为应对城市无序蔓延，解决城市化过程中资源浪费的问题，美国规划协会在2000年提出了一个全新的城市发展理念－－精明增长。其中，提高土地利用效率，用足城市存量空间，是这一理念的重要内涵与要求。

　　针对上期提到的城市无序扩张、制度不完善及产业结构调整等原因造成的土地资源浪费问题，本期将结合城市典型案例探讨如何通过精明增长的理念逐一破解这些难题。

破解土地浪费难题从何下手？

树立精明增长理念，摒弃依赖单一功能摊大城市的做法

    中国环境报记者温玉姣

　　2011年底，我国城市化进程过半，而之前粗放发展导致的不良后果已经或多或少有所显现:城市已有土地空间利用不充分，进一步发展又遭遇有限的资源瓶颈。扭转无序扩张的城市发展方向，急需在现有基础上深挖土地利用的潜力。遏制土地资源继续浪费的关键究竟在哪儿？有关专家给出了他们的建议。

　　■理念
　　□用精明增长的理念支撑紧凑型城市发展

　　要从源头上扭转错误的城市发展思路，中国科学院地理科学与资源研究所副研究员黄金川认为，首先要从理念入手。“这一点，我们可以学学西方的‘精明增长’。”

　　所谓精明增长，最核心的内涵是高效，体现在城市布局上，就是紧凑。黄金川说:“具体来讲，我们需要设定最佳的城市发展规模，建设土地混合使用的多功能社区。”以北京回龙观为例，由于规划理念有误，那里如今只是一片只具备单一功能的居住区。工作日，大批通勤流流向市区，剩下一座空城，造成区域空间的整体浪费。这种浪费不仅体现在土地上，也会通过土地传导到其他方面(例如，通勤流会增加交通压力)，进而影响整个城市的运营效率。“因而，依赖单一功能一味摊大城市面积的做法，从最初规划布局时就该摒弃。”

　　从经济发展的角度看，精明增长鼓励产业集聚。“要知道，集中本来就是集约的一个前提条件。人们集中在一小块区域里享受公共资源，而不必分散地在每个地方都去搞基础建设，节约人力、物力成本，这就是一种高效。”黄金川说:“因此，经济活动向少数具有区位优势的地区——城市、大城市、特大城市集聚，是一种必然趋势。”

　　这对指导各地合理有序地进行产业布局及结构调整具有重要意义。目前，一些地区为实现省内或区域内的均衡发展，简单地将经济资源进行分散化布局。中国科学院地理科学与资源研究所区域与城市规划设计研究中心专家组长毛汉英认为这是不可取的。“要注意的是，产业结构调整甚至布局转移都是经济发展到一定阶段的产物。而当前中国的城市化进程远远落后于工业化进程，现阶段最明显的集聚特征应该得到尊重。”

　　在此基础上，精明增长同时关注两个关系——效率与舒适的关系以及不同利益主体之间的关系。

　　城市的发展不是单纯为了逐利，为人们提供舒适的生活同样是城市发展的目标。以人均建设用地指标为例，在土地有限的前提下，人均建设用地当然是越小越好。但是过小的人均用地会造成城市拥挤，进而造成交通拥堵等一系列问题。因此合理的建设用地指标应保证人们足够的居住空间、休闲娱乐空间、道路使用面积以及公共绿地等所有需求，不能单纯为了提高效率而损失民生。

　　浦东新区10平方公里的中央公园就是一个典型的例子。规划者认为，在高楼林立的水泥丛林里，必须要有一片公共绿地空间供人们休闲娱乐，以此调节上班族的生活节奏。也正是因为有了这座公园，周边地带实现了用地高效与舒适度的有机结合，土地价值持续走高。

　　另外，黄金川强调，城市发展过程中，政府、企业、居民、开发商等利益主体都应该发挥自身作用，影响城市向积极方向发展。政府要做好调控和规划，保证城市扩张能够有序进行；开发商不能唯利是图；其他利益主体也要明确彼此间的联系，在追寻各自利益时，多为其他利益相关方考虑，权衡利弊，达成平衡。

　　■制度
　　□完善用地指标制度，实现区域间土地利用的动态平衡

　　我们曾经比较了城市与农村的人均建设用地情况，指出城市的人均建设用地面积更小，土地利用更为集约。但实际上，人均建设用地并不是凭空而来的，其面积是在特定的指标框架内，根据不同地区的具体发展情况人为划定的。

　　城市建设用地指标分配的具体依据是建设部于1990年颁布的《城市用地分类与规划建设用地标准(GBJ137－90)》。以本地户籍非农业人口为依据，规定现有城市只能以现状人均建设用地水平为依据，在标准允许的调整幅度内规划新增建设用地指标，现状人均用地水平偏高的城市要在现有水平上适当减少人均建设用地指标。虽然也考虑了不同地区的经济发展需要，但指标的分配仍偏平均主义。更为严重的是，这种以行政手段配置城乡建设用地指标的做法，不允许跨地区交易。

　　复旦大学发展与政策研究中心主任陆铭认为，这会导致更需要建设用地的沿海地区得不到足够的用地指标，而内陆地区有用地指标却使用不充分，不利于城市化的健康发展和土地利用效率的提高。

　　路铭建议设立一种市场交易机制，用地指标需求更多的地方可以去购买其他地区相对富余的用地指标。这样一来，东部城市在给外来劳动力提供户籍、社会保障和公共服务时，可以得到更多的建设用地指标。相应地，农民工在家乡的宅基地可以复耕为农业用地，农业用地总量保持不变。这个做法对用地紧张的城市有利，也为企业提供了用地空间。

　　打破平均主义的用地指标分配，除了应当允许人均建设用地跨区间交易，也有必要根据时代的进步和城市的发展形势及时对指标体系进行更新调整。毛汉英说:“应该根据当前城市发展的最新特点，制定差异化的指标体系。对于东、中、西部，沿海和内陆，要区别对待，不能一刀切。另外，在设定人均指标时，既要考虑土地资源紧张的国情，也要照顾到人生活的舒适度。”