霍志剑：尾矿污染的环境法律风险分析 ─以陕西省韩城市白矾铁矿尾矿污染环境公益诉讼案为分析视角
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北京市雨仁律师事务所 霍志剑 问题的提出 在近些年发生的矿业污染事件中，尾矿污染引发的环境事件尤显突出。诸如2008年的“山西省襄汾县“9•8”特别重大尾矿库溃坝事故”[1]、2011年的“云南曲靖铬渣污染事件”[2]，以及2012年“陕西省韩城市白矾铁矿尾矿污染环境公益诉讼案”[3]，因上述案件的性质和后果均较为严重，故涉案企业最终都为此而付出了沉重代价，除需承担民事赔偿责任及行政处罚责任外，云南曲靖铬渣污染事件及山西省襄汾县“9•8”尾矿库溃坝事故的责任企业中还有相应负责人被追究刑事责任。 那么，作为环境问题较为集中的矿山企业，在对尾矿管理过程中有哪些值得注意的环境法律问题呢？其中的法律风险又当如何进行防范呢？ 接下来，笔者将持此问题意识，以陕西省韩城市白矾铁矿尾矿污染环境公益诉讼案作为分析例，重点围绕以下三方面内容进行分析和讨论。 首先，对我国目前尾矿环境污染的现状及存在问题作以简要分析。 其次，笔者将结合我国现行的关于尾矿环境管理之法律规定，对矿业企业在尾矿管理方面所面临的环境法律风险进行评析。 最后，笔者将对矿业企业在尾矿管理过程中如何进行法律风险防范提出具体对策和建议。 一．韩城市白矾铁矿尾矿污染环境公益诉讼案的介绍 1、案情概要 韩城市白矾矿业有限责任公司（下称“白矾矿业公司”）主营铁矿开采、精 选和矿石加工业务，所辖白矾铁矿及工厂厂址均位于白矾河上游。自2007年12月份以来，韩城市环境保护局多次接到举报称，白矾矿业公司违法将大量尾矿废渣排放到白矾河岸边或河道，致使白矾河受到污染影响，周边生态环境遭到严重破坏。 后经韩城市环境保护局多方查实，白矾矿业公司确存上述污染情形，在经多次下达整改通知仍无法得到有效解决的情况下，韩城市环境保护局遂于2012年2月份以原告身份向韩城市人民法院提起民事公益诉讼，诉求判令白矾矿业公司赔偿因其侵权行为造成的损失及修复费用及100.5万元，并承担全部诉讼费用及鉴定费35万元。 2、判决要旨 韩城市人民法院对该案依法审理后于2013年1月作出一审判决，要旨如下： 经审理查明，白矾矿业公司所新建的废石场投入使用时，修建了干砌挡土墙和截洪沟，符合环评要求，但随着矿山开采，废石和废渣大量堆放，挡土墙被掩埋，有废石废渣进入白矾河道，造成固体废物的扬散、流失、遗漏，导致环境受到污染。 韩城市人民法院认为，环境保护局是代表国家对环境资源进行管理和保护的机关，环境具有公益性，为保护公共环境的权利，环境保护局作为原告提起诉讼属于适格主体。被告对环境造成污染，应依法承担民事责任。根据我国《环境保护法》第6条、《侵权责任法》第65条之规定，判决：一、被告白矾矿业公司向原告韩城市环境保护局支付因环境污染损害费用100.5万元。二、被告白矾矿业公司承担全部诉讼费用及鉴定费35万元。 一审判决送达后，原被告双方均未上诉。 二．我国目前尾矿环境污染的现状及存在问题 1、尾矿污染的危害 尾矿，是指金属或非金属矿山开采出的矿石经选矿厂选出有价值的精矿后排 放的废渣[4]。 尾矿污染的危害是显而易见的，其危害主要表现如下方面[5]： （1）占用土地，覆盖森林，破坏植被； （2）堵塞水体，污染水质； （3）粉尘飞扬，污染空气 （4）尾砂流失，污染土壤； （5）金属流失，资源浪费，经济损失。 2、 我国尾矿污染问题现状的简析 由于受社会发展水平和经济技术条件的影响，建坝处理尾矿较其他处理方法要易于实施，因而发展中国家采用对废石、尾矿进行建坝处理的方式较为广泛，我国亦是如此。 我国现有尾矿库12655座，其中三等以上大中型尾矿库为533座，占总数的4.2%，四、五等小型尾矿库12122座，占总数的95.8%。截止2009年底，我国尾矿累计堆存量为100亿t。尾矿已成为我国目前产出量最大、堆存量最多的固体废弃物，已经引起严重的环境问题并存在巨大的安全隐患[6]。 由于受资金及技术条件等因素所限，我国目前的尾矿综合利用率仅为7%，大量的尾矿只能堆放在尾矿库，但由于一些矿山废石尾矿坝防渗标准不高，技术落后，工程质量差，加上长期以来管理不善，技术力量不足，致使不少尾矿坝存在渗漏、废渣扬散等的不同程度的污染现象，个别企业的尾矿库甚至还发生过重大环境污染事故。另一方面，还存在有大量矿业企业违规建设尾矿库或不建尾矿库（堆场）而进行自然堆放尾矿废渣的现象, 污染问题更为突出，如此之多的不规范尾矿处置行为不可避免的带来了严重的环境污染问题。 三．关于尾矿环境污染问题的法律评析 1.我国关于尾矿环境管理的法律规定 (1)原则性及专项法律制度 《矿产资源法》、《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《防治尾矿污染环境管理规定》是我国关于尾矿管理和环境保护的基本法律法规，尾矿项目的建设及运行管理等都必须遵守有关环境保护的法律规定。 （2）矿山生态环境保护专项规划制度 《矿产资源规划管理暂行办法》是为保护和合理开发利用矿产资源而设立矿山生态环境保护专项制度，该办法对矿山开发建设的生态环境保护、矿山“三废”处理，矿山土地复垦与土地保护利用、矿体生态破坏治理等进行统筹规划并保障实施。 （3）矿山环境影响评价制度 《环境影响评价法》、《建设项目竣工环境保护验收管理办法》规定，尾矿建设项目应进行环境影响评价，环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用，尾矿建设项目需经过环境保护竣工验收后方可投入使用。 （4）尾矿安全监督管理制度 《尾矿库安全监督管理规定》规定，尾矿库生产经营单位应当建立健全尾矿库安全生产责任制，建立健全安全生产规章制度和安全技术操作规程，对尾矿库实施有效的安全管理，该规定是对尾矿库的建设、运行、回采、闭库及其安全管理与监督的专门性规章。 （5）水土保持及土地复垦制度 《水土保持法》、《土地复垦条例》、《黄金矿山砂金生产土地复垦规定》及《财政部、国土资源部、国家环保总局关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》构成了关于尾矿库水土保持及土地复垦及环境治理的制度体系。 （6）矿山环境恢复治理保证金制度 《矿山地质环境保护规定》中规定了矿业企业交纳环境恢复治理保证金的制度，根据规定，矿山关闭前，采矿权人应当完成矿山地质环境治理恢复义务。办理闭坑手续经验收的，返还矿山地质环境治理恢复保证金。逾期不履行治理恢复义务或者治理恢复仍达不到要求的，国土资源行政主管部门使用缴存的矿山地质环境治理恢复保证金组织治理，治理资金不足部分由采矿权人承担。 （7）工业固体废物申报登记制度 《固体废物污染环境防治法》规定，产生工业固体废物的单位必须按照规定向所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门提供工业固体废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。 （8）危险固体废物转移报告单制度 《危险废物转移联单管理办法》规定了危险固体废物转移报告单制度，根据规定，危险废物产生单位在转移危险废物前，须按照国家有关规定报批危险废物转移计划；经批准后，产生单位应当向移出地环境保护行政主管部门申请领取联单。 （9）尾矿库建设及安全技术规范 包括尾矿设施设计规范（GB50863-2013）、《厂矿道路设计规范》（GBJ 22-1987）及《尾矿库安全技术规程》（AQ2006-2005）。 2.尾矿管理中常见的环境问题及所面临的环境法律风险 首先，笔者结合我国现行法律规定，对在尾矿管理过程中较易出现的环境问题及法律风险作如下分析： （1）矿业企业已建有尾矿库，建设之初也取得有环评等批复并已竣工验收，但对尾矿库区疏于管理，对老化及问题设施未予及时维修，或未按环评文件要求不规范堆放、超储堆存，超期使用，或是擅自启用已闭库的尾矿库，导致废渣扬散、渗漏、溃坝而致使发生环境污染。 法律风险揭示： 上述系列情形因违反《环境保护法》、《环境影响评价法》、《固体废物污染环境防治法》及《尾矿库安全监督管理规定》中关于固体废物处置的法律规定，责任企业将面临承担包括被责令停止违法行为，限期改正，处以罚款的责任，逾期未完成治理任务的，将面临被停业或者关闭的法律风险。此外，对于负有责任的主管人员和其他直接责任人员将面临被行政处分和依法被追究刑事责任的法律风险。 （2）矿业企业新建尾矿库，或在原库区基础上进行改建、扩建，但新建或改扩建项目未经环评审批及环保验收，虽配套建设有相应设施，但同时可能存在重大安全隐患。 法律风险揭示： 此情形因违反《环境影响评价法》及《固体废物污染环境防治法》的法律规定，责任企业将面临被责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，将被处罚款，同时，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。被责令限期治理，逾期未完成治理任务的，企业还将面临被停业或者关闭的法律风险。此外，如发生重大污染事故，企业在承担民事赔偿责任的同时，负有责任的主管人员和其他直接责任人员将面临被追究刑事责任的法律风险。 （3）矿业企业疏于对尾矿废渣的管理，未建设有尾矿贮存设施、场所，未进行安全分类存放，或者未采取无害化处置措施而直接在租用的土地堆放，或是擅自择地偷排偷放。 法律风险揭示： 此情形因违反《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》中关于固体废物处置的法律规定，责任企业除将面临承担包括被责令停止违法行为，限期改正，处以罚款的责任外，后果严重的情况下，负有责任的主管人员和其他直接责任人员还将面临被行政处分和被追究刑事责任的法律风险。 （4）矿业企业的尾矿库等设施停止使用后，未按时对尾矿库进行封场。 法律风险揭示： 此情形因违反《固体废物污染环境防治法》的规定，将面临被由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正，及处以罚款的法律风险。 （5）矿业企业在运输过程中沿途丢弃、遗撒尾矿废渣，或委托没有危险品运输、处置资质的单位进行运输或处置因此而引发事故的。 法律风险揭示： 此情形因违反《环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《危险废物转移联单管理办法》中关于固体废物处置及运输的法律规定，责任企业将被处责令停止违法行为，以及罚款的行政责任，除此外，负有责任的主管人员和其他直接责任人员将面临被行政处分和可能被追究刑事责任的法律风险。 （6）矿业企业未按规定缴纳土地复垦保证金、环境治理保证金，以及按规定进行土地复垦和环境治理的。 法律风险揭示： ①矿业企业未按规定缴纳土地复垦费的，将承担行政罚款责任，拒不缴纳，面临由颁发采矿许可证的机关吊销采矿许可证的法律风险。 ②矿业企业未按期缴存矿山地质环境治理恢复保证金的，将面临被处以罚款的法律风险，除此外，还将面临采矿权延续变更申请不被批准的法律风险。 矿业企业应当编制矿山地质环境保护与治理恢复方案而未编制的，或者扩大开采规模、变更矿区范围或者开采方式，未重新编制矿山地质环境保护与治理恢复方案并经原审批机关批准的，将面临被处罚款及采矿许可证年检不被审批通过的法律风险。 （7）矿业企业未按规定向当地环境保护行政主管部门进行排污申报登记，以及未履行危险固体废物转移报告单制度的。 法律风险揭示： ①矿业企业未按照国家规定申报登记工业固体废物，或者在申报登记时弄虚作假的，因违反《固体废物污染环境防治法》的规定，责任企业将面临被责令停止违法行为，限期改正，处以罚款的法律风险。 ②矿业企业不按照国家规定填写危险废物转移联单或者未经批准擅自转移危险废物的，将面临被责令停止违法行为，限期改正，处以罚款的法律风险。 第二，在进行上述分析后，笔者再对新环境保护法的“不封顶罚款”的规定作以评论。 号称“史上最严”的新环保法已于2015年1月1日正式实施，作为新修订“亮点”之一的“按日处罚，上不封顶”制度尤为引人注目。 根据新环保法第五十九条规定，企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。 前款规定的罚款处罚，依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。 经笔者分析认为，此条规定的立法本意旨在加大对企业污染的惩罚成本，将倒逼污染企业重视环保投入及违法矫正。新环保法实施后，由于有此“上不封顶式”的处罚规定，如企业方面对自身的污染问题仍不再加以规范和矫正，那么，无疑将会导致污染责任企业须支付高额甚至天价的罚金为自身长期拖延治理行为而“买单”的严重后果，此规定值得每个矿业企业都要加以充分重视。 四．法律风险防范的对策及建议 通过上述分析可以发现，矿业企业如违反了尾矿环境管理的法律规定，通常情况下会被责令限期治理或改正，以及被处以高额度行政罚款，更甚者，将可能导致采矿权许可证因无法得以有效延续而被吊销，污染后果特别严重的，负有责任的主管人员和直接责任人员将面临被追究刑事责任的法律风险。 最后，笔者结合上述尾矿污染的环境问题及相关法律规定，对我国矿业企业在尾矿管理过程中如何进行法律风险防范提出如下建议： 1．首先，矿业企业应杜绝为节省成本不建尾矿库或处理设施，随意将尾矿废渣进行私堆乱放的违法行为。 2、在尾矿库建设过程中，建设单位要严格按照《尾矿库安全技术规程》和《尾矿设施设计规范》落实投资和建设，按设计文件的要求和有关技术规范做好尾矿浓缩分级、放矿筑坝、防洪渡汛、抗震等检查和监测。在设计建设过程中，必须达到“三同时”的规定，其安全设计必须经相应的安全监督管理部门审查批准，项目竣工后，必须经安全监督管理部门经收合格方能投入使用。 3. 坚决杜绝未经环评审批即新建或改扩建尾矿库，如项目已开始建设，应及时补办环评审批手续。 4．进一步加强对已建尾矿库的运营管理，及时检查、修复问题库坝及设施，严格按照环评文件要求堆放尾矿废渣；加强对库区环境的日常监测和检查，及时发现和滑坡、泥石流地质灾害对尾矿库安全构成的威胁；当尾矿库等设施停止使用后，应按规定及时进行处置、封场。 5. 重点做好尾矿库水位控制和防洪渡汛工作。建立健全的尾矿库防汛及污染事故责任制，实施24小时监测监控和值班值守，每年汛期前根据现状进行调洪演算，在确保满足工业需求的前提下，汛期时尽量低水位运行，加强对排水泄洪抢险物资的储备，平时做好事故应急技术措施预案，定期开展应急救援演练。 6．严格遵守固体废物处置及运输的法律规定，不随意委托没有专业资质的单位尾矿处置或运输尾矿废渣。 7. 按规定向当地环境保护行政主管部门进行排污申报登记，另外，需严格履行危险固体废物转移报告单制度。 8. 按规定缴纳土地复垦保证金、环境治理保证金，规范编制矿山地质环境保护与治理恢复方案。 9. 以资源化、无害化为原则，加大开展尾矿的综合利用研究力度，通过高效综合利用等科技途径实现对尾矿环境污染问题的有效治理。
[1]参见：中华人人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/jrzg/2008-09/12/content_1093647.htm，《山西襄汾县“9·8”特别重大尾矿库溃坝事故调查》2008年09月12日。
[2]参见：南方周末，http://www.infzm.com/content/62263；《曲靖铬渣污染事件》，2012年5月24日。
[3]此起案件是系陕西省首例环境公益诉讼，2012年3月，笔者受邀作为顾问团成员参与了此案前期论证的整个过程。
[4]徐晓军等编著：《矿业环境工程与土地复垦》，化学工业出版社2010年版，第105页。
[5]徐晓军等编著：《矿业环境工程与土地复垦》，化学工业出版社2010年版，第95-96页。
[6]孟跃辉等，《我国尾矿综合利用发展现状及前景》，载自《中国矿山工程》第39卷，第5期，2010年10月，第5页。
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