目 标 与 路 径 ---矿业海外并购的理性思考
                              栾政明 肖占德
                        北京市雨仁律师事务所
【内容摘要】作者通过对部分海外并购事例的分析后认为，有些海外并购已经走得太远
以致于忘记了为什么么而出发，有些海外并购并未按法律和客观规律办事以致于折戟沉
沙，基于并购目标及合作共赢的理念，作者提出矿业并购的几点理性思维。
【关键词】海外并购；矿业；风险
全球汇率市场风起云涌，新一轮货币战争再次来袭，能源、矿产品等大宗商品价格
一路飙升。我国作为资源需求大国，海外矿业并购显然是保障我国资源供应的必行之路。
在此并购的浪潮中，中国矿业企业表现得过于激进。总是满怀激情“走出去”，但却因
“走得太远而忘记了为什么出发”！在诸多“走出去”的案例中，结果与目标背离的局
面屡见不鲜。不管是中国海洋石油有限公司收购美国优尼科的失败，还是当前举世瞩目
的中铝注资力拓遭毁约，甚至是华菱并购 FMG 的所谓成功案例也不失存在上述问题。这
些波折和失败都再次提醒我们应对海外并购的目标、路径这一根本问题做清醒和理性的
思考。
一、海外矿业并购目的分析
矿业海外并购通常是基于获取重要能源来源、降低生产成本、获取海外销售渠道、
规避贸易壁垒、提升技术等，是企业并购的直接目标，但是冲动的并购往往会模糊并购
的真正目的。
（一）明确自身企业并购的目标。海外矿业并购必须具备明确的目的、清晰的意图，
这是最简单但也是最根本、最不可忽视、不可游离的初衷。中国矿业企业投资海外，不
可盲目，更不能跟风，在海外矿业并购的整个过程要始终拷问自己“走出过门”的终极
目的，否则会承受巨大的损失。早在 1993 年，首钢就曾斥资 1.2 亿美元收购了一座秘鲁
铁矿，希望能改造后为首钢提供原料保障，但事与愿违，最终铁矿升级改造滞后，事故
频发，而且与当地员工紧张关系升级。毕竟炼钢与采矿是两回事。
（二）摸透被并购企业的目的。中国矿业海外并购中，在明确自身企业战略意图和并
购目的的前提下，在瞄准对购目标之际，必须搞清楚对方意图合作的目的和动机。力拓
之所以有跟中铝联姻的初衷，原因无非是在金融危机影响下，力拓公司资金链告急，不
得已想出售股权来缓解资金紧张情况。但时过境迁，力拓公司经营环境已经有了很大改
善，后其英国股票市场成交价 2720 便士，较 2008 年 2 月份股价大涨了七成，这也就注
定了中铝收购的失败。 这次收购失败，中铝的“国际化多金属矿业公司”目标，反而又
远了一步。
二、海外矿业并购障碍与风险
（一）政治风险：
在当前形势下，国家政治风险可能上升并演化为海外并购企业的主要风险。因为国
家政治风险随意性大且不可预测，是企业不能把握的，尤其是有些国家政府言行不一，
这些风险一旦出现，给企业带来的损失会很大。2009 年中国有色矿业集团有限公司买入
Lynas 多数股权的计划。该项收购未获澳大利亚外国投资审查委员会批准，其表面理由是
中国已经拥有了全球超过 90%的稀土资源。而知情者透露，当时中澳两国之间紧张的政治
关系,以及澳洲民众对中国投资该国资源的高度敏感，才是导致交易失败的真正原因。
2004 年 1 月 27 日，中石化中标沙特油气田项目，美国外交部以伊朗武器问题为借口直接
出面建议中石化退出竞标等，同样是国家政治原因导致并购的最终失败。
（二）法律风险：
矿业企业海外并购的法律风险显而易见，笼统地说，主要表现在国内法和东道国法
律两方面。
1、国内法不完备面临的风险。目前中国对于海外并购的法律规定尚不完备，有可能
因此导致相关的行政部门、金融机构不能根据海外并购的实际需求进行管理，缺乏对中
国企业海外并购战略计划的支持力度。海外并购又涉及多道审批程序，徒然增加了机会
成本。
2、东道国法律风险。东道国的法律政策规范并制约着项目的每一步进展。对东道国
矿产资源、外商投资等法律政策的不了解以致违反，可能导致整个投资项目满盘皆输。
如，首钢收购澳洲吉布森山铁矿公司股份涉嫌关联交易，违反澳大利亚公司法和收购法，
该交易被澳大利亚收购委员会否决。
（三）审批风险：
海外并购过程中，很大程度上存在着审批的风险，尤其是对能源类的矿业海外并购。
在双方并购之初的谈判阶段，所涉及的各种政府审查行为，可能给中国企业海外并购造
成无法逾越的法律障碍。2004 年 7 月，五矿集团拟以 60 亿美元现金的方式，全额收购加
拿大诺兰达矿业公司的股票，中海油宣布拟出价 185 亿美元收购美国优尼科石油公司，
结果都功败垂成。其中最大的障碍就是无法突破国外的种种“安全审查”和“政治审查”。
（四）信息不对称风险：
矿业海外并购中，信息不对称也是实务操作中遇到的一大障碍。由于信息的不对称，
并购企业对目标企业的基本情况，以及未来油气开发前景很难透彻地了解，致使并购后
收益受到极大影响。譬如，某公司投资 1 亿美元购买美国休斯顿一个炼油厂之后，连续
亏损，不得已又以原价格卖回原主；曾经被评为 2002 年度中国十大并购事件之一的某油
田项目，事后才发现，所购 5 块油田的含油量低得让人难以置信，只好自食苦果。
（五）财务风险：矿业海外并购的财务风险主要包括融资风险和被并购企业的债务风
险。
1、融资风险。中国企业不差钱，但换个角度却不尽然。矿业企业海外并购仍然面临
有融资风险。以中国五矿收购加拿大诺兰达铝业为例，其以小拨大，遇到的最大障碍便
是融资风险。2004 年 7 月中国五矿集团发起了近 60 亿美元对加拿大诺兰达铝业的收购，
在整个计划中，五矿都没有考虑诺兰达因为连年亏损，可以分拆售出的资产并不多。由
于还贷计划的不周全，国外的资本不敢贸然进入，致使五矿所需的 40 多亿美元贷款最终
全部由国有银行解决。
2、被并购企业的债务风险。被收购企业是否负有债务以及债务的轻重，在一定程度
上也事关并购目的的达成甚至成败。有色华东地质勘查局收购巴西矿企、五矿收购 OZ 公
司等，中国企业无一例外是在被收购企业陷入债务危机的情况下介入的，其并购的难度
可想而知。
（六）并购方式的风险：
矿业并购过程跨度较长，期间包括财务、运营、政治等在内的各类风险均非常大，
如果企业在某一个项目上去完全承担，会面临诸多风险。所以应倾向于采取合伙形式。 另
外，并购方式的风险还存在于审查过程中，一味地追求“兼并”、“控股”很自然会招
致目标在政治上的敏感。例如必和必拓收购 Potash 遭拒一案，所涉资源量太大，政府担
心会因此失去钾资源的拥有权和控制力，阻力可想而知。
（七）环境保护风险：
矿业海外并购环境保护最为关键，也是风险所在。比如埃克森美孚在 1989 年的石油
泄露事件，产生了 40 亿美元的惩罚性赔偿。这方面 1992 年首钢收购秘鲁马科钠铁矿，
至今还留有后患。所以在矿业海外并购过程中不能只考虑矿山的开采占领资源，忽略当
地的环境和居民生活。
（八）劳工风险：
矿业海外并购中，劳工风险也不容忽视。矿业海外投资东道国强大的工会组织以及
倾向性保护的劳工政策，使中国矿业海外投资项目的推进步履蹒跚。2010 年 3 月 25 日，
据路透社报道，首钢秘鲁铁矿的工人周四表示，计划下周一举行罢工，施压业主以满足
加薪的要求。首钢一位内部管理人士处证实了该消息，“罢工的消息已经释放出来，这
是家常便饭。”对于中国企业来说，首钢秘鲁铁矿的遭遇，并非孤例。1992 年 11 月 5
日，首钢集团以 1.18 亿美元购买了濒临倒闭的秘鲁国有铁矿公司 98.4％的股权。罢工的
梦魇自此开始。
（九）管理技能不足的障碍
在 EIU 的调查中，82%的受访者认为在进行海外投资时，缺乏管理技能是中国企业面
临的最大挑战。即便中国企业有国内并购的成功经验，面临政治、经济、法律、人文不
同的海外也很难移植。再加上企业本身拥有截然不同的企业氛围和管理模式，使海外矿
业投资者面临管理的瓶颈。
（十）整合的风险
并购的目的是获得优质资产、资源或者能力，由此让企业更具生命力。然而，正如
我们所看到的很大一部分的并购行为并未达到预期目的，原因之一就是整合的失败。海
外并购，整合是关键，整合好了，整个并购才算得上成功。过去有很多案例是，并购成
功了，但整合失败了，最后并购还是失败，AOL 与时代华纳的合并失败就是一个典型的
例子。
三、海外矿业并购的思考与建议
（一）加强公关和沟通工作，积极消除其不利影响。
面对国家政治风险，针对国际形象不佳，国际舆论的压力较大的难题，从企业的角
度讲：
1、要较强沟通，让他国政府、社会公众充分了解中国的市场经济体制建设情况、中
国的对外政策以及企业自身状况，将误解消除到最低限度。
2、打政治牌，尽量选择与我国外交关系比较好、政治经济比较稳定的国家或地区的
石油企业,应尽量避开中东地区的石油企业。如中海油收购澳大利亚、印尼油气田项目是
比较成功的。
3、综合开发，比如，中铝和力拓的几内亚项目就将采取这种方式，在当地建铁路、
港口、电站，甚至包括附近的民房，这可以拉动中国的设备、劳务出口，银行还可以提
供贷款，充分发挥中国的优势，而一旦综合开发了，政治上的风险也就降低了。
（二）明确战略定位
拟进行海外矿业并购的企业首先要明确并购的战略定位，慎重考虑是否需要进行并
购，确定并购时机是否成熟，谨慎选择并购目标企业，要在企业战略定位及目标搜寻做
足功课，对“为什么买这个企业”的基本问题要考虑清楚，尽量做到前瞻和客观。
（三）确立双赢思想
矿业海外并购不能以获得一己之利为唯一目的，相反要树共赢得思想，使双方都感
到高兴。所以，中国矿业企业在海外并购中某种程度上要站在被并购企业的角度来看问
题。对此中国企业可以先从少数股份开始，实现这种双赢的局面。这方面的成功例子是
中钢集团 2005 年与澳大利亚的中西公司的合资合作。中钢的一位高管透露，公司高层将
自身与中西公司的长期合作是这宗并购获得成功最为关键的因素。
（三）坚持效益原则
赢利是企业的最高目标，这是不可回避的事实。在充分考虑自身战略规划和目标企
业规模等因素的同时，要对商业因素给予足够的重视，否则最终只会导致并购目标的偏
离。
（四）遵守东道国法律及相关国际条约
企业在正式开展海外投资活动前应聘请专业律师对投资所在国的外资准入制度、公
司法律框架、税务体制、劳动法律制度、环保要求、外汇管制要求等与企业运营和收益
密切相关的法律法规做详尽的调研和确认，并且企业应在收购和经营过程中要严格遵守
东道国法律以及相关国际条约的规定。
（五）重视尽职调查，建立和聘请专业的团队
中介公司和专业的团队在国际并购中十分重要，事关目标公司的诸多指标和细节，
中国矿业企业内外部都要建立和聘请专业的团队，以便做出准确及时的预测、应对。海
外矿业并购，尽职调查尤为重要，要尽早聘请专业顾问团队，对收购目标要进行详尽的
调查研究，做好分析和评估。市场变化、工会的态度、劳动用工、海外交易时对文化和
语言差异均需给予足够关注。工会、养老金、反垄断以及知识产权等问题在国外企业中
的影响力不可低估。
（六） 综合运用多种方式和资源
海外矿业并购操作中，除了运用资金优势，如果有的话，还可运用核品牌、技术、
销售渠道及无形资产的优势。这样可以某种程度上减轻资金的压力。并购中集中常见的
方式：项目中标、要约收购、现金收购及股本置换。在实际操作中，可以多种手段同时
并用，比如，现金收购和股本置换并举，既可以减轻现金拨付的压力，同时又可以与目
标企业共担风险，分摊损失。
（七）提高经营管理能力
目前中国企业在走出去的过程中遇到的主要挑战是来自企业的经营管理能力，中国
矿业企业的管理层在收购海外企业过程中，不同的经营管理风格是中国海外矿业并购面
临的绊脚石。提高企业的经营管理能力，其一是投融资决策权的控制，其二是加强内部
的人事管理，形成一条有效地管理链条并不断巩固与修正，同时吸纳和储备人才，具备
国际先进管理经验的人才引进有助于推进矿业海外并购。
（八）坚持并购后的“整合”
并购本身并不重要，最重要的是并购后的资源整合。因此，切忌并购后产生万事大
吉、高枕无忧的心理。矿企业整合是一个系统的工程，一般包括资产债务、企业制度、
管理模式等有形整合和企业文化等无形整合。其中企业文化这一无形整合显得尤为重要。
海外并购的文化差异性很明显，并购双方企业价值观、行为模式和组织流程均存在很大
差异。基于此，熟悉双重文化差异，选择合适的文化整合方式，就要学会用全球的视野
看待问题、处理问题。只有整合得力，才能实现并购预期的协同效应。
在金融危机背景下，面对国际矿业行情不断疲软的态势，我国矿业企业走出国门的
步伐在不断地加速，矿业企业海外并购显然是一个大趋势，海外矿业并购不仅能有效提
高中资矿业企业自身的竞争力，同时也拓展了中资矿业企业的发展空间。然而，海外矿
业并购大趋势的背后，潜伏着一定的风险。海外矿业企业并购，不仅面临国内外并购法
律的不完善，还会面临审批风险、评估风险、融资风险、财务风险、整合不利的风险等，
甚或国家政治风险、国际市场风险等多方面的挑战。总归一句话，海外矿业并购走出国
门需要勇气，但更为重要的还是“谨慎”，在尽调时谨慎，在整合时谨慎，在管理中同
样需要谨慎！
参考文献
[1] 陈丽萍，王威，姜雅．我们走出去且听人家说什么，中国矿业报，2009 年 4 月；
[2] 罗飞飞，矿业海外并购融资的解析与建议，中国矿业资本网 ；
[3] 厉容，中国企业海外并购要警惕机遇变风险，新华网；
http://news.xinhuanet.com/fortune/2010-08/14/c_12445345.htm；
[4] 何文，国夕附产勘查融资经验，河南国土资源，2006 年第 12 期；
[5] 邓华秀，浅谈如何加强对海外并购子公司的管理，经营管理者，2010 年第 16 期；
[6] 陈凯莉，中国企业海外并购热潮的冷思考，黑龙江对外经贸，2010 年第 8 期；
[6] 何秀娟，跨国并购的基本模式_北大法律信息网；
[7] 苏国强，中国企业海外并购的动机与风险分析，经济纵横，2006 年第 5 期；
[8] 姜雅，我国利用境外矿产资源的投资现状，资源网，
http://www.htsc.com.cn/htsc/report/private/xwzq_template_htyj.jsp?docId=5074864&whichCa
t=gncj；
[9] 李晶，外企建议中国企业海外并购首先要树立良好形象，中国经济网
http://www.ce.cn/cysc/newmain/pplm/czrw/201012/04/t20101204_20565235.shtml；
[10] 克平，海外并购咱还缺点啥，山西新闻网
http://news.sina.com.cn/c/2009-06-23/081615835134s.shtml。
[11] 曾业辉，海外并购：扩张冲动遭遇早熟综合症，
http://theeconomics.blog.sohu.com/7016123.html。
 中国矿业权交易体系梳理
栾政明
北京市雨仁律师事务所主任
【摘要】本文从矿业权性质入手，分析了矿业权交易体系，梳理了矿业权交易的一
级市场及二级市场的交易流程，阐述了矿业权交易过程中存在的风险；针对矿业权交易
市场的现状，指出矿业权交易过程中存在的问题，提出了完善矿业权交易市场的建议。
【关键词】矿业权交易；风险
一、矿业权交易概述
（一）矿业权的定义及性质
1、矿业权的定义
矿业权是探矿权、采矿权的统称，所谓探矿权是指在依法取得的勘查许可证规定的
范围内，勘查矿产资源的权利1。
所谓采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所
开采的矿产品的权利2。
2、矿业权的性质
对于矿业权的性质，在学术界一直存在争议，部分学者认为矿业权为准物权，部分
学者认为占有权，但根据《物权法》第三编用益物权第一百一十八条：国家所有或者国
家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，单位、个人依法可以占有、
使用和收益；第一百二十三条：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂
从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”同时根据《矿业权出让转让管理暂行办法》第三条
规定：“矿业权人依法对其矿业权享有占有、使用、收益和处分权。”可见法律明确界定
矿业权是一种用益物权，即矿业权人在法定的时间和空间范围内，享有对其矿产地进行
独立找矿、勘查、开采，并且可以对第三人转让权利并排除他人的非法干涉妨碍。
鉴于矿产资源作为国民经济发展的命脉，作为国家安全与发展的重要保证，加之我
国现在矿业权交易体系不够完善，国家有必要而且必须对矿权交易实行必要的规范和限
制，因此虽然矿业权人可以对第三人转让其权利，但在转让时必须经过相应国土资源部
门的批准或备案。
（二）矿业权交易体系
根据 1996 年修改后的《矿产资源法》的规定，矿业权的取得分为原始取得和继受取
1 《矿产资源法实施细则》 第六条
2 《矿产资源法实施细则》 第六条
 得。所谓原始取得是指矿业权的出让，即矿业权交易中的一级市场；所谓继受取得是指
矿业权的转让，即矿业权交易的二级市场。详见下表（图表一）：
二、矿业权一级市场的现状分析
（一）定义
矿业权出让是指：矿业权出让是指登记管理机关以批准申请、招标、拍卖等方式向
矿业权申请人授予矿业权的行为3。
（二）主体
1、出让方
矿业权出让的一方主体往往是相应的国土资源部门，根据《矿业权出让转让管理暂
行规定》第四条的规定：“矿业权的出让由县级以上人民政府地质矿产主管部门根据《矿
产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》及省、自治区、直辖市
人民代表大会常务委员会制定的管理办法规定的权限，采取批准申请、招标、拍卖等方
式进行。”同时根据《矿业权出让转让管理暂行规定》第二十三条规定：“登记管理机关
可以作为招标人在其矿业权审批权限内直接组织招标，也可以委托中介机构代理招标。”
但是根据采取的出让方式的不同、各地具体操作的不同，出让方可能为县级以上人
民政府地质矿产主管部门设立的交易所，也可能是由其委托中介机构进行矿业权招标、
3 《矿业权出让转让管理暂行规定》第十五条
矿
业
权
交
易
一级市场
二级市场
出让
出租
抵押
出售（狭义的转让）
合资
合作
改制重组
继承
赠与
交换
广
义
的
转
让
适
用
转
让
规
定
图表一
 拍卖、挂牌等具体工作。
2、受让方
对于受让方的资质，国家法律法规也作出了相应规定：“矿业权申请人、矿业权投标
人、矿业权竞买人、矿业权承租人，应当具备相应的资质条件。”4
依据交易方式的不同、地区的不同，出让矿业权种类的不同，对受让人资质的要求
也有所不同，对受让人资质的不同要求将在不同的交易方式中进行分别论述。
（三）矿业权出让的方式
矿业权出让的方式主要有三类共五种：申请在先、协议、招标、拍卖、挂牌，后三
种方式统称公开方式，具体如下表（见图表二）：
1、申请在先
（1）定义
所谓矿业权批准申请出让（即申请在先）是指登记管理机关通过审查批准矿业权申
请人的申请，授予矿业权申请人矿业权的行为5。
也就是说，申请在先方式实际上是主管部门通过审查批准矿业权申请人的申请，按
照评估确认的结果收取矿业权价款，授予矿业权申请人矿业权的过程。
（2）申请在先方式对受让人资质的要求
以申请在先方式出让矿业权的，矿业权申请人应是出资人或由其出资设立的法人。
但是，国家出资勘查的，由出资的机构指定探矿权申请人。两个以上出资人设立合资或
合作企业进行勘查、开采矿产资源的，企业是矿业权申请人；不设立合作企业进行勘查、
开采矿产资源的，则由出资人共同出具书面文件指定矿业权申请人6。
4 《矿业权出让转让管理暂行规定》第十三条
5 《矿业权出让转让管理暂定规定》第十八条
6 《矿业权出让转让管理暂行规定》第十九条
矿
业
权
出
让
方
式
公开方式
申请在先
协议出让
招 标
拍 卖
挂 牌
图表二
 采矿权申请人应为企业法人，个体采矿的应依法设立个人独资企业。
尽管法律法规如此规定，但在实践中长期存在着个人或者其他不具备法人资格的组
织等申请并取得探矿权的情形，造成探矿权出让及后续的转让均出现诸多问题，因此在
2009 年 12 月 31 日，国土资源部颁布了《国土资源部关于进一步规范探矿权管理有关问
题的通知》，该通知明确要求：
1、对探矿权申请人的资金实力做出要求：探矿权申请人的资金能力必须与申请的勘
查矿种、勘查面积和勘查工作阶段相适应，以提供的银行资金证明或石油企业的年度项
目计划为依据，不得低于申请项目勘查实施方案安排的第一勘查年度资金投入额，同时
不得低于申请项目勘查实施方案安排的总资金的 1／3。
2、对探矿权申请人的性质做出明确规定：应当为企业法人或事业单位法人。如在该
通知下发之前，探矿权人不具备法人资格的，应当依法办理成为企业法人或事业单位法
人后，方可再申请办理探矿权延续、保留和变更等手续。探矿权申请人不具备地质勘查
资质的，应依法委托具有相应地质勘查资质的勘查单位编制勘查实施方案并开展地质勘
查工作。
依照该通知的规定，对探矿权的受让人要求更为严格，不仅对其资金能力进行规范，
而且对其法人资格进行要求，这一政策的出台在一定程度上解决了探矿权过于泛滥或者
投放过量的情况。
（3）适用情形
这种方式主要适用于法律法规另有规定以及主管部门规定因特殊情况不适宜以协
议、招、拍、挂方式出让的矿业权，具体情形根据《关于进一步规范矿业权出让管理的
通知》的规定有：“属于《矿产
勘查开采分类目录》规定的第一类矿产7的勘查，并在矿产勘查工作空白区或虽进行过矿
产勘查但未获可供进一步勘查矿产地的区域内，以申请在先即先申请者先依法登记的方
式出让探矿权。”
（4）程序
申请在先方式取得矿业权的程序相对较为简单，如下图（见图表三）：
7 一、可按申请在先方式出让探矿权类矿产（第一类）
地热（火成岩、变质岩区构造裂隙型）；锰、铬、钒、铜、铅、锌、铝土矿、镍、钴、钨、锡、铋、钼、汞、锑、
镁；铂、钯、钌、锇、铱、铑；金、银；铌、钽、铍、锂、锆、锶、铷、铯；镧、铈、镨、钕、钐、铕、钇、钆、铽、
镝、钬、铒、铥、镱、镥；钪、锗、镓、铟、铊、铪、铼、镉、硒、碲；金刚石、自然硫、硫铁矿、钾盐、蓝晶石、
石棉、蓝石棉、石榴子石、蛭石、沸石、重晶石、方解石、冰洲石、萤石、宝石、玉石、地下水（火成岩、变质岩区
构造裂隙型）；二氧化碳气、硫化氢气、氦气、氡气。
 （5）特殊规定
国家确定的矿业权招标区域不再受理单独的矿业权申请。
2、协议出让
（1）定义
协议出让也是批准申请的一种方式，是指矿业权申请人的申请经批准后，与主管部
门协商矿价、使用年限、矿区范围、付款方式和时间，开发利用要求等事项，在双方达
成一致意见的前提下，签订出让合同的过程。
（2）适用情形
以招标拍卖挂牌方式出让探矿权采矿权有下列情形之一的，经批准允许以协议方式
出让。
① 国务院批准的重点矿产资源开发项目和为国务院批准的重点建设项目提供配套
资源的矿产地；
② 已设采矿权需要整合或利用原有生产系统扩大勘查开采范围的毗邻区域；
矿业权人向国土资源行政
主管部门提出申请
申 请 人 依
照 主 管 部
门 的 一 次
性 告 知 单
等 补 充 材
料
不受理
主 管 部 门
进行公开
政务大厅
受理
门户网站
交易机构大厅
公
开
地
点
公
开
内
容
勘查开采矿种
申请的矿业权范围及地理位置
申请矿业权的取得方式
申请人的名称
开采规模
有异议 无异议
组织核实处理
评估
申请人支付矿业权价款
依照评估确认
结果收缴价款
批 准
办理矿业权证
图表三
 ③ 经省（区、市）人民政府同意，并正式行文报国土资源部批准的大型矿产资源开
发项目；
④ 国家出资为危机矿山寻找接替资源的找矿项目。
协议出让探矿权采矿权，必须通过集体会审，从严掌握。协议出让的探矿权采矿权
价款不得低于类似条件下的市场价。
（3）程序
程序与申请在先方式基本相同，仅多个签订协议程序，即在批准后，应当与主管部
门协商矿价、使用年限、矿区范围、付款方式和时间，开发利用要求等事项，达成一致
的，签订协议。
3、招标、拍卖、挂牌
（1）定义
所谓探矿权采矿权招标，是指主管部门发布招标公告，邀请特定或者不特定的投标
人参加投标，根据投标结果确定探矿权采矿权中标人的活动。
所谓探矿权采矿权拍卖，是指主管部门发布拍卖公告，由竞买人在指定的时间、地
点进行公开竞价，根据出价结果确定探矿权采矿权竞得人的活动。
所谓探矿权采矿权挂牌，是指主管部门发布挂牌公告，在挂牌公告规定的期限和场
所接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定探矿权
采矿权竞得人的活动
（2）对受让人的要求
根据出让矿业权条件的不同、地区的不同等因素，对于投标人、竞买人的资质条件
要求也不尽相同，因此需要根据每个项目的不同情况、招拍挂机构当地的规定等依据投
标文件的要求具体确定。
（3）适用招拍挂方式出让的情形
通过招拍挂方式可以出让探矿权，也可直接出让采矿权，具体适用情形如下：
① 以招标拍卖挂牌方式出让探矿权。
A、《分类目录》规定的第二类矿产；
B、《分类目录》规定的第一类矿产，已进行过矿产勘查工作并获可供进一步勘查的
矿产地或以往采矿活动显示存在可供进一步勘查的矿产地。
② 属于下列情形的，不再设探矿权，而以招标拍卖挂牌方式直接出让采矿权。
A、《分类目录》规定的第三类矿产；
B、《分类目录》规定的第一类、第二类矿产，探矿权灭失、但矿产勘查工作程度已
经达到详查（含）以上程度并符合开采设计要求的矿产地；
 C、《分类目录》规定的第一类、第二类矿产，采矿权灭失或以往有过采矿活动，经
核实存在可供开采矿产储量或有经济价值矿产资源的矿产地。
③ 有下列情形之一的，应以招标的方式出让探矿权采矿权：
A、根据法律法规、国家政策规定可以新设探矿权采矿权的环境敏感地区和未达到国
家规定的环境质量标准的地区；
B、共伴生组分多、综合开发利用技术水平要求高的矿产地；
C、矿产资源规划规定的其他情形。
（4）程序
① 招标出让的程序
A、主管部门将确定的拟招标区块或矿区范围、招标时间和投标人的资质条件要求，
在《中国国土资源报》上发布公告。
其中，主管部门应当确定投标人编制投标文件所需的合理时间；但是自招标文件发
出之日起至投标人提交投标文件截止之日，最短不得少于 30 日。
B、投标人按照招标文件的要求编制投标文件，在提交投标文件截止之日前，将投标
文件密封后送达指定地点，并附具对投标文件承担责任的书面承诺。
在提交投标文件截止之日前，投标人可以补充、修改但不得撤回投标文件。补充、
修改的内容作为投标文件的组成部分。
C、主管部门签收投标文件后，在开标之前不得开启；对在提交投标文件的截止之日
后送达的，不予受理。
D、开标应当在招标文件确定的时间、地点公开进行。开标由主管部门主持，邀请全
部投标人参加。
开标时，由投标人或者其推选的代表检查投标文件的密封情况，当众拆封，宣读投
标人名称、投标价格和投标文件的主要内容。
E、评标由主管部门组建的评标委员会负责。评标委员会应当按照招标文件确定的评
标标准和方法，对投标文件进行评审。评审时，可以要求投标人对投标文件作出必要的
澄清或者说明，但该澄清或者说明不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质内
容。
评标委员会完成评标后，应当提出书面评标报告和中标候选人，报主管部门确定中
标人；主管部门也可委托评标委员会直接确定中标人。
评标委员会经评审，认为所有的投标文件都不符合招标文件要求的，可以否决所有
的投标。

 ② 拍卖出让的程序
A、拍卖主持人点算竞买人；
B、拍卖主持人介绍探矿权采矿权的简要情况；
C、宣布拍卖规则和注意事项；
D、主持人报出起叫价；
E、竞买人应价。
③ 挂牌出让的程序
A、发布挂牌公告，主管部门应当于挂牌起始日 20 日前发布。
B、主管部门在挂牌起始日，将起始价、增价规则、增价幅度、挂牌时间等，在挂牌
公告指定的场所挂牌公布。挂牌时间不得少于 10 个工作日。
C、竞买人缴纳保证金；竞买人在挂牌期限截止前缴纳竞买保证金的，方可填写报价
单报价。主管部门受理其报价并确认后，更新挂牌价格。
D、竞买人填写报价单，进行报价。
E、经主管部门确认后，由主管部门更新挂牌价格。
在挂牌期间，主管部门可以根据竞买人的竞价情况调整增价幅度。
F、挂牌期限届满，主管部门按照下列规定确定是否成交：
a、在挂牌期限内只有一个竞买人报价，且报价高于底价的，挂牌成交；
b、在挂牌期限内有两个或者两个以上的竞买人报价的，出价最高者为竞得人；报价
相同的，先提交报价单者为竞得人，但报价低于底价者除外；
c、在挂牌期限内无人竞买或者竞买人的报价低于底价的，挂牌不成交。
在挂牌期限截止前 30 分钟仍有竞买人要求报价的，主管部门应当以当时挂牌价为起
始价进行现场竞价，出价最高且高于底价的竞买人为竞得人。
G、挂牌成交的，主管部门和竞得人应当当场签订成交确认书。
（5）一级市场的风险
① 意向受让方可能面临的风险
A、地方政策及稳定性
从我国的立法体制来看，中央出台指导性文件，由各部门或地方各级政府出台具体
实施细则或规章进行细化，而各地政府的实施细则虽大同小异但仍旧存在各地不同的特
点和区别，因此不同地区的出让往往存在着诸多特殊的问题，这就提示意向受让方若在
外地受让矿权的话，应当充分了解当地的交易、税收、环保、安全等众多政策，避免受
让后的政策风险以及成本风险。
矿产资源作为国家保护的重点，政府时常需要根据不同时期的不同特点出台文件，
 缺少稳定性，这就使受让方无法合理判断矿业权后期的可能的效益状况，无所适从而难
以决策。
B、竞争及不确定性
在矿业权的招拍挂过程中，往往会有多个受让方，受让方之间的激烈竞争成为一个
焦点问题，但是如何能在交易过程中取得最终的胜利呢？不仅要依靠受让方的实力，更
要依靠受让方对政策的理解程度和纵横关系协调能力。
C、关联障碍
矿业所能产生的高额利润往往使人们被虚幻的利润所迷惑，而忘记了关注矿业权流
转过程中不为人们所关注的“拦路虎”，例如当地的风土人情，受让后土地是否能够使用，
是否涉及到草场、坟场，受让后是否需要铺设道路，水、电等基础设施是否具备，受让
矿业权区域是否被设定为水源或者环境保护区等众多的问题都不仅将影响到受让矿权后
投入资金及生产成本，而且涉及到受让矿业权后能否实际勘探或生产等关键性问题，然
而国土资源部门在公告时往往不会对这些因素进行公告，这也并非国土资源部门的义务。
对于矿业这样的高风险行业，一个小小的错误都可能会影响到意向受让方的根本利
益，这就要求意向受让方在受让过程中应当对当地情况进行详细了解。
④ 串通
对于资源较好的矿业权，部分受让人为了能够得到矿业权，可能会串通竞投，从而
影响公平竞争。
2、国土资源等行政主管部门及矿业交易所
（1）被诉
在矿业权出让过程中，行政机关及交易所作为普通的民事主体，与具有相应资质的
相对人平等协商，通过招拍挂或协议出让方式取得矿业权，在交易过程中如有不规范或
由疏漏时，将面临着被诉的风险。
（2）受贿
矿业勘查、开采的高利润、高回报决定参与交易方竞争的激烈性，因此行政机关或
交易所作为交易一方主体可能面临重大诱惑，因此在这种情况下就要求国土资源部门及
交易所能够顶住诱惑，避免陷入受贿等犯罪的深渊。
（3）泄露国家秘密
矿业资源作为国民经济发展的基础和命脉，作为人类发展的生存的基础，以及矿产
资源的稀缺性也决定了矿产资源的战略意义。因此与矿产资源密切相关的地质资料等重
要文件也可能会成为国家秘密，行政机关及由行政机关牵头设立的交易所在交易过程中
要严格把握相关资料的流通范围，避免因不谨慎的行为泄露国家秘密。
 （4）不作为
矿业权出让一个重要的特点就是交易双方地位的不平等性，往往国土资源部门等行
政部门及交易所处于强势地位，在实际操作中间部分行政主管机关在收到申请后，基于
种种原因不予审批，也不进行说明，在法律有明文规定必须在规定时间内进行审批或为
某种具体行政行为的情况下，可能被人以行政不作为为由提起行政诉讼。
（5）规则漏洞
部分已经设立的交易所的交易规则不尽完善，致使在交易过程中出现纰漏，然而根
据民事法律的规定往往会产生对交易机构不利的后果，致使交易所的利益受损，作为事
业单位对矿业权进行招拍挂的，还将涉及到国有资产流失的重大问题。
（6）与产权交易所、拍卖行、招标公司业务的冲突
现在根据《关于建立健全矿业权有形市场的通知》（国土资发[2010]145 号）的要求：
各省甚至市都将建立交易机构8，健全交易制度，并且建立的方式为新建或者在已有事业
单位增加智能或利用土地有形市场、政府建立产权或公共资源交易平台等方式进行，这
就决定了交易机构作为事业单位，在以后的业务中，将与产权交易所、拍卖行、招标公
司的业务产生部分冲突，国家应当出台相应的政策，协调好这方面的业务分配。
（7）价款确定（评估）
在以招拍挂方式或者协议出让方式转让矿业权的情况下，矿业权价款多数是根据评
估来确定，但部分不经过评估或不需要评估的情况下，如果价款确定较少的话，则面临
着导致国有资产流失的风险。甚至在评估未经备案或者认可的情况下，也会出现价款确
定较少，导致国有资产流失的风险。评估、评审机构是否诚信还涉及民事、行政甚至刑
事责任的法律后果。
三、矿业权二级市场的现状分析
（一）定义及发展沿革
最初制定的《矿产资源法》是严格限制矿业权的流转的，不允许进行矿业权交易，
但随着市场经济的发展以及矿业市场的不断建立，国家逐步放开了对矿业权交易的限制，
自 1996 年《矿产资源法》修订以来，允许矿业权在一定条件下进行转让。
矿业权的转让包括广义的转让和狭义的转让
关于的矿业权转让是指矿业权人将矿业权转移的行为，包括出售、作价出资、合作、
重组改制等。但采矿权人不得将采矿权以承包等方式转给他人开采经营9。
8 省级国土资源行政主管部门应建立矿业权交易机构，市级矿业权交易机构的建立由各省（区、市）国土资源行政主
管部门根据当地实际情况自行决定，县级原则上不建立矿业权交易机构。已经建立交易机构的，要完善市场功能，健
全交易制度；尚未建立交易机构的，结合本地实际情况，采取新建、在已有事业单位增加职能或利用土地有形市场、
政府建立的产权或公共资源交易平台等方式加快建设矿业权有形市场。
9 《矿业权出让转让管理暂行规定》第三十六条
 矿业权出租、抵押适用矿业权转让的相关规定。
依照该定义，广义的矿业权转让只要是矿业权的权属发生变化，则认为是矿业权转
让。一些使用权等其他权利转移的情况也可适用矿业权转让的相关规定。但是法律上的
这种广泛的定义仍存在问题：如果矿业权权属发生转移就可认定为矿业权转让的话，则
合同型合资合作仅仅是在矿业权勘查、开发过程中引进了合作或投资方，并未发生矿业
权权属的转移，却仍旧视为矿业权转让10。
狭义的矿业权转让则仅指矿业权的出售，这个词在今天看来已经过时。
但是无论是哪种形式的矿业权转让，转让双方必须向登记管理机关提出申请，经审
查批准后办理变更登记手续11。
（二）主体
对于矿业权的转让，其对受让方的资格则要求不是那么严格，因此可依据不同情况
进行分别确定。
而且通常矿业权二级市场的转让往往在平等主体之间进行，因此更加自由和尊重各
方的意思表示。
（三）转让条件
1、法律依据
《矿产资源法》第六条规定：除按下列规定可以转让外，探矿权、采矿权不得转让：
（1）探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查
作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可
以将探矿权转让他人。
（2）已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者
因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法
批准可以将采矿权转让他人采矿。
前款规定的具体办法和实施步骤由国务院规定。
禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。
2、转让探矿权的条件
（1）自颁发勘查许可证之日起满 2 年，或者在勘查作业区内发现可供进一步勘查或
者开采的矿产资源；
（2）完成规定的最低勘查投入；
10 《矿业权出让转让管理暂定规定》第三章矿业权转让第一节出售、作价出资、合作第四十四条规定：不设立合作、
合资法人勘查或开采矿产资源的，在签订或合资合同后，应当将相应的合同向登记管理机关备案。根据此条的规定在
学术界被认为是合同型合资合作。
11 《矿业权出让转让管理暂行规定》第三十七条
 （3）探矿权属无争议；
（4）按照国家有关规定已经缴纳探矿权使用费、探矿权价款；
（5）国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。
但是根据 2009 年出台的《国土资源部关于进一步规范探矿权管理有关问题的通知》
中加强了对探矿权转让的限制，规定：以协议出让方式取得探矿权的，5 年内不得转让。
特殊情况确需转让的，按协议出让审批程序另行报批。通过该文件，国土资源主管部门
再次加强了对探矿权转让的限制。
3、转让采矿权的条件
（1）矿山企业投入采矿生产满 1 年；
（2）采矿权属无争议；
（3）按照国家有关规定已经缴纳采矿权使用费、采矿权价款、矿产资源补偿费和资
源税；
（4）国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。
国有矿山企业在申请转让采矿权前，应当征得矿山企业主管部门的同意。
但如果采矿权人因与他人合资、合作进行采矿而设立新企业的，可不受投入采矿满
一年的限制12。
（四）转让的种类
1、出售（狭义的转让）
矿业权出售是指矿业权人依法将矿业权出卖给他人进行勘查、开采矿产资源的行为
13。
2、出租
矿业权出租是指矿业权人作为出租人将矿业权租赁给承租人，并向承租人收取租金
的行为14。
3、抵押
矿业权抵押是指矿业权人依照有关法律作为债务人以其拥有的矿业权在不转移占有
的前提下，向债权人提供担保的行为15。
4、合资
矿业权作价出资是指矿业权人依法将矿业权作价后，作为资本投入企业，并按出资
数额行使相应权利，履行相应义务的行为16。
12 《矿业权出让转让管理暂行规定》第四十四条第三款
13 《矿业权出让转让管理暂行规定》第四十条
14 《矿业权出让转让管理暂行规定》第四十九条
15 《矿业权出让转让管理暂行规定》第五十五条
16 《矿业权出让转让管理暂行规定》第四十一条
 5、合作
合作勘查或合作开采经营是指矿业权人引进他人资金、技术、管理等，通过签订合
作合同约定权利义务，共同勘查、开采矿产资源的行为17。
6、关于转让的特殊形式的说明
矿业权转让一般情况下采用协议方式，但是在特殊情况下会采用招拍挂方式，由转
让方委托拍卖、招标及交易机构进行。如是国有企业转让矿业权或者转让由国家出资勘
查形成的矿业权的则必须进行评估并进场交易了（各地理解和做法也不尽相同）。
（五）对矿业权转让的特殊规定
1、矿业权转让的审批
（1）矿业权转让审批的依据
根据《矿业权出让转让管理暂行规定》之规定：矿业权转让必须审批，并经审批后，
转让合同方可生效18。即矿业权转让审批为矿业权转让合同生效的必要生效要件。未经审
批的，矿业权合同无效，矿业权转让行为也将被认定为无效。
（2）矿业权转让的审批机关
根据《关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》（国土资发[2005]200
号）及《矿产资源开采登记管理办法》（1998 年国务院令第 241 号）《国土资源部关于进
一步规范矿业权出让管理的通知》（国土资发[2006]第 12 号）中的规定：具有审批、颁
证权限的机关有19：
① 国务院地质矿产主管部门
开采下列矿产资源，由国务院地质矿产主管部门审批登记，颁发采矿许可证：
A、国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区内的矿产资源；?
B、领海及中国管辖的其他海域的矿产资源；?
C、外商投资开采的矿产资源；?
D、本办法附录所列的矿产资源。?
开采石油、天然气矿产的，经国务院指定的机关审查同意后，由国务院地质矿产主
管部门登记，颁发采矿许可证。
② 省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门
开采下列矿产资源，由省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批登记，
颁发采矿许可证；
A、本条第一款、第二款规定以外的矿产储量规模中型以上的矿产资源；
17 《矿业权出让转让管理暂行规定》第四十二条
18 《矿业权出让转让管理暂行规定》第四十六条规定：转让申请被批准之日起，转让合同生效。
19 《矿产资源开采登记管理办法》第三条
 B、国务院地质矿产主管部门授权省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审
批登记的矿产资源。
③ 县级以上地方人民政府地质矿产主管部门
除了由中央及省级政府地质矿产主管部门批准方可开采以外的矿产资源，由县级以
上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门，按照省、自治区、直辖市人民代表大会
常务委员会制定的管理办法审批登记，颁发采矿许可证。?
矿区范围跨县级以上行政区域的，由所涉及行政区域的共同上一级登记管理机关审
批登记，颁发采矿许可证。?
县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门在审批发证后，应当逐级向上
一级人民政府负责地质矿产管理工作的部门备案。
2、矿业权的部分转让
需要部分出售矿业权的，必须在申请出售前向登记管理机关提出分立矿业权的申请，
经批准并办理矿业权变更登记手续。
采矿权原则上不得部分转让。
3、变更登记
转让人和受让人收到转让批准通知书后，应在规定时间内办理变更登记手续；逾期
未办理的，视为自动放弃转让行为，已批准的转让申请失效。
（六）二级市场的风险
1、转让方的风险
（1）立法上对二级市场流转的限制性
《矿产资源法》第六条体现了以不得转让为主，以转让为例外的立法基调，这使我
们在矿业权转让时的风险加大，若非其所规定的几种情形，面临着被认定为倒卖矿业权
的风险。国土资源部的部门规章并不具备对抗上位法律和行政法规的效力。
（2）欺诈的风险
转让方在转让过程中为了能够将矿业权尽快转让出去，往往会对矿业权的收益及资
源等进行夸大描述，但是如果超过合理范围将面临着欺诈的风险，甚至涉及到刑事诉讼。
（3）买方资信不佳的风险
合作往往并非项目之间的合作，而是各个合作方之间的合作，在转让过程中，转让
方如急于出手，可能会忽视对合作方实力及资信的调查，若在合同上不能占到主导优势
的话，很可能因为买方资金实力不足或者资信不佳不能够及时支付转让价款而引发诉讼。
在现实生活中不乏有这样的例子，某公司股东为了尽早将目标公司及矿权出手，与
一个投资公司（有时为中介公司）签订协议，约定先行支付部分款项，但转让方应当将
 目标公司（矿权人）100%股权变更至受让方名下，但因后期该投资公司无法支付剩余款
项而引发诉讼，导致矿山无法进行生产，矿权也被搁置。因此在转让过程中对于受让方
的资金实力及资信进行调查是十分必要的，聘请律师在合同上进行把关，避免款未到而
权先失等情况的出现，将为后期交易的顺利推进提供保障。
（4）偷漏税的风险
在矿权转让过程中，不仅会涉及到矿权转让价款的支付，也会涉及到个人所得税、
企业所得税等税费的缴纳问题，由于矿业权转让的费用较高，所涉及到的税费数额也将
不小，部分转让方并未进行合理的税务筹划，合法避税，而是通过签署黑白合同等违法
的方式偷税漏税，在最终税务部门核查时被发现要求补缴、罚款甚至承担刑事责任。
因此在矿权转让过程中应当聘请专业的矿业税务律师根据不同矿的具体情况进行交
易结构设计和税务筹划，在法律允许的范围内进行合理的税务筹划，在合法的情况下合
理避税。
（5）股东及代理人的异化
矿权交易通常是复杂的、高回报的，如转让方没有足够的信仰和性格支持，往往会
造成代理人的异化，甚至是合伙股东为了一些利益也会作出不理智行为，出现与受让人
串通损害转让方利益的情况，这就要求在选择合作方或者代理人时应当关注其性格、信
仰能否支持，谨慎选择。
2、受让方的风险
（1）资源不佳
资源作为矿业权转让能否成功的关键因素，往往是受让方首先考虑的重点，但是由
于交易过程中双方信息的不对称，只是受让方往往未关注或不能及时发现一些风险：受
让方了解资源的途径有两个：一是现场查勘，一是勘查报告。在现实生活中，经常发现
看到的高品位矿实为提前准备；虽然资源量大，却含有大量有害成分，导致资源无法开
采或开采成本巨大；虽然拿到了勘查报告，却不真实，导致错误判断资源储量，不能确
定合理的交易价格，甚至导致整个交易的失败……这就使受让方在交易时应当聘请地质
专家进行实地勘查，聘请专业律师对矿业权及目标公司进行前期的尽职调查，避免在重
大问题上出现纰漏。
（2）权属不清
在转让过程中，转让方为了能够尽快将矿权转让出去，往往会少介绍甚至不介绍一
些限制矿业权交易的问题，例如矿权是否设置抵押、矿权是否被查封、矿权是否已经租
赁给第三方、矿权及目标公司股权是否清楚、是否符合国家政策、是否属于整合范围等，
这都将被影响到矿权交易的成功，并且任何一点未注意到都将会使受让方蒙受巨大损失。
 （3）区域禁地20
拟转让矿业权所处区域的法律状态和民俗民风如何，也是受让矿业权时必须重视的
问题之一，忽视这个问题后，受让方会发现其花巨资买到的矿业权证可能面临着被收回
的风险，可能仅仅是一纸空文，不能够真正进入该区域去进行实际勘查或开采。
这就要求我们关注在受让矿业权时的两大雷区：
A、明显的雷区
国家明令禁止进行探矿与采矿活动的地区，如禁止采矿区、矿产战略安全储备区等
B、隐蔽的雷区
不同的地区、居民的性格、风俗习惯的不同、少数民族聚居区等
矿业作业是要动土敲石的，而在一些特殊的民族聚居区，长期保存着保卫先祖不被
打扰、天神不被激怒的风俗习惯甚至是对“神山”“圣地”的保卫等，这些特殊的风俗习
惯和意识都可能会造成在该区域进行勘查开发的人成为其公敌而被驱赶无法正常工作。
不仅在少数民族聚居，在一些汉人聚居区也会出现被抵制的情况，部分地区民众对
外来者有着强烈的抵制情绪，即使你持有合法、完善的手续，也没有破坏环境的先例，
即使承诺为其发展做出多少贡献，你仍旧无法进入,致使花费巨资和巨大精力取得的矿业
权成为一纸空文。
这就要求我们在受让矿业权时对两种雷区予以关注并进行不同策略的防范。受让方
必须对矿业权所在地的居民风俗等相关情况先行调查和了解后决定是否要受让。
（4）过户之艰
根据《矿业权出让转让管理暂行规定》第四十六条的规定：矿业权转让合同签订后，
必须经过国土资源部门的审批方可生效。可见国土资源部门的审批是合同的生效要件，
然而在现实生活中，可能存在转让方为了某些目的，故意不予或不积极办理审批手续，
致使合同无法生效，如受让方因不清楚法律规定而贸然支付价款，将蒙受巨大损失。
（5）地方特策及法规突变
目前法律规定的不统一（矿产资源法与相关法规、规章不一样）以及上位法和下位
法的冲突导致了地方管理机关无论回答正面或反面均有法律依据的情况，而且根据我国
立法的体系来看，在不同的地区都有着本地区的一些特殊规定，这些规定将直接关系到
矿权流转的成功。因此在受让矿业权时，受让方应当及时咨询和了解当地的地方政策。
（6）黑白之惑21
说到矿业，人们不仅会想到政府的作用，也会到黑社会的困扰。在矿业权交易过程
20 《中国矿业并购的十大命门》第二篇命门四区域禁地 作者：栾政明 大地出版社出版
21 《中国矿业并购的十大命门》第二篇命门六黑白之门 作者：栾政明 大地出版社出版
 中政府要监督，当地群众的利益保护、非法采矿者的清除等都需要政府的协调，而政府
也出于各种需要也将对受让人受让矿权后的勘查开采活动进行干预或促进。然而在政府
正式规则无法触及的地方，黑色势力或灰色势力就千方百计欲染指其中，但是其存在必
然会导致矿业权受让人受让后的勘查开采活动无法正常进行，受让人若未关注到该等势
力的存在，将会给后期正常工作造成巨大障碍，不仅可能增加成本，甚至会出现无法正
常开采的情况。
（9）关联权益的限控
部分矿业权的受让人仅仅关心该矿权的情况和价值，而未对矿权的关联权益（如水、
电、土地、道路、林地、坟场、草场等）进行评估和限控，导致在后期成本的增大，不
得不经历“缺血之痛”甚至是“失血而殇”，在投入巨额资金后不得不底价转让。
此类例子比比皆是：某公司收购澳大利亚铁矿石矿山，因无法使用当地居民土地建
筑铁路而无法开采，加拿大曼德罗公司因环境污染问题致使其探转采申请至今杳无音信，
承德某公司因土地问题没有解决取得采矿权后两年内陷入诉讼深渊……
（10）资金与违约
在整个矿业权交易过程中，矿业权转让的费用仅是一小部分，而后期的投入才是真
正的大笔资金，对于矿业权受让人特别是中小型受让人来说必须未雨绸缪，提前做好筹
资准备。筹资除了自力更生之外，必须寻找外部力量的帮助，包括政府财政基金的支持，
国内商业银行的贷款、股权私募融资、国内上市、国外上市融资及项目融资等多种手段
和途径进行。
部分投资公司在受让矿业权后，因后续资金链断裂而造成大量违约，致使债主天天
上门，甚至是被卷进诉讼泥沼无法自拔，数额巨大的话，还可能会被认为是诈骗，涉及
到刑事诉讼。
3、中介机构（法律、评估、储量评审、咨询、经纪等机构）的风险
（1）欺诈
部分中介机构工作人员为了部分小利益而对矿业权的实际情况进行隐瞒，出具虚假
文件，最终真相大白时，不得不与转让方一起承担欺诈的连带责任。
（2）商业贿赂
一些转让人为了能够达到转让矿业权的目的，以金钱或财物贿赂中介机构工作人员，
一些工作人员不能正确把握而收受财物，为委托人谋取不正当利益等，将导致商业贿赂，
而被司法机关调查甚至被提起刑事诉讼。同样，有些中介机构大行金钱“公关”手段，
以获取交易机会，往往涉嫌商业贿赂。
（3）为他人做嫁衣
 中介机构最难以避免的问题就是“为他人做嫁衣”，空忙一场。部分中介机构介绍转
让方和受让方认识后，就被“甩”出交易，不仅搭上时间、精力，而且在介绍过程中的
花费也要自己承担，赔了夫人又折兵。
（4）侵犯商业秘密
中介机构在服务过程中往往会知晓交易各方的部分商业秘密，则中介机构及其工作
人员一定要保守秘密，否则的话将可能导致泄露交易各方的商业秘密。
（5）失职或重大失误
矿业的复杂性决定了在做矿业业务过程中一定要专业、细心，如果在工作中没有尽
职尽责、仔细认真的完成委托工作，可能面临着失职或疏漏而导致重大失误，从而需要
对委托人承担赔偿责任。
（6）违约连带
部分中介机构与交易一方串通进行矿业权交易，在事情败露后，需要与恶意交易方
一起承担连带责任。
四、完善矿业权交易市场体系的建议
（一）完善立法为矿业权交易提供法律保障
1、立法原则限制流转不畅，应当完善立法
我国《矿产资源法》以及配套的法律法规均以限制为原则，但矿业权作为一种财产
权，应当是能够自由流通方可发挥矿业权流转优化资源配置的作用。法律规定矿业权交
易时应当经过审批，本来矿产资源作为国家重要的战略储备，应当而且必须对其流转设
置专门的审批程序，但因立法原则及立法的不完善导致在现实生活中部分行政机关以审
批限制矿业权二级市场的流转，导致矿业权流转不畅，不能够及时优化资源配置。例如，
作为特别法的《矿产资源法》与《物权法》不够衔接，《物权法》明确了矿业权的用益物
权属性，矿业权就应具有较好的可流转权能，而现行矿法对矿业权的转让做了过多的限
制。
2、避免上位法与下位法的冲突，注意法律法规间的衔接。
矿产资源及国务院法规以限制流转为主，国土部规章以允许流转为主，这种冲突往
往导致显示中的各种矛盾和冲突。
《矿业权出让转让管理暂行规定》《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》
以及近期出台的《关于建立健全矿业权有形市场的通知》均规范了矿业权转让过程中的
招拍挂问题，但矿业权的招拍挂与《拍卖法》《招投标法》的规定却不尽相同，因此建议
在立法过程中注意法律法规间的衔接，避免出现因法律冲突而导致适用法律上的差异。
另外，在司法实践中，通过受让其他矿业企业的股权来达到合作目的的情况屡见不鲜，
 这在一定程度上与国土资源部的矿业权交易审批规定有所冲突，但依据《公司法》等法
规，双方的股权转让行为无可争议，完全符合国家法律的相关规定。
（二）建立专业的矿业中介服务体系，加强中介管理制度建设
1、建立中介机构的市场准入制度
目前我国的矿业中介服务存在着资格审查混乱，规模小，人员素质参差不齐等现状，
应当建立矿业中介机构的市场准入制度，严格限制矿业市场中介机构进入的审批。在专
业性矿业权中介服务中引入“资格人”制度，加快矿权评估与国际惯例接轨。
2、建立健全矿业中介服务体系
涉及矿业方面的中介机构主要有：矿业权评估机构、储量评审机构、法律服务机构
等，综合各种中介机构的优势，相互合作，推动综合性服务组织的建设，形成系统的中
介服务体系。
3、加强矿业权交易的前期调查工作
在进行矿业权交易前进行法律尽职调查报告，充分调查该矿业权的基本情况以及所
在地区民风民俗、基础设施等，为矿业权交易提供参考基础和风险评估，避免矿业权交
易中存在的一些隐性风险。
4、规范矿业中介机构之间的公平竞争制度
完善中介机构进入市场的法律许可制度、市场主体、市场监督、维护市场公平及秩
序的管理制度等。大力培育发展社会化的矿业权评估、信息服务、代理、法律咨询、经
纪等中间机构，推动综合性服务组织的建设等，形成系统的中介服务体系。
（三）建立健全、快捷的矿业权交易平台，实现矿权交易信息在全国范围内的共享
目前我国的矿业权交易平台主要是各地的矿权交易所或矿权交易所，这些交易机构
也都制定了配套的规章制度和管理办法，促进了矿业权市场的健康有序发展，但仍旧存
在着一些问题，如部分省份还没有建立矿业权交易市场，矿业权交易行为不够规范，矿
权交易体制不顺、规则不一、监管不严等问题都将严重影响矿业权交易的通畅和矿业权
交易市场秩序的规范。因此，建立一个统一的矿业权交易信息中心很有必要，制定和规
范交易信息的传递途径与格式；利用现代信息网络技术，依托全国各地的矿业权市场交
易机构或交易中心，健全全国性的矿业权市场交易信息网；通过网络系统，及时、准确
地发布和传递矿业权交易信息；通过网络信息传递和交易信息反馈，建立中介组织、矿
业权的投资主体资信等级评估体系；公布国家有关矿业权管理及流转的政策信息。
当前，应以建立省级矿业交易机构为重点，时机成熟时建立全国矿权交易中心，这
个交易中心可以仅仅交易特定的国家需要严格监控的矿产资源品种，而没必要把所有矿
产资源全部纳入。国土资源部于 2010 年 9 月 14 日发布了《国土资源部关于建立健全矿
 业权有形市场的通知》（国土资发[2010]145 号），本通知规定要求省级国土资源行政主管
部门建立矿业权交易机构，交易机构受国土资源行政主管部门和矿业权人委托进行矿业
权出让转让等相关的交易活动。矿业权交易机构均由政府建立，并作为政府的一个事业
单位进行矿业权交易活动，这样的布局虽然建立了矿业权交易平台。与此同时，这些国
土部门内部的交易机构与政府建立的产权交易所会产生交叉，因此，笔者认为从长远发
展来看，建立统一的矿业权交易体系，充分运用市场机制进行矿业权交易乃为最终选择。
（四）简化行政审批，审批程序授权下放
按照国家现行政策，对于矿业权出让要采取分类出让、分级管理的方式，国家负责
审批部分重要矿种、国家规划矿区、环境敏感区、省际边界区的矿业权出让。在全国统
一的矿业权市场体系中，国家仍然保留对这类矿业权出让的最终审核权(审批权限不下
放)，但是这些矿业权出让交易的所有流程，则在国土资源部授权交给相关省级交易平台
上运行，由此国家中心交易平台将大幅度。国土资源部减少具体矿业权出让的流程化审
批工作，从而能够充分发挥中心市场的宏观调控作用和监督作用。
 外国投资者并购境内金矿的程序及要点提示