一、环境行政执法的困境

环境行政执法法律服务业务是针对环境行政执法存在的问题，因此，探究环境行政执法法律服务业务，应先行探究环境行政执法的困境。

   （一）环境行政执法难度大
环境行政执法案件本身的特殊性是造环境行政执法难度大的主要原因。环境行政执法案件中公众生命健康权、企业自主经营权等诸多权利影响范围大，冲突较多。环境行政执法案件的行政相对人多为企业，涉及当地经济发展与环境保护的冲突，往往会受到当地政府的压力，加大了执行难度。环境行政执法案件具有周期性长、技术性强的特点，碍于现有资源不足，执法难度大。
我国环境保护立法自身的不足也是重要原因。我国环境保护部分领域的立法存在空白，使环境行政执法无法可依。一些环境保护法律规范太过原则性，实际操作障碍重重。部分生效的法律、法规、规章之间存在冲突，使执法者难以选择，更增加了执法的难度。[2]

   （二）环境行政执法效率低
我国环境管理机构管理职能存在交叉、空白，权责不明，环境行政执法工作普遍存在不作为、乱作为的现象，有利的争抢管理，无利的争相推诿，使执法效率低。我国环境行政协助机制不完善、社会公众参与度不高，日常的环境行政执法工作中依旧存在“环境行政执法部门单打独斗”[3]的现象，环境行政执法工作举步维艰。环境行政执法行政干预较多，成为阻碍环境行政执法的力量，造成执法效率低。环境行政执法案件专业性、技术性较强，缺乏高素质的执法人员加剧了执法效率低下。

   （三）环境行政执法效果差
目前，我国的环境行政执法主要是“通过环境执法检查，发现环境违法行为，然后对违法者进行罚款或诉诸于法律诉讼”[4]，其“目标是确立一种对环境违法行为的可靠的惩罚性反应，使法律惩处产生普遍的、具体的威慑效果。”[5]但是，“法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰”[6]，这种对抗式环境行政执法虽具有震慑作用，却使行政机关与相对人站在对立的方向，行政相对人不愿配合环境行政执法，造成执法效果差。以行政处罚为主的执法手段虽然完成了环境行政执法的任务，却未达到环境保护的效果。并且，监管不力、执法不严，更是大大削弱了执法的效果。

   （四）环境行政执法权滥用
由于我国环境行政执法内、外监督机制不完善，造成权力膨胀，环境行政执法的各个阶段、部门普遍出现执法权滥用的违法、犯罪行为，造成执法困境。

二、环境行政执法中法律服务业务的目标

环境行政执法中法律服务业务的目标是法律服务业务开展的指导原则，更是检验法律服务成效的标杆。

（一）依法行政

观中国环境行政执法的现状，有法不依、执法不严、违法不究的事件屡有发生，追根究底，即是环境行政执法机关未能依法行政。依法行政是行政机关行使行政权的首要原则与最低要求，环境行政执法也不例外，因此，法律服务要达到的首要目标则是促使环境行政执法机关自觉依法行政、不能违法行政，做到行政主体、行政内容、行政程序、行政职权、行政形式等要素均合法，为法治政府的构建打好基础[7]。

（二）合理行政
环境行政执法活动中的行政裁量权较大，现实中环境行政执法机关乱作为的事件时有发生，反映了环境行政执法合理性不足。合理行政是对行政裁量活动合理性程度提出的要求，行政决定应当具有最低限度的合理性，这是在依法行政的基础上对行政裁量行为提出的更高要求。因此，法律服务要通过给予环境行政执法的裁量行为法律上的支撑，规范裁量行为，限制乱作为。

（三）服务行政
如前所述，对抗式环境行政执法模式已不能适应现今的法治状况及执法环境，环境行政执法模式亟需改善，将服务理念引入环境行政执法中，强调社会管理和公共服务职能，建立合作式执法新模式。因此，法律服务要在环境行政执法领域探索该模式，创新政府管理方式，寓管理于服务之中，改革执法方式，改行政执法机关与行政相对人之间的对立关系为合作关系。

（四）民主行政
观环境行政执法现状，社会公众的参与度不高，无法凝聚人民群众的智慧与力量。环境行政执法仅起到指引和纠正的作用，环境保护需要全民的参与。因此，律师要通过法律服务，促使环境行政执法遵循民主，强化公共参与和共同治理，在行政决策中引入民主参与，在行政执法中加强民主监督，在行政执法全过程畅通人们群众沟通渠道，力求加强人民意志在行政执法中的体现，增强人们群众的认同。

（五）阳光行政

阳光行政强调行政的公开性，面对环境行政执法中的违法、犯罪行为，不仅要依靠环境行政执法机关内部的自查自纠，还需要广而强的外部监督。因此，律师要通过法律服务，增强行政的公开性，在法定的范围内做好政府信息公开，将权力的行使放置于人民的监督之下，凝聚人民群众的力量，杜绝环境行政执法违法、犯罪行为。

三、环境行政执法中法律服务业务的发展

环境行政执法中法律服务业务旨在改善环境行政执法现状，让法律服务成为环境行政执法的探路者，让法律服务成为环境行政执法的监督者。

   （一）开展环境行政执法研究
针对环境行政执法中法律规范不清的困境，律师可重点了解环境行政执法机关在选择、适用法律方面的障碍，归纳执法中法律空白区域及操作性不强、易产生冲突的法律条文，对此提出法律建议，推动环境保护立法的发展，保障环境行政执法有法可依。律师也可以仅对环境行政执法机关委托的某一法律问题提出法律建议，如对环境行政执法中适用法律的某项措施的合法性进行法律论证。

   （二）完善机关内部机制建设
内部机制不完善是贯穿于环境行政执法困境的普遍因素。
针对环境行政执法机关单打独斗的困境，律师应重点调查行政协助机制不完善的原因，是委托机关工作不到位抑或委托机关与受委托机关缺乏沟通，提出法律建议，帮助执法机关建立较完善的行政协助机制。
环境行政执法监管不力、执法不严、执法权滥用的现状，均具有缺乏环境行政执法机关内部监督的问题，针对此类障碍，律师可重点了解其内部监督的现状，总结其监督不到位的地方，提出法律建议，以便环境行政执法机关内部改进。
针对缺乏社会公众参与的现状，在空白领域，律师应在法律允许的范围内，帮助环境行政执法机关尽快建立相应的民主机制；在不足领域，律师可协助制定措施鼓励公众参与。

   （三）开展环境行政执法培训
律师可对环境行政执法人员进行专业培训，将培训成绩纳入考核之中，“建设一支训练有素、精通业务、善于管理、为政清廉、立志为环境保护事业贡献力量的生力军”[8]。
培训可以一段时间为周期，针对环境行政执法机关的需要进行定期培训，也可以新的环境法律规范出台、特定主题对执法人员进行重点培训。培训的内容侧重于环境行政执法新理念、新做法，当然，现有法律的适用、新法的理解等传统的内容也应包括其中。

   （四）优化环境行政执法技术
    优化环境行政执法技术以合作式环境行政执法为理念，倡导柔性执法。
律师可根据不同的情况帮助执法机关建立相应的行政指导措施，最终实现有效的行政管理。如可通过购买律师服务的方式无偿对企业决策者进行环境保护“守法教育”[9]，使其树立环境保护观念，并让潜在违法者预知环境违法行为的法律风险，增强其守法能力，使其自觉配合环境行政执法。
律师可与环境行政执法机关建立委托关系，与行政相对人进行协商，促使其与环境行政执法机关订立环境行政契约，引导其自愿接受政府的环境保护政策，并给予其相应的利益，可借鉴日本1964年《横滨方式之公害防止协定》。[10]
律师可根据当地执法现状，制定“环境行政奖励”[11]规则，通过资金、项目、技术等激励措施，促使行政相对人自觉守法。
律师可担任法律顾问，帮助环境行政执法机关开展环境保护教育、宣传活动，在全社会形成一种保护环境人人有责的氛围，鼓励社会公众参与环境行政执法。

   （五）辅助环境行政执法决策
律师可通过对环境行政执法问题咨询、对重大案件执法的合法性把握、对环境行政执法评价等方式，对环境行政执法的合法性进行把控，对环境行政执法的合理性范围进行衡量，防控环境行政执法中的法律风险。律师也可接受委托项目的方式参与重大环境破坏案件，对该类案件进行调查、研究，将数据、法律意见形成报告，辅助环境行政执法。

   （六）应对环境行政执法诉讼
应对环境行政执法诉讼属于传统的法律服务业务，即律师在环境行政执法机关因执法被诉至法时，作为环境行政执法机关的诉讼代理人参与诉讼，处理相关法律问题。

结论

目前，我国的环境行政执法面临困境，迫切需要律师通过法律服务对其进行法律支持，帮助环境行政执法走出困境。
通过全文的论述，笔者形成观点如下:
第一，环境行政执法中法律业务的关注重点不在于环境行政执法诉讼案件的应对，而在于辅助环境行政执法，加强事前法律风险的防控，增强事中执法的合法性与合理性。
第二，环境行政执法中的法律服务业务可从以下方面开展：一，开展执法问题研究；二，进行执法机关内部建设，即完善内部机制建设、开展环境行政执法培训、优化环境行政执法技术；三，辅助环境行政执法决策；四，应对环境行政执法诉讼。

参考文献

1、张文显：《法理学》，北京:高等教育出版社，2005年。
2、宋宪宾、姜林：“环境行政执法的阻力及对策”，载《政法论丛》2000年第3期。
3、刘志坚：“西部环境行政执法现状及其优化”，载《科学·经济·社会》2006年第2期。
4、张福德、魏建：“美国环境行政执法模式及启示”，载《海外之窗》2012年第5期。
5、黄德林、王国飞：“论我国环境行政执法与法治政府建设”，载《湖北民族学院学报》2010年第4期。
6、柳长君：“我国环境行政执法存在的问题与对策研究”，资源节约型、环境友好型社会建设与环境资源法的热点问题研究一2006年全国环境资源法学研讨会(年会)论文集。
7、白贵秀、高桂林：“环境行政执法风险防范问题研究”，载《广西社会科学》2010年第6期；
8、张福德：“环境行政执法效率的经济分析”，载《中南大学学报》，2012年第4期。
9、王灿发：“论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径”，载《政法论坛》2003年第4期。
10、陈秀萍，凤丽萍：“我国农村环境行政执法的现状及其完善”，载《辽宁农业科学》2014年第6期。
11、吕忠梅、张忠民、熊晓青：“中国环境司法现状调查—以千份环境裁判文书为样本”，载《法学》2011年第4期。
12、卫霞：“环境行政执法问题研究”，环境法治与建设和谐社会一2007年全国环境资源法学研讨会论文集。
13、夏振鹏，周丽杰：“环境行政执法难的理性分析与实践对策”，载《中国环境管理干部学院学报》2007年第4期。
14、全国环境统计公报,载于http://www.mep.gov.cn/zwgk/hjtj/.
15、《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载于http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2014-10/29/nw.D110000renmrb_20141029_2-01.htm.

[1]全国环境统计公报，载于http://www.mep.gov.cn/zwgk/hjtj/，2015年9月16日访问。

[2]宋宪宾、姜林：“环境行政执法的阻力及对策”，载《政法论丛》2000年第3期。

[3]刘志坚：“西部环境行政执法现状及其优化”，载《科学·经济·社会》2006年第2期。

[4]张福德、魏建：“美国环境行政执法模式及启示”，载于《海外之窗》2012年第5期。

[5]张福德、魏建：“美国环境行政执法模式及启示”，载于《海外之窗》2012年第5期。

[6]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，载于http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2014-10/29/nw.D110000renmrb_20141029_2-01.htm，2015年9月16日访问。

[7]黄德林、王国飞：“论我国环境行政执法与法治政府建设”，载《湖北民族学院学报》2010年第4期。

[8]柳长君：“我国环境行政执法存在的问题与对策研究”，资源节约型、环境友好型社会建设与环境资源法的热点问题研究一2006年全国环境资源法学研讨会(年会)论文集。

[9]张福德、魏建：“美国环境行政执法模式及启示”，载《海外之窗》2012年第5期。

[10]白贵秀、高桂林：“环境行政执法风险防范问题研究”，载《广西社会科学》2010年第6期。

[11]夏振鹏，周丽杰：“环境行政执法难的理性分析与实践对策”，载《中国环境管理干部学院学报》2007年第4期；

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