广西柳江支流龙江河镉污染事件与几年前发生的松花江水污染事件、广东北江镉污染事件等，因为污染物载体河流的跨界性、流动性和特殊性而引起社会的高度关注。跨界河流的环境管理始终是国际环境治理中的一个热点。对于龙江河沿岸的城市管理者，在经受突发环境事件考验之后，如果能够学会用国际规则或准则来改进、提升现有的处理处置方式和管理水平，创新发展模式，对于区域的未来发展具有重要的战略意义。

代表性主张是什么？

    国际社会对于跨界河流的管理，经历了一个长期探索、不断完善、改革与争鸣并存的过程，产生了一系列具有代表性的主张和看法，其中有4种较具代表性:

　　一是绝对主权主张，又称为哈蒙主义。根据这一主张，流域国在其辖区内，可以用任何他视为恰当的方式处理、利用跨界河流，而不关心这一方式是否会给其他地方造成不利或负面影响。

　　二是绝对领土完整主张。与绝对主权主张相反，这一主张认为流域国有权要求上游国家持续不断地提供跨界河流的自然水流，也有责任不限制给下游其他流域国的河流水量。

　　三是有限的领土/主权完整主张。即流域国家有权利用跨界河流，但应承担相应责任确保利用方式不伤害其他流域国家。

　　四是国际河流流域国团体主张。全流域作为一个经济单元，流域国作为一个团体，对河流有使用权，或者根据协定和等比分配原则将权利分配给各个国家。这一主张强调团体的作用，类似于建立一个流域委员会，其最终目的是要达成一致的协定。

　　在国与国之间处理国际河流纠纷时，有限的领土/主权完整主张最为可行也广为接受，其次是流域国团体原则。这些主张的核心是强调流域国必须在享受权利的同时承担相应的责任。

国际规则有哪些？

    1.赫尔辛基规则

　　1966年国际法协会第52届大会通过了《国际河流利用规则》(又称为赫尔辛基规则)，对跨界河流环境管理的3个领域进行了开创性的制度设计:一是公平合理利用的原则，二是造成跨界污染需要进行赔偿，三是预防污染必须进行事先的信息通报。

　　具体而言，公平合理利用原则有五个层面的内容。首先每个流域国在其境内都有权公平合理地分享国际流域内水域和利用的水益。其次，公平合理利用原则需结合各种有关因素予以综合确定。第三，这些因素需要经过时间比较以确定其所占分量，在利益分配时需要考虑一切有关因素，并在全面衡量基础上做出结论。第四，各方对河流的用途是平等的，任何用途对于其他用途都不占优先地位。第五，不能因一国未来需要利用而不准另一流域国现在对水域的合理利用，现有利用合理即可保持不变。

　　根据公平利用原则，国家必须防止对国际流域任何新的形式的污染，或加重现有污染程度；同时，应采取一切合理措施以减轻国际流域现有的水污染程度。一旦造成严重污染，负有责任的国家应停止其错误行为，并对同流域国所受的损失提供赔偿。

　　赫尔辛基规则，特别是“公平合理利用”原则作为国际习惯法已被广泛接受。美国最高法院处理跨界各州水资源纠纷时也多以此规则为准绳。我国在与周边国家开展跨界河流合作时推行的“跨界河流的合理利用和保护”原则，也很大程度上吸收了此规则的精髓。

　　2.联合国国际水道非航行使用法公约

　　1997年5月21日，联合国大会通过《国际水道非航行使用法公约》。公约强调水道国在使用和开发国际水道时，应着眼于与充分保护此水道相一致，并考虑到有关水道国的利益，使此水道实现最佳和可持续的利用和受益。

　　由于水道国对于公平合理利用和不造成重大损害义务的理解不同，此公约并未生效，但公约从正面肯定和接纳了赫尔辛基规则的核心内容，也使跨界河流管理走向更加国际化的舞台。

　　3.柏林规则

　　2004年8月，国际法协会第71次会议上通过了《关于水资源的柏林规则》(名称原为“国际法协会关于水管理中公平合理使用的修订规则”)。柏林规则更加综合和详细，关注议题也远远超过赫尔辛基规则和国际水道公约。第二章强调了多个适用所有水体的议题，包括受影响的公众参与到水管理决策中，用统一的、综合的方式联合管理地表水、地下水和其他水体，水体管理的一体化和可持续性等等。

　　与赫尔辛基规则不同，柏林规则责成每个流域国以公平合理的方式管理水体(其中管理是指“开发、利用、保护、分配、调节、控制水体”)，强调义务。同时，柏林规则要求流域国有义务不对其他国家造成重大损害，赫尔辛基规则强调公平合理利用为主，希望各国承担利用不引起损害的义务。

　　除上述3个规则之外，有关组织也制定了一些区域性的规则或公约，如《联合国欧洲经济委员会关于环境事务领域信息使用权，公众参与决策权和司法途径的公约》(奥胡斯公约)和《跨界环境影响评价公约》(埃斯波公约)，并增加了一系列议定书，试图通过信息公开、公众参与和跨界环评3个环节加强对跨界河流的系统管理和科学决策，积极贯彻预防原则，为保障共同利益、实现权利与义务的对等做出努力。

如何建立长效机制？

    综上所述，国际社会对于跨界河流问题的管理，在强调公平合理利用的前提下，要求各流域国担负不造成重大不利环境影响的义务。虽然我国并未签署上述协定或规则，但在经济全球化、信息化的今天，我国已无法完全回避其中所强调的国际责任，在处理类似环境问题中也借鉴或吸收了上述规则的积极成分。

　　环境问题的实质是发展问题，突发环境事件只是发展不科学、不均衡在特定时间点、特定条件下的集中暴发。因此对突发环境事件的处理不能只停留在个别事件的应急处置上，而应以此为戒，吸收国际社会对于跨界河流环境管理的思路和做法，通过突发事件建立起“在发展中保护、在保护中发展”的长效机制。

　　具体而言，一是要以改革的态度处理危机，以开放的心态解决问题，确立“有限领土/主权主张”为解决跨界河流环境问题的思路，在承认利用权利的同时承担相应责任确保利用方式不伤害其他方利益，引入流域所在的多个地区和利益团体，利用国际规则明确各方的权利和义务，通过多方磋商，共同建立跨界河流环保合作的常态、长效机制。

　　二是规范、改进对跨界河流的利用模式，通过平等参与、公平分享、全面衡量、平等对待，重新梳理和评价利用方式的合理性和公平性，促进流域的公平合理利用和可持续发展。

　　三是以突发事件应急为契机，解决流域各方信息不对称、不对等的现状，优先做好日常信息公开和应急信息通报工作。各方要以跨界河流为载体，充分共享河流的环境信息，建立信息沟通渠道，为应急状态的综合决策提供基础保障。

　　四是结合当地产业发展特点，开展行业环境风险评估和环境影响评价，创建环境责任保险或环境风险基金，由地表水水质管理向地表水和地下水相结合、综合生态系统和流域一体化管理的模式转变，一方面保障优势行业的健康发展，另一方面保障居民的环境健康权益，积极探索立足长远、立足双赢的环境污染赔偿机制。

        　　(作者单位为环境保护部环境与经济政策研究中心国际环境政策研究所)