环京津地区自身根本无法承担起如此大规模的生态建设任务

环京津地区存在区域性贫困，经济欠发达。根据2005年亚洲开发银行公布的《河北省经济发展战略研究》的数据表明，在北京和天津周围，存在着3798个贫困村、32个贫困县，272.6万贫困人口，“存在大规模的贫困带”。京津以北连片的张家口、承德两市所属全部县区和保定的易县、涞水、涞源共计24个县(区)，农民人均纯收入、人均GDP和县均地方财政收入仅分别为京津远郊区县的1/3、1/4和1/10，是全国特大城市周边贫困最严重的地区。[13]

而生态建设是一项投资大、周期长、短期内难以见效的自然环境恢复工程，仅靠经济欠发达地区自身的力量难以完成，需要受益地区承担相应责任。张家口市1996～2000年间共投入治理资金59678.6万元，但仍不能满足相关项目的需要。国函[2001]53号文件安排的35项工业点源治理项目的完成实际需要投资76093万元，其中地方和企业自筹资金19443万元；此外，完成规划内11400万立方米节水改造任务实际需要投资50000万元，其中44717万元需要地方和企业自筹。据推算，仅完成国务院规划内的工业点源治理项目和节水任务，地方和企业旧俗自筹64160万元，占总投资的50.88%。[14]这一重负对于下辖10个贫困县、经济基础薄弱的张家口市来说是难以承受的，也是不合理的。通过生态补偿机制，作为发达地区的受益者承担生态建设的成本，不仅能够为贫困地区输血，更是解决生态建设资金的关键所在。

三、现有制度存在的主要问题

为了保护和治理环京津地区的生态环境，中央和河北省政府先后在该地区实施了“京津风沙源”治理工程、21世纪首都水资源可持续利用工程、退耕还林还草工程、三北防护林工程等一系列生态建设和环境保护工程，初步建成了环京津生态屏障。但是，由于没有从体制和机制上解决生态补偿问题，环京津地区的生存权和发展权得不到应有保障，生态建设的积极性差，现有政策的效果不突出，生态恶化趋势仍未得到根本遏制。

1. 以行政调控为主的区域环境资源分配模式不能解决外部效应内部化问题

以牺牲资源供给地区的发展权乃至生存权为代价，通过行政调控、行政命令进行区域环境资源分配，不仅会削弱该地区优化产业结构、进行生态建设和提高就业率的能力，最终可能会将该地区陷入经济贫困、生态恶化、社会不稳定的积重难返境地。环京津地区为做好生态保护，在工农业上做出了巨大损失。但目前处理京津与周边地区环境资源分配关系的办法，仍以计划经济色彩浓厚的行政调控和行政命令为主，资源无偿提供，为保护环境资源和进行生态建设做出的贡献和蒙受的损失基本上得不到补偿。

例如，张承基本上是无偿向北京提供生产、生活用水，“北京要喝水，我们要吃饭”生动地说明了这种模式造成了京津的生态安全与周边地区生存权和发展权之间的严重对立：一方面，上游勒紧裤腰带搞生态建设，却失去了生存与发展的基础；另一方面，下游无偿消费生态建设带来的利益，获得更大的发展空间。“把风沙留给自己，把绿水奉献京城”成为环京津地区的自我调侃，生态建设的积极性和主动性不足。

目前，少有的一些补偿也多属临时性动议，甚至带有施舍的味道，都没有形成制度固定下来，难以形成长期稳定的、规范有序的、可持续的机制。由于补偿标准没有按照市场化的运作方式进行科学计算，不仅不能弥补地方所蒙受的损失，甚至造成政策性贫困，由此引发抵触情绪，难以产生最大效益。

2. 现有生态补偿政策灵活性差，存在补偿到位不及时的情况，实际效果大打折扣

生态补偿标准应当考虑地区差异，根据区域的生态建设成本确定该区域的具体补偿数额。如果补偿标准一刀切，建设成本高的地区不仅进行生态建设的积极性不高，而且会有抵制情绪。以国家退耕还林工程的经济补偿为例，北方各省标准统一，没有考虑各地地理条件的差异和退耕还林的难易程度。而张承地区由于气候条件恶劣、自然生态条件极差，造林困难大、补植补造任务重，建设经费和工程管理经费不足。特别是2000年，坝上地区旱情严重，退耕造林成活率仅有50%，2001年春旱更加严重，成活率仍呈不断下降趋势。[15]

此外，还存在补偿到位不及时的情况，影响生态建设的质量与进度，甚至可能会导致工程的最终失败。例如，本世纪初坝上连续几年旱灾严重、大田作物普遍绝收，少数退耕农户已经出现等米下锅的困境，但2000年国家对退耕农户的粮食补助却推迟到2001年3月才完全到位。2000年坝上地区退耕还林试点工程所用种苗，其补助款同样推迟一年才到位，春季急需的一千多万株树苗和夏秋补植重造所需的大量树苗，全部依靠政府行为佘取解决。到2001年，河北省各级林业部门仅种苗费用已垫支1200多万元，用于退耕还林工程抗旱保成活和补植资金又垫支1000多万元。这无疑使本来就陷入经济困境的基层林业部门雪上加霜。在经费不足的情况下，为完成生态建设任务，只好采取购买质次价低的弱苗或者采取节省苗木的造林方法以节省费用，但成活率低，严重影响造林质量。[16]

偏低的补偿标准加上补偿款难以及时到位，使得参加生态建设的农牧民不可能从中获得多少经济效益，并且很难向其他产业转移，发展机会少，积极性受到挫伤。加上近年的惠农政策和粮价上涨使土地价值和农业效益有增高的趋势，很可能产生复耕现象，生态补偿政策的实际效果将会大打折扣。

3. 政策间缺乏协调、管理体制不顺

区域生态建设应当统筹考虑、相互配合、形成体系，但目前的各项生态建设工程分属各级农业、林业、水利、环保等部门负责，自成体系，形成封闭的各级各部门条块分割的管理体制，且项目重复，不利于对生态系统实施统一有效的治理和保护。例如，“三北”防护林工程、退耕还林工程由林业部主管；京津风沙源治理工程分属林业部、农业部、水利部，但以林业部为主（现改由国家发改委牵头）；永定河上游流域水土流失治理工程、首都水资源规划工程由水利部主管；坝上生态农业工程由农业部主管。[17]

另一方面，生态建设财政补贴政策之间差异明显，协调性差，影响地方参与积极性，工程实施效果受到直接影响。例如，还林与还草补助额度差距及“一退双还”与其它工程退耕地补助额度差距明显。[18]巨大的补助差额使得补助少的工程遇到阻力大，影响工程进度和实施效果；地方为了多获收益，违背自然地域分域规律和因地制宜原则，在不适宜还林的天然草地植被较好的草地上还林，生态建设效果差。

4. 现有制度加剧了区域经济发展不平衡

现有生态建设项目对环京津地区工农业的限制逐步加大的同时，开源扶持太少，由于经济缺乏产业支撑、财政入不敷出、城镇居民失业、农村富余劳动力无处转移，自我积累、自我发展能力大大削弱，甚至造成政策性贫困，形成了“国家要生态、地方要财政、农民要致富”的尖锐矛盾。如近年来实施的“京津风沙源治理工程”，要求区域内大范围的封山育林，客观造成了畜牧业生产成本的提高，影响了农民发展畜牧业的积极性，使得当地农民原来赖以增收的畜牧业严重滑坡。[19]

就在张承地区因生态建设而为生存和发展苦苦挣扎的同时，京津两市却因此而获得了生态安全和社会稳定方面的保障，市民获得了生存权和发展权，企业则获得了可观的经济效益。

生态建设不仅没有给张承地区带来可观的经济效益和社会效益，不能从根本上满足生态建设地区生存和发展的需求，还进一步拉大了与京津地区经济发展的差距，加剧了区域发展的不平衡。如果这种情况长期继续，不仅生态建设不能持续，危及京津的生态安全，而且不断拉大的区域经济落差还可能严重社会稳定。

四、生态补偿机制的创新

1. 加强生态补偿机制的基础工作

科学的生态补偿机制建立在完善的区际绿色国民经济核算体系、资源价格评估体系、生态计算方法等一系列的基础工作之上。例如，完善的区际绿色国民经济核算体系能够对环境资源投入进行成本——效益分析，揭示资源配置和环境变化对相邻区域经济增长和社会财富的影响和作用，是区际生态补偿标准的基本依据。科学的区际生态补偿计算方法按照“谁受益，谁补偿” 和“谁建设，谁受益”的原则，通过研究受益的时间、范围、程度、人群、行业、项目等计算收益总量，并同样计算相对区域的受损总量或生态建设投入总量。在此基础上确定的补偿数量，才能够顾及区域间的利益平衡，增加生态补偿数值其可接受程度。

2. 加大中央财政转移的力度， 建立区域协调机制

环京津地区主要是贫困地区，发展基础薄弱，生态建设资金缺口巨大，经济发展与生态保护的矛盾突出，“国家要生态，地方要财政，人民要吃饭”交织在一起，生态建设积极性不高。因此，应当加大中央财政转移支付的力度，提高补偿标准，保证补偿款项（或实物）及时到位，增强环京津地区的财政保障能力，提高生态建设的积极性和主动性。但中央财政主要负责的是全国性的和重点跨区域的生态补偿机制，受益主体是整个国家，或涉及多个行政区域，很难通过地方政府间的协调机制实现，此类生态公共产品需要由中央财政投资或购买，如退耕还林还草工程、天然林防护工程、三北防护林体系建设等。而京津与周边地区的水源保护、污染防治等问题，无论投资者还是受益者或是排污者，都可以确定为具体的区域，京津地方政府应当承担明确的责任。

但是在现有的行政区划下，使得不同行政区域 “在环境资源上存在不同的利益和选择”。[20]京津两地需要生态安全却不愿承担成本，负外部性无人承担，正外部性的不到合理补偿；周边地区为了解决自身的生存和发展问题，不愿也无力无偿地进行生态环境建设，区域间生态问题长期得不到有效解决。今后应当推动区域协商合作，由各行政区域政府通过协商议事机制进行利益协调，解决区域间的生态建设和生态补偿问题：第一，通过政府间协议，在生态建设质量、生态补偿标准等方面明确各方的权利和义务，形成激励和约束的双重机制；第二，建立区际长效补偿机制，规范补偿行为，为生态建设提供稳定的资金渠道；第三，建立跨行政区环境管理体制，通过区域协调机构，实现生态建设和生态补偿的指导监督工作；第四，建立双边或多边定期对话制度，及时解决出现的实际问题。

3. 发挥市场机制的作用

生态建设属于公共产品生产，而且耗资巨大、投资回收期长，特别是当受益主体或破坏主体不明确的时候，市场很难持续的发挥作用。例如风沙治理、森林和草原保护等，应以政府公共财政资金补偿为主，即政府通过公共财政进行投资，履行提供公共产品的职能。

但是，这并不等于行政主导或行政管制，不应该排斥市场机制。“对于生态利益受损方和受益方十分明确、生态破坏责任关系很清晰的，如某些河流的污染等，应直接要求受益者或破坏者付费补偿。”[21]例如，京津作为水资源的消费者主体明确，水体和大气污染防治中排污者也很具体，可以通过地方政府间的水资源购买协议和企业间的排污指标交易完成。一方面，受益者或破坏者承担环境成本，体现了“谁破坏谁付费”、“谁受益谁投资”的原则；另一方面，生态建设方或资源提供方也因为生态建设投入和发展受限而获得补偿，其贡献和利益诉求受到尊重，实现了外部效应的内部化。

此外，生态建设具有资金密集性，生态工程具有综合性，需要多样化的融资渠道、多元化的投资主体。[22]在增加财政投入的同时，还应当完善投资机制，拓宽投资渠道，在治理“四荒”、生态林建设等方面，可以通过市场机制吸引社会资金发展生态产业。

4. 完善环境资源税费制度

生态税费既可以作为积极刺激手段，优化资源配置，调节环境污染行为，减少污染排放量，还可以为生态补偿提供的资金来源，缓解公共财政经费不足的压力。但是，“我国目前尚没有专门以环境保护为目的的税种，只是部分税种中有一些优惠政策，对资源的综合利用给予减免税的优惠。”[23]而且，自然资源税费主要是对所有人的经济补偿，不能反映自然资源固有的生态价值，排污标准偏低，排污收费与治理成本仍存在差距。应当建立完整的环境税费体系，完善环境税费的征收、管理和使用。第一步，“改革现行的资源税费制度，发挥消费税在环境保护中的作用，改变现行税制中关于生态补偿税收优惠措施过于单一的状态，提高现行税制的‘绿色化’程度”；第二步，“根据‘受益者付费’的原则，以‘生态补偿税’取代原有的城市建设维护税，对生态环境的使用受益者采取普遍征收的形式，为生态建设筹集专项资金。同时根据‘污染者付费’的原则，完善现行的排污收费制度，对环境的污染者采取排污收费形式。”[24]

5. 采取符合环京津地区实际需要的补偿形式

资金补偿是最常见的补偿形式，具有极大的灵活性，主要是通过财政转移支付、补偿金、减免退税、贴息、加速折旧、信贷、补贴、赠款等形式支付环境成本。但是，环京津地区不仅面临着资金缺乏的问题，而且存在产业结构不可持续、劳动力素质低、科技水平不高、贫困人口多等一系列的问题。这些问题都制约着当地的社会经济发展以及生态建设的进度和效果，不是仅仅通过资金补偿可以完全解决的，需要丰富生态补偿的形式。一是扶持新产业。环京津地区主要是农牧依赖型的第一产业和粗放的自然资源依赖型的第二产业，生态建设极大限制地限制了这些产业受到，整个区域的产业结构需要大的调整。补偿者可以采取扶持适合受补偿地区的新型产业特别是生态型、环保型产业项目的方式，实现区际补偿。二是政策倾斜，即对受补偿地区地方政府给予权力和机会补偿，建立生态型的产业体系、就业体系、资源开发和生态保护体系，实现受补偿地区经济社会发展结构和布局的改造和重构。中央或者上级国家机关可以通过政策倾斜，采取规划引导、项目支持等方式，扶持和发育受补偿地区新的增长点，重点加强地区投资环境的改善，支持当地社会经济发展，激发生态建设的主动性和积极性。受补偿地区可以在授权范围内，在财政、投资、科技、经济、教育、就业等方面利用优惠待遇，促进本地发展。三是技术支持，即补偿者开展技术服务，提供无偿技术咨询和指导，培养受补偿地区或群体的技术人才和管理人才，提高受补偿者生产技能和组织管理水平。[25]通过技术扶持，居民增强了致富能力，地方优化了劳动力结构，整个区域获得了产业升级、结构调整的空间。

6. 理顺生态补偿政策体系和管理体制，加强生态补偿政策的规范化

一个流域的生态环境建设和整治是相互关联密不可分的，应该统筹考虑。但目前的情况是，政策间缺乏协调、管理体制不顺，影响了政策的实施效果。应当将众多的生态补偿政策加以协调形成体系，将众多各级各部门分散管理的生态环境建设工程统一管理，统筹考虑整个流域的生态建设，以满足流域性整体生态环境建设和整治的需要。

现有的生态补偿政策存在规范化程度低、责任主体不明确、权责不清、缺乏约束和激励机制等方面的不足。应当加强生态补偿政策的规范化，通过法律约束机制强化补偿主体的补偿责任，为生态建设地区提供制度化的支持和补贴；通过监督监测机制，保障生态建建设的质量；通过土地产权等方面的专项制度建设，提高生态建设参与者的积极性；通过区域立法，提高区域生态建设和生态补偿的执行效果。