张树兴:我国生物遗传资源管理体制的构建与完善思考(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 440 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 我国生物遗传资源管理体制的构建与完善思考 张树兴 （昆明理工大学法学院，云南昆明） 摘要：生物遗传资源是人类赖以生存和发展的基础，它具有很高的价值，其价值可分为外在价值和内在价值。由于对生物遗传资源的管理不当等方面原因，已导致我国生物遗传资源遭到破坏，使一些珍贵生物的数量严重衰退、灭绝，因而我国加强生物遗传资源的管理和保护是非常必要的。本文分析了我国生物遗传资源行政管理部门的设置现状及存在问题，并提出应建立综合管理、协调分工的生物遗传资源管理体制，强化生物遗传资源管理的配套规定与具体管理措施等对策。 关键词：生物遗传资源；管理体制；构建与完善 一、生物遗传资源的价值及加强管理的必要性 （一）生物遗传资源价值 生物遗传资源，是人类赖以生存和发展的基础，是指具有实际或者潜在经济价值的微生物物种、动植物物种和种以下的分类单位以及遗传材料的所有生物遗传功能单位。1992年的《生物多样性公约》第2条定义生物遗传资源为，“对人类具有实际或潜在用途或价值的遗传资源、生物体及其部分、生物种群、或生态系统中任何其他生物组成部分”。生物遗传资源主要包括植物遗传资源、动物遗传资源和微生物遗传资源。植物遗传资源包括了植物、农作物、林木以及药材和花卉植物等；动物遗传资源包括野生及家养动物等；微生物遗传资源包括农业、林业、医学和药用的菌种资源等。从《生物多样性公约》中可以看出，订立《生物多样性公约》的主要原因在于人们已经意识到生物遗传资源的生态、社会、经济、科学、遗传、教育、文化、娱乐以及美学价值，甚至有人将生物遗传资源称作是现代生物开发中的“绿色黄金”。《生物多样性公约》将生物遗传资源的价值分为两个方面即外在价值和内在价值，但是人们所了解和重视的则是生物遗传资源的外在价值，它包括现实价值和潜在价值等不同的类别。 1、生物遗传资源的现实价值 生物遗传资源的现实价值就是人们对生物遗传资源在自然状态下或者是通过革新而在非自然状态下进行运用从而产生的价值，它可以表现为经济上的、生态上的价值和美学上的价值。 ① 经济价值。生物遗传资源的经济价值又是主要体现在医药、农业、基因转让以及工业原材料等方面。第一，生物遗传资源对医药方面的经济价值。生物遗传资源在医药方面的重要性也就是其经济价值显其主要体现在生物遗传资源作为人类健康的医疗方法和药物的来源；第二，生物遗传资源对农业方面的经济价值；第三，生物遗传资源的经济价值从基因转让中得以体现；第四，生物遗传资源为人类的发展提供各种各样的工业原料。 ② 生态价值。生物遗传资源具有维持生物多样性的生态价值，即就是生物遗传资源具有维护生物圈的功能。生物遗传资源的生态价值功能体现在以下几个方面：一方面，生物遗传资源的首要的作用就是指维持物种和生态系统的进化过程。生物遗传资源是物种和生态系统不断繁殖、变异和进化的前提和基础，没有多样性的生物遗传资源及其变异性状，物种和生态系统就失去了进化的素材。另一方面，生物遗传资源还具有消除污染物和保护生态环境的作用。 ③ 美学价值。生物遗传资源还有一个不可忽视的现实价值那就是生物遗传资源的美学价值。生物遗传资源可以繁荣人类的精神文化生活，其作用是十分明显的，它给予数百万以致数千万人以美学和娱乐上的享受。最近一些年，人们对生态旅游产生了兴趣，以致全球兴起了生态旅游热。于是，人们开始采用不同的方式，在不破坏自然环境的前提下充分利用生物遗传资源开展生态旅游等多项旅游活动。例如，赏花、森林浴和野外观鸟等生态娱乐活动。 2、生物遗传资源的潜在价值 生物遗传资源的潜在价值是一种没有被发现或者开发出来的价值，这种价值的产生是依附于某种生物遗传资源，同时存在着被挖掘的可能性，正是因为生物遗传资源的潜在价值，使得生物的多样性得到了丰富。如一些转基因食品，其都是来源于生物遗传资源的新品种。这说明了通过对潜在价值的发掘与研究，也是可以获得比生物遗传资源的现实价值更高的价值的。事实说明，生物遗传资源的现实价值都是来源于生物遗传资源的潜在价值，在此基础上生物遗传资源的潜在价值将不断的被转换为生物遗传资源的现实价值。事实上，现在存在于自然界的很多生物遗传资源，可能在短 可持续发展·环境保护·防灾减灾 时间内是无法被人类所进行利用的，因为它的价值是潜在的，也许我们的子孙后代通过科学研究能发现生物遗传资源的潜在价值，并且找到利用它们的途径。所以现在的人们多保存一个生物遗传资源，就会为我们的子孙后代多留下一份十分宝贵的财富。同时，正是因为生物遗传资源的科学价值，引起了许多以生物遗传资源为目标的纠纷。同样的原因，很多国家因为生物遗传资源有价值，并且能够满足社会需要的物质材料，这样就产生了国家或者其他主体对生物遗传资源的所有权、所有权人或者非所有权人对生物遗传资源的占有、使用、收益和处分以及责任的追究问题。与此同时，正是由于生物遗传资源的地域性的特征使得某种生物遗传资源往往只能在一个非常局限的地域内对其使用，人们为了使得生物遗传资源的现实价值能够在其他地区得到应有的运用，这样就产生了生物遗传资源的引进和转移，也就是有关于生物遗传资源的获取问题，“生物剽窃”就是对生物遗传资源的非法获取，饱受“生物剽窃”之害的国家纷纷要求参与生物遗传资源的惠益分享。① （二）我国加强对遗传资源管理的必要性 人们在20世纪90年代以前，普遍地认为生物遗传资源是全人类的共同遗产，生物遗传资源应该为全球的人所自由使用。联合国粮农组织在2001年的《粮食与农业植物遗传资源国际条约》中承认每一个国家对自己国家管制的生物遗传源资源利用具有主权。 中国是一个地大物博、幅员辽阔、海域辽阔、自然条件复杂多样、多样性的气候和多样性地貌的国家，这样就孕育了极为丰富的动植物和微生物物种以及繁多的生态组合，形成了既丰富独具特色的生物遗传资源，这些天然的条件使得中国成为世界上12个生物多样性最为丰富的国家之一。我国的生物遗传资源虽然非常的丰富，但是我国生物遗传资源的流失现象和破坏现象也是非常严重的。根据专家的估计，我国生物遗传资源的引进和输出的比例大概为1:10。尤其是在医药植物遗传资源方面，西方发达国家的生物技术公司通过知识产权来进行生物剽窃的事例繁多。如美国的默沙东公司将中国的传统医药植物风藤中治疗支气管疾病的成分申请并获得了专利；法国的博福实验室和德国的W.Schwabe公司从中国的银杏中提取了治疗气喘的成分，申请并获得了专利。更让人憎恨的是，西方发达国家甚至还直接公然的窃取我国生物遗传资源的研究成果。我国生物遗传资源遭到破坏的主要原因有以下几方面：第一，由于过度开发造成的环境污染和环境破坏，致使生物遗传资源的生存环境遭到了破坏，使得生物遗传资源灭失严重。第二，由于生物科学技术的水平低下，导致现有的生物遗传资源的保护水平和利用水平不高，无法满足生产发展和育种的需求。第三，由于对生物遗传资源的管理不当，没有目标和计划的引进外来物种，导致当地物种的生存受到严重威胁，甚至致使一些珍贵生物的数量严重衰退、灭绝，因而我国加强生物遗传资源的管理和保护是非常必要的。 二、我国生物遗传资源行政管理部门的设置现状及存在问题分析 （一）我国生物遗传资源行政管理部门的设置现状 管理体制问题一直是困扰我国生物遗传资源保护的严重问题。我国《环境保护法》第七条规定：“国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。”可见，我国实行的是环保部门统一监管、各部门分工负责的监督管理体制。而具体到生物资源方面，我国主要采取的是分部门分级别的监督管理体制。目前，对各种生物资源享有监督管理权的部门主要有环保部门、林业部门、农业部门、城建部门、中医药部门、海洋部门等。有关遗传资源管理的规定，在《人类遗传资源管理暂行办法》中提及，其第7条规定“国务院科学技术行政主管部门和卫生行政主管部门共同负责管理全国人类遗传资源，联合成立中国人类遗传资源管理办公室，负责日常工作。”第10条规定：“各省、自治区、直辖市科学技术行政主管部门和卫生行政主管部门负责本地区的人类遗传资源管理工作。国务院有关部门负责本部门的人类遗传资源管理工作。”此外没有关于生物遗传资源的规定。可见，目前我国的有关生物遗传资源立法中，对于专门的遗传资源的管理部门没有规定，对此是多部门管理、各司其职，缺乏可操作的关于生物遗传资源管理部门的规定。而且已有的部门规章中，只规定了本部门的职责，没涉及与相关部门职责分工和协作，往往造成各部门职能交叉，争抢管理权或推托责任的现象发生，再加上缺乏有效监督，难以履行国家有效监管职能。目前我国仍没有专门的 ① 薛元达，涂端和．遗传资源获取与惠益分享—CBD第15条在中国的实践http://www.iucn.org/themes/trade/training/TU%20Ruihe—EC.pdf 441 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 生物遗传资源管理部门，也没有统一对外的权威管理部门和管理体系的规定。混乱的管理体制造成生物遗传资源引进和输出渠道混乱，导致许多生物遗传资源生境收到严重威胁。 （二）我国生物遗传资源行政管理体系存在的问题分析 从上述我国关于环境保护行政管理体制的设置以及关于部分遗传资源专门管理部门的设置，可以看出，我国整体的遗传资源管理体制是混乱、复杂的，尤其是在关于生物遗传资源的管理体制上存在各种问题：首先，迄今为止，我国只设立了人类遗传资源的管理机构，关于植物和动物等遗传资源还没有设立由国家主管部门牵头设置的管理机构，动植物遗传资源专门的管理机构仍然处于缺失的状态，导致了这一属于国家所有的遗传资源在国际合作开发过程中处于无人管理的局面。为了严格控制国外生物遗传资源研究及利用机构获取动植物遗传资源的渠道，避免遗传资源被窃取和流失，我国应设立一个由统一的专门的生物遗传资源管理机构来管理人类和动植物遗传资源；其次，即使是已设立的“人类遗传资源管理办公室"，也存在各个部门分工不明确，工作内容交叉、重复和遗漏的现象。某些情况下，科学技术行政主管部门既负责开发和利用遗传资源，又负责保护和管理资源，缺乏有效的制约机制，不能合理处理遗传资源提供者和使用者之间的惠益分享问题。再次，对于生物遗传资源保护的法律法规，有法不依，执法不严。虽然我国已经制定并实施了一系列有关生物遗传资源的法律法规，但实践中，往往存在有法不依，执法不力的现象。如《种子法》和《进出口农作物种子（苗）管理暂行办法》中有种质资源引进和出口的申报和登记规定。但是，实践中由于申报手续繁琐，保管取货麻烦，加上审批费、检疫费昂贵，许多引种单位干脆不申报、不送检，特别是许多情况下由科技人员个人带回或带出，这种有法不依的做法十分普遍，再加上执法不严，这些违法行为不但得不到制止，反而越发严重，不仅带进许多本没有的病虫害，威胁生物资源生存，还造成我国生物遗传资源严重流失。 三、我国生物遗传资源管理体制的构建与完善思考 生物遗传资源的各项制度规定，必须由具体的或相关的部门予以实施才能具体落实。因此，构建和完善生物遗传资源的管 |
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