律师积极参加环保立法及执法
                            为江苏沿海地区经济建设服务                                           
                                                梁海峰
          江苏维世德律师事务所，高级律师，农工民主党党员
摘要：2009 年 6 月 10 日，国务院常务会议审议并原则通过《江苏沿海地区发展规划》
（下称《规划》）。会议明确指出，将江苏沿海地区建设成为中国东部地区重要的经济增
长极。如何发展江苏沿海地区经济，不仅成为决策者们思考的问题。也成为法律人必须
思考的问题，是重走以前一味追求 GDP 先污染后治理的老路，还是走低碳经济的新模式？
如何保证基层政府及各市场主体在发展中，能够真正地执行国家环保法律法规，落实节
能减排的任务。经验告诉我们，在经济利益面前，没有法律的约束及制约，市场主体可
能会失去理智的。因此，必须加强环保立法及执法，才能保证江苏沿海地区在新一轮发
展中坚持走低碳经济发展模式。
关键词：法律服务 沿海地区 环保
纵观中国改革开放三十余年的发展历程，可以说我们国家取得了举世瞩目的重大成
就，值得骄傲。但我们也应当正视在经济快速发展的进程中，环境受到了比较严重的破
坏，发生于江苏的“太湖蓝藻事件”、“盐城市标新化工有限公司涉嫌重大环境污染事故”，
在全国引起了轰动，温家宝总理二次亲临太湖。尽管江苏及时迅速解决了这二个环境问
题，但真正彻底地消除环境污染带来的危害，恢复以前的美好状态，还需要很多投入，
很长时间，甚至有一些遗憾是永远无法挽回的！《规划》要求实施严格的环境保护政策，
强化自然保护区建设和重要湿地、饮用水源地保护；严格把好环境准入门槛，强化工业
污染、生活污染和面源污染治理，切实加强环境监管。
作为法律人，我们能做点什么？提些什么建议呢？
我们江苏沿海地区由于历史及地理条件的制约等原因，在第一轮经济改革中，未能
像苏南地区一样有长足的发展，现在国家及江苏省已经把下一轮经济发展的目光投向了
沿海地区。不管发展方式如何，我们应当努力避免以牺牲环境为代价的发展。有人会问
有不牺牲环境的发展模式有吗？如果有人偷偷地选择污染环境的发展方式怎么办？在我
们以前的经济发展过程中，大家不知道污染对环境及人的危害或者不知道危害的严重性，
国家也没有关于这方面的立法及政策，可以说法无规定不为罪或不知者不为罪。今天，
通过国内外血淋淋的真实事例，我们应当知道破坏环境的危害之深之广，应当从中吸取
经验教训，不能再去追求带血的 GDP。国内外现在都在探讨不破坏环境的新发展模式，
且取得了一定的成功。党中央、国务院也高度重视环境保护，高瞻远瞩地提出了一系列
要求，全国人大及其常委会也先后颁布了很多环保的法律法规。再明知故犯就是犯罪，
不能宽恕！
江苏沿海地区经过近十年的建设，交通、通讯等基础条件有很大的改观，人才储备
也十分丰厚，特别是受上海金融中心的辐射。可以说，以后的几十年就是江苏沿海地区
腾飞之时，发展模式上千万不能再走那种以环境换效益，先污染再花大钱治理的老路。
为了保证江苏沿海地区健康高效地发展，我们应该按党中央、国务院提出的政策及国家
法律法规，制订更加详细的地方法规，为其发展保驾护航。“法治江苏”是中央组织部李
源潮部长在江苏任省委书记时提出的要求，法治就是要依法治理，依法发展。依法首先
要有法有依，因此，必须加强江苏环境的地方立法。
2009 年 12 月 18 日，温家宝总理代表中国政府在丹麦哥本哈根出席联合国气候变化
大会领导人会议上，郑重向世界表明中国走低碳经济的发展模式。
所谓低碳经济的发展模式，就是运用低碳经济理论组织经济活动，将传统经济改造
成低碳型的新经济模式，其内在要求是实现人类社会系统过程的各个单元在低能耗、低
排放、低污染的条件下和谐共生，告别不可持续的高碳经济发展时代。低碳经济与生态
经济、循环经济是一脉相承的。生态工业学通过把生态学、经济学和工业组织理论联系
在一起，研究工业系统的能源物质流动及其对环境的影响。循环经济发端于生态经济，
将范围从生产延伸到消费领域，以源头预防和全过程管理替代末端治理的模式。这类政
策工具主要倡导生态工业园区的建设。2009 年 5 月，科技部社发司、中国 21 世纪议程管
理中心组织成立了低碳科技示范专家组，提出了《低碳经济科技示范区工作方案》。据此
方案，科技部将选择不同类型的城市、社区、行业进行试点和示范，建设低碳经济科技
示范区。2010 年上海世博会城市馆向世人展示了其模型。构建低碳经济发展模式必须处
理好产业增量上的“低碳化”及逐渐压缩产业存量上的“高碳化”，重点应做好三个层次：
一是构建新兴低碳产业集群。通过构建新兴低碳产业集群，培育以低碳技术产业为主体
的产业集群，降低低碳产业生产成本，并加速企业间知识外溢效应和技术创新步伐；二
是一般传统产业的低碳保持。一般传统产业是指农业、手工业、旅游等相对低碳排放的
产业，维持这些产业的低碳现状要求，可以通过开展生物多样性农业来发展低碳农业，
以及倡导生态旅游来发展低碳旅游业，等等。第三，传统高碳产业的低碳化创新。传统
高碳产业主要指能源、钢铁、汽车、交通、冶金、化工、建材、机械制造等，解决此类
产业的低碳创新，需要在技术、流程、制度等方面做出相应的创新行为。
2007 年 10 月 29 日，第 19 次上海市市长国际企业家咨询会议上，与会专家描述了未
来崇明岛的东滩，他们认为东滩有望成为世界上第一个二氧化碳零排放区域。基本设想：
最高建筑仅有 8 层，草坪和绿色植被成为城区的天然隔热层；公交车以燃料电池为动力；
市区建立了集水，水处理与再利用系统；城区内 80%的固体废弃物实现了循环利用；除
了以海风为动力发电，燃烧废弃物同样可以发电。德意志银行亚太地区首席执行官司高
杰麟表示：“我们认为东滩是一个能源自给型区域，完全使用可再生能源 太阳能、风
能与沼气。”汇丰集团给东滩的开发冠上了“东滩模式”的称号，并认为东滩的开发经验
可移植到世界其他城市，包括伦敦。负责东滩的上实集团有关人士表示，东滩生态城区
与环绕城区的湿地之间将建立起约 3.2 公里宽的生态农庄缓冲区。这样一来，人的活动就
不会影响到湿地的生态环境。
既要金山银山，又要青山绿水。围绕建设海南国际旅游岛的战略目标，海南正以前
所未有的力度开发清洁能源，打造“低碳海南。”目前，已显现出“阳光经济”、“风能经
济”、“生物质能经济”齐头并进的良好发展势头。清洁能源在海南全省一次能源中的比
重已达 35%。随着海南核电、6 万吨生物质柴油、风力发电等清洁能源项目相继建成，
预计到 2020 年海南的清洁能源使用将占所有能源的 60%左右。根据《海南省促进产业发
展指导目录》，海南在工业新项目的选择上，着力引导工业项目往绿色、低碳、可持续等
产业方面发展。目前，在国家七个新兴产业中，海南已经引进英利光伏产业和中航特玻
新材料产业等二个产业。“自 2006 年以来，海南省就定了一条‘铁规矩’，任何项目引进
海南必须先过节能评估这道关，否则一切免谈”，作为海南“老工业”，海南省工信厅原
材料处处长符传智介绍。在澄迈老城经济开发区，海南又一新型工业项目 海南生态软
件园，也在加快建设速度。开工仅一年，已吸引了 118 家 IT 企业入驻，建设面积达 10
万平方米。与此同时，对传统产业进行低碳化改造，加强节能降耗，管理也提上了重要
日程。海南省正在加快探索一条低碳、生态、集约化的新型工业发展之路。
江苏省沿海地区发展领导小组办公室于 2010 年 6 月 24 日，公布了 10 个专项规划，
涉及交通、水利、能源和电网、农业、工业、服务业、滩涂开发、环境保护、科技创新
等重点领域。
作为法律人，江苏律师应当积极地投身江苏沿海地区的新一轮发展，努力做好以下
几个方面的工作：
㈠ 积极参政议政，为地方各级政府建言献策。律师工作广泛接触群众及各市场主体，
能够及时获取第一手信息，了解群众的呼声及市场主体的反应，听到各种建议。律师应
当把工作中收集到的信息汇总后通过人大、政协、民主党派、司法行政机关及律协等渠
道传递给政府，供政府决策时参考。有关政府机关才可能及时有效地调整或纠正一些明
显的不妥行为，或者向群众做出进一步的解释和宣传，把问题消灭在萌芽状态，防止失
误及矛盾激化。
㈡ 立法建议。律师作为专业法律工作者，对法律的重要性及适用性天生就有充分的
认识。法律本身具有一定的稳定性，传统的成文法在面对新形势及问题时，往往会显得
力不从心。此时，就需要律师们根据地区发展的需要借鉴国内外先进经验及法规，及时
地有针对性地提出对地方法规及规章的废、改、立的建议。
㈢ 执法监督，有了法律及规章，并不代表就能得到很好地贯彻及落实，“徒法不是
以自行”，执法机关由于人力、财力及技术等各种原因，有时无法或不能及时发现违法违
章行为。而律师生活在这片土地上，了解法律及规章，在日常生活及工作中都能及时发
现违法及违章行为，应当向执法机关报告。在某种情况下，律师们甚至要督促执法机关
执法，对执法不力的行为依法反映。作为专业法律工作者，律师就要及时发现线索，迅
速依法收集及保全证据。环境污染等案件，最大的困难在于收集证据，证明污染者，证
明损失。
㈣ 积极开展公益诉讼。对一些执法机关拒不履行职责的行为，律师作为公民可以依
法提起公益诉讼，通过公益诉讼去推动环境保护，推动执法机关执法。
㈤ 当好法律顾问。法律顾问是律师的传统业务，如果政府机关及企业事业单位聘请
我们律师担任法律顾问，我们一定要从环保法律及节能减排方面着手，做好服务工作，
严格把关，争取让政府及企业的行为符合国家环保政策及法律、规章。日常要做好普法
宣传工作，让决策者及经营者一定要有环保这根弦！
㈥ 做好诉讼及非诉讼法律服务工作。律师在环境污染等与环保有关的诉讼及非诉讼
案件中，应当尽职尽责地履行代理人的义务。不管代理哪一方，律师都要力争使人遵守
环保法规及规章，通过诉讼及非诉讼事务的处理，使环境保护工作落到实处，使双方当
事人都能受到环保法律及规章的教育，吸取经验及教训，达到人与环境的和谐。
㈦ 义务法律咨询及宣传。收费的业务不是天天有，但义务法律咨询及宣传活动却可
以天天做随时做的。空闲时，律师们应当多做做义务法律咨询及宣传活动，这些事尽管
没有钱赚，但却同样有利于社会，有利于人民，更有利于树立律师良好社会形象。勿以
善小而不为，勿以恶小而为之。
等等。
无法可依是不行的，但有法不依更可怕。法律的威慑力及引导力都必须通过实践才
能发挥出来，起到立法的作用，达到应有的效果。立法时，一定要考虑到给守法者以奖
励。执法时，要把这类奖励量化具体化到人、财、物、土地、税收上，对违法者的处罚
也一定要处罚到位，不能视而不见或高高举起拳头，处理时却轻轻放下。在参政议政、
执法监督，公益诉讼等活动中，因为可能会触犯一些利益既得者（违法者），而招致报复，
甚至人身攻击，但我们律师要想到我们维护的是国家利益、社会利益、公益利益，没有
个人私利，我们就应当挺身而出，光明正大地践行我们事业，保护我们脚下的这片土地，
这也是落实党的科学发展观的具体表现。律师不是执法者。但一定要做好法律守护者，
这也是我们律师的本位，有利于树立律师的良好社会形象，赢得社会的尊重。江苏律师
一定要在把江苏沿海地区建成国内乃至国际低碳经济示范区的过程中贡献智慧和力量。
这也是历史赋予我们的重任！