
和谁对话?
孙久文,北京市人,1956年12月生。中国人民大学经济学院教授、区域与城市经济研究所所长。兼任中国区域科学协会副理事长、中国区域经济学会副理事长、全国经济地理研究会副理事长兼秘书长、国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员,出版专著和教材10余部,在国内外期刊杂志上发表论文50余篇。
为什么对话?
党的十八大报告提出,要大力推进生态文明建设,优化国土空间开发格局。我们想知道,优化国土空间开发格局的主要内涵是什么?如何把这一理念转为实践?怎样解决不同行政区域之间的矛盾?
优化国土开发空间格局,是从全国发展的视角与全局利益角度出发,优化经济、社会、人口与环境等各种要素的配置。由于生产要素涉及多个行政单元,每个行政单元都会为了这些要素进行争夺或者博弈。要制定合理的补偿机制和办法,设立专门的协调机构。
对话人 孙久文 中国人民大学区域与城市经济研究所所长
采访人 中国环境报记者 黄婷婷
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焦点关注 优化国土空间开发格局的主要内涵
关键思路 从全国发展的视角与全局利益角度出发,优化经济、社会、人口与环境等各种要素的配置
记者:党的十八大明确提出,优化国土空间开发格局。实际上,党的十七大报告中,就提到了国土开发格局的概念。2010年发布的《全国主体功能区规划》进一步提到,推进形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局。对于党的十八大报告的新提法,您如何理解这句话?如果把全国看成一盘棋,是不是要优化人口、土地、环境、资源等各方面的配置?
孙久文:优化国土开发空间格局,是针对当前我国资源环境问题突出、经济结构战略性调整、空间差距较大等突出问题而提出的一种战略,它包含较为广泛的内容。
优化国土开发空间格局,是以科学发展观为引领,强调人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一;强调通过控制开发强度,调整空间结构,促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀,给自然留下更多修复空间。
因此,优化国土空间,就是从全国发展的视角与全局利益角度出发,提出优化经济、社会、人口与环境等各种要素的配置,优化现在与未来的要素配置,最终实现人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一。
记者:有观点认为,优化国土空间开发格局与之前我们经常提到的优化生产力布局相类似。您觉得是否是一回事?二者的关系是什么?
孙久文:生产力布局是指国民经济各部门、再生产各环节、生产各要素的地域配置和组合。生产力布局关注经济要素,尤其是制造业在空间的布局问题。优化国土空间开发格局与生产力布局不是同一个层级的问题。可以说,生产力布局是优化国土空间开发格局的一个组成部分。
记者:如何把优化国土空间开发格局这样一个理念放在实践中来理解。比如,从全国来看,黄河上游某些省份用水较少,黄河下游某些省份如山东省用水较多,能否将有限的水资源多分配给下游地区使用,对上游地区以生态补偿的方式进行弥补?这样一个例子是不是就是在优化国土空间开发格局?您是否能多举几个例子?
孙久文:优化国土开发空间格局,就是要按照各地的特点,配置各种生产要素。比如,宁夏用水少,山东用水多,就可以将宁夏用不完的水调给山东,要素的重新配置有利于经济发展。但是,根据相关原则分配水资源后,调入方应当给予调出方资金补偿。这当然属于国土开发空间格局的一个内容。
这方面的例子,应该说非常多。凡是涉及跨流域的,都存在这个问题。如北京市与周边省市之间进行的生态补偿。京北地区河北省几个县,将"稻改旱"之后节省出来的水资源调给北京市,北京市按照农民种植水稻的收入给予现金补偿,这种方式已经进行了好几年,效果也比较好。
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焦点关注 如何处理不同行政区域之间的矛盾
关键思路 制定合理的补偿机制和办法,设立专门的协调机构
记者:中国有自己的行政区划,如果要落实优化国土空间开发格局这样的理念,就可能涉及地域、行政区域之间的矛盾。还是以水资源分配为例。假设从优化全国布局的角度,应该在A省建水库,让其使用更多的水资源,但是下游B、C省都不愿意。出现这样的矛盾,如何解决?
孙久文:由于生产要素涉及多个行政单元,每个行政单元都会为了这些要素进行争夺或者博弈。比如,由于水资源是有限的,自然就会产生上下游之间的矛盾。
怎样解决这些不同行政单元之间的矛盾?我认为,既然是一个博弈的过程,关键就在于制定合理的补偿机制和办法。
第一,补偿机制的核心原则不仅仅是简单的双赢,或者说经济学里面的"帕累托改进"。更重要的是,这里面的双赢或者"帕累托改进"必须是合理的。假若一方获得了1元的改进,另一方获得了100元的改进,这时候,尽管"帕累托改进"了,但是他们也可能不合作。因此,生态补偿问题,关键就在于设定一个合理的补偿机制。
第二,设定了补偿机制之后,再考虑补偿方法。目前的方法有财政补助、转移支付等方式,以增加国家生态补偿专项资金。显然,这还不完善。仅靠这些是不够的,必须发挥市场机制的作用。目前,我国在很多省市都进行了大量的尝试。
举一个植树造林的例子。河流上游的省市,为了发展经济,大量砍伐树木,导致水土流失,下游河道淤积,影响下游发展。怎样让上游种树,而不是伐树?
贵州省是这么做的:他们引入了一种市场机制,就是碳汇交易。贵州省种树了,就会吸附许多二氧化碳。那么,其他省可以通过向贵州支付一些费用的方式,购买二氧化碳的排放权。美国有一家企业就是向贵州省支付费用,然后买二氧化碳的排放权。我想,未来几年,随着环境保护工作的加强,可能我国发达省市也需要购买二氧化碳的排放权。
记者:按照您的说法,生态补偿就是补偿机制中的一个重要内容。您如何评价目前的生态补偿机制?
孙久文:关于生态补偿问题,从庇古到科斯都做过研究,提出了"庇古税"和"科斯谈判"等解决这个问题的途径。可以说,通过生态补偿解决跨流域生产要素的分配问题,是一个较好的解决办法,而且是目前各级政府与学术界都比较认可的办法。
第七次全国环保大会指出,要加快建立生态补偿机制,通过财政补助、转移支付等方式,增加国家生态补偿专项资金。同时,探索流域上下游之间、不同主体功能区之间生态补偿的有效办法,并在浙江和安徽两省进行试点。
但是,这里面的难点在于,怎么进行补偿。目前的办法主要有:财政补助、转移支付等方式,增加国家生态补偿专项资金。如何丰富补偿的方式,是需要完善的内容。总之,如何设定补偿的机制,实现合理的双赢或者说"帕累托改进",是能否解决跨区域资源配置问题的关键。
记者:我们了解到,有的国家曾经建立生产力布局委员会,专门负责处理多方的矛盾。我国将来是否也应该设立类似的协调部门?
孙久文:由于涉及多方利益,自然需要一个协调机构来处理这些矛盾。设立协调机构的初衷在于高效。前几年曾有过设立"地区开发署"的议论,我以为也是一个很好的动议。或者可以在全国人大下面设立一个专门的仲裁委员会,负责仲裁地区之间的冲突和矛盾。
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焦点关注 如何有效推动《全国主体功能区规划》实施
关键思路 随着人们环境意识的增强,认识到了环境保护的重要性,这对于实施主体功能区规划来说是利好的
记者:深入推进《全国主体功能区规划》是优化国土空间开发格局的措施之一。如今,这一规划已经发布两年了,很多地方也出台了本地的主体功能区规划。
您认为,这些规划能否得到有效实施?现实中,城市规划执行中往往存在这样的情况:某地规划将A地划为生态功能区,但是市委、市政府认为建设项目更好,于是改变了规划,依据现有法律却不需要为此负责。《全国主体功能区规划》的法律效力如何?是否也存在被改动、不被落实的问题?
孙久文:你说的情况确实存在。解决这些问题的关键在于认识这些问题为什么出现。我国是一个发展中国家,经济发展任务很重。在以GDP为主的考核机制下,各级政府都在努力发展本地经济。
这些问题表现在主体功能区上,就是很多地方不愿意把自己划为限制或者禁止开发区。因为生态环境是公共产品,本身不带来GDP。党的十八大之后,各区域的收入倍增计划都在出台。很显然,对每一个区域来说,发展机会的均等是最大的均等,我们不能剥夺任何一个区域的发展机会。
乐观的一点是,随着人们环境意识的增强,生态环境也越来越受到人们的重视。如许多东部发达省市都提出环保原则是招商引资的第一原则,也都认识到了环境保护的重要性,这对于实施主体功能区规划来说是利好的。
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焦点关注 优化国土空间开发格局理念如何转为实践
关键思路 区域规划和区域发展战略是优化国土空间格局的重要手段,创新驱动发展战略是优化国土空间格局的主要机制,产业转移战略是优化空间结构的主要途径
记者:优化国土空间开发格局这一理念无疑是先进的,对我国的发展具有十分重要的现实意义。我们更想知道,在当前的国情下,如何把理念转为实践?需要从哪些方面入手?
孙久文:优化国土空间格局,是一种先进的发展理念。它包含环境、经济、社会各方面。如何把理念变为实践,需要逐步进行。
我与我的团队在国家社科重大课题《调整区域经济结构促进国土开发空间结构优化》中,提出以下观点:
第一,区域规划和区域发展战略是优化国土空间格局的重要手段。制定区域发展战略的要点是区域发展的准确定位,这是实现区域经济协调发展的关键。每一个区域都从发挥本身的比较优势入手,形成自己的优势产业和优势部门,获取最大的区域经济效益。就是说,要通过优化区域经济结构来实现优化国土空间结构。
第二,创新驱动发展战略是优化国土空间格局的主要机制。通过创新驱动,实现经济结构战略性调整。这一方面有利于直接优化我们的环境,另一方面有利于提高企业的竞争力,创造更多的税收,从而为优化环境提供间接的资金支持。
第三,产业转移战略是优化空间结构的主要途径。近年来,我国产业出现了从东部向中西部的大幅度转移,这些产业的转移会增加中西部地区的就业机会,提高中西部的收入,从而起到遏制并缩小区域差距的目的。