李克强副总理在第七次全国环保大会上强调，要强化环境法治，严格环境执法；要敢于碰硬，做到执法必严、违法必究；要健全执法程序，规范执法行为，建立执法责任制；要强化环境司法保障；要进一步研究和解决环境执法监管中存在的困难和问题。

　　周生贤部长在第七次全国环保大会上明确，“十二五”期间要重点抓好的三项主要工作，第一项就是要全面提高环境保护监督管理水平。

　　第七次环保大会是我国环境保护事业发展的一个里程碑，它为强化环境执法工作进一步指明了方向、增强了动力。为更好地贯彻落实第七次全国环保大会精神和全国环保工作会议精神，本报特约请华北环保督查中心主任熊跃辉撰文，谈谈如何提高监督管理水平、强化环境执法工作，以及督查机构在解决突出环境问题上应如何作为，以飨读者。

    要在哪些方面着力？

　　多年的执法督察实践和华北地区环保现状表明，在切实解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题上，环境执法督察工作责任重大，也可以更有作为。

　　促进发展方式转变

　　在发展中保护，在保护中发展，需要充分发挥执法督察在促进经济结构调整、加快经济发展方式转变上的抓手作用。

　　从华北辖区的实际情况来看，一些地区片面追求GDP的快速增长，“两高一资”项目无序发展的势头没有得到完全遏制；一些地区产业结构不合理，落后产能迟迟不能淘汰到位。

　　华北环保督查中心前不久开展的钢铁核查结果表明，辖区六省(区、市)钢和铁的实际产能约为4.2亿吨/年和4.8亿吨/年，较地方自行申报数据分别多出1.43亿吨/年和1.99亿吨/年。

　　究其原因，是六成多的钢铁项目没有环评审批手续，属未批先建或环保不达标的项目。应当于2011年底之前淘汰的400立方米以下高炉和30吨以下转炉仍分别占到现有总数的50％和32％。钢铁落后产能淘汰进展缓慢，这些落后产能环保难以稳定达标，污染问题十分突出。

　　要扭转落后产能淘而不汰的被动局面，需要严格执法督察、打击违法排污行为。只有严格执法督察，才能加快落后产能淘汰进程，有效促进经济结构调整，实现经济又好又快发展。

　　维护群众环境权益

　　着力解决好饮用水不安全和空气、土壤、重金属污染等损害群众健康的突出问题，实现水清天蓝地干净，环境执法督察义不容辞，责无旁贷。

　　华北环保督查中心成立3年来，共调查督办领导批示、群众投诉、部里挂牌的环境违法案件400余起，对需要整改或整改不到位的44家企业进行了后督察；对环首都圈地区358家涉重金属企业开展专项检查，对存在问题的244家企业下达了督察通知；针对“守法成本高、违法成本低”的现象，特别是有些大型企业法律意识淡薄的情况，通过严肃调查取证、公开督察通知书、提出严肃处罚建议等方式，促进问题解决。

　　2011年5月，环境保护部根据中心调查结果，责令擅改路线可能导致噪声扰民的津秦高铁项目停止建设，引起了全社会的反响和关注。

　　实践证明，通过执法督察，加大对违法企业的处罚力度，能很快很好地促进环境问题的解决；只有查处到位，才能确保群众环境权益不受损害。

　　服务总量减排

　　认真细致的核查核算，可以有效维护总量减排工作的严肃性和减量数据的准确性。“十一五”期间，华北环保督查中心现场检查减排企业近4000家，通过严格的核算和检查，促进了“十一五”减排任务的圆满完成。

　　2010年，华北六省(区、市)化学需氧量和二氧化硫排放总量比2005年分别下降14.16％和15.0％，高于全国下降12.45％和14.29％的平均水平。

　　“十二五”开局之年，华北环保督查中心先后在北京、唐山组织召开座谈会，收集各地对“十二五”减排政策和技术路线的对策建议，掌握了解各地的减排动态；结合督察结果，分别就烧结机脱硫、燃煤电厂脱硝和氨氮减排、各地减排能力进行调查研究，撰写了多期督察情况报告，为“十二五”减排提供决策依据。

　　严谨严格的核查核算，不仅能够挤掉减排数字上的水分，使减排结果与环境质量改善趋势统一起来，也能督促企业扎实推进治污减排。华北环保督查中心通过执法督察全面掌握总量减排推进过程中存在的问题，及时上报给环境保护部，有利于部里全面客观地掌握实际情况，为科学决策提供依据。

　　推进实施污染防治规划

　　严格有效的执法督察，不仅可以防止国家的污染防治规划落空，也能确保已建成的治理项目有效运行，充分发挥治污实效。

　　在海河流域水污染防治“十一五”规划的实施过程中，华北环保督查中心多次深入海河流域重要水系收集情况，现场检查了近400个已完成项目的实际运行情况，协调流域七省(区、市)环保部门召开了海河流域污染防治规划实施促进会，及时发现和查清了一些地方存在的治理项目报大建小，大项目开工少，小项目完成多等问题，引起了地方政府的高度重视。

　　海河流域水污染防治“十一五”规划项目最终完成率达到88.6％，比“十五”规划高出30几个百分点，华北环保督查中心的督察和协调发挥了一定的促进作用，国家规划的严肃性得到了切实维护。

　　强化“三同时”执法督察

　　建设项目“三同时”验收现场检查，是确保新建项目不对环境造成污染和破坏的关键一环。

　　近年来，华北环保督查中心对辖区520个国家审批建设项目“三同时”执行情况进行了调查；组织和参与“三同时”现场验收检查项目96个；开通了“华北地区建设项目管理系统”，实现了信息共享，对辖区1217个国家审批项目“三同时”执行情况进行动态监管。通过对工作的梳理和总结，发现近八成建设项目违规试生产。通过强化“三同时”项目的执法督察，从源头对新上的违法项目坚决叫停，确保污染不添新账。

　　推动农村和生态环保工作

　　农村和生态环保基础差、投入少、起步晚、协调难，存在不少薄弱环节。为了做好相关工作，2011年4月，华北环保督查中心设立了督察五处，具体负责辖区内农村环境保护和生态保护督察。

　　华北环保督查中心对辖区内60家畜禽养殖企业的污水处理、粪便处置等情况进行了检查，对辖区20个国家级自然保护区开展了专项检查，召开了2011年华北地区农村和生态环境保护督察工作协调会，为下一步有针对性地开展执法督察工作夯实了基础。

    面临哪些困难与挑战？

　　当前，一些地区的环境执法工作仍然存在不到位的问题，环境保护和污染减排政策措施得不到有效落实，有法不依、执法不严、违法不究依然存在，执法督察工作任重道远。

　　环保压力“头重脚轻”  监管机制有待完善

　　现有法律、法规对中央和地方政府的环境监管责任欠明确规定。现有的执法督察更多的是查企业、查老板，很少查地方政府履行环境法律、法规的责任。

　　以总量减排核查核算为例，环境保护部派到各地的核查组每年都要对成千上万的减排项目逐个核查核算，工作量巨大。但一些地区，不把主要精力放在加强现场监管上，而是在数据上“大做文章”，与核查组讨价还价。有的把子虚乌有的企业作为结构关停减排项目；有的对在线监测设施数据造假，人为提高脱硫效率或进出口浓度差，试图多算些削减量。

　　查而不处，查多处少  执法威慑力大打折扣

　　一些地方重“查”轻“处”、以“罚”代“管”，缺乏有效的行政强制手段。对一些违法企业，查多处少，一查了之；有的虽进行罚款，但额度较小，对钢铁、焦化、电厂这些企业更是九牛一毛；有的虽提出整改要求，但后督察不及时，企业整改结果无人过问，对相关人员责任追究也不到位，这些因素导致一些违法问题屡禁不止。

　　河北省一些地方的钢铁企业，2009年就查出不少未批先建的高炉，但由于处罚不到位，未坚决叫停，导致不仅原来的违法项目继续建成投产，这两年又新建了不少高炉。

　　被动执法较多  主动出击不够

　　一些地区坐等任务上门，非领导批示不查、非群众向上级环保部门举报不查、非媒体曝光不查，对尚处于萌芽状态的环境违法行为没有及时发现、及早介入、依法处置，往往要等到给群众造成巨大危害时才开始重视，被动执法的局面未得到根本改变。

　　河南某污水处理厂，大量污泥随意倾倒在厂外空地上，当地群众多次向当地环保部门举报，但一直未得到解决。

　　查不出、查不准、不敢查  执法仍有阻力

　　很多基层环保部门技术力量薄弱，想要的人进不来，不想要的挡不住，有的甚至连续十多年未进过一名环保专业人员，对查处一些环境违法问题力不从心。

　　有的地方环保部门认为，查出问题当地政府不高兴，查不出问题上级环保部门不满意，只好降低工作标准，抓出一些无关痛痒的问题，得过且过。

　　有的地区环境执法受地方保护主义干扰，难以有所作为。如内蒙古一钢铁公司，2010年未经审批开工建设一座1280m3高炉，即将完工，但因为是有后台的重点工程，当地环保部门也只能望“炉”兴叹。

　　条块分割，职能交叉  区域性、流域性问题突出

　　我国环境问题的区域性和流域性特征越来越明显。例如“三河三湖”的水污染问题，京津冀灰霾问题以及湘江流域的重金属污染等。这些问题具有全局性，而条块分割执法，各部门职能交叉，导致出现污染问题时互相推诿，无法得到根本解决，跨界污染纠纷难以妥善处理。

　　环境保护部虽已成立了六大督查中心作为区域环境执法督察的派出机构，但作为事业单位，其执法主体地位不明确、执法权威不够、人员编制偏少，工作机制还需要进一步完善，督察程序还需要进一步规范，还不能完全适应环境执法督察的实际需要。

    如何取得重点突破？

　　今后，必须把解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题作为出发点和落脚点，将顶层设计和基层创新有效地结合起来，让环境执法督察能够更有作为。

　　健全机制，更高效地开展执法督察

　　在继续推进现有总量监管机制的前提下，应不断完善环境质量督察机制，认真研究制定环境质量考核办法，出台相关规章制度，明确奖惩措施，将环境质量改善情况纳入各级党政领导干部政绩考核。

　　此外，还应从法律层面明确区域督查中心的执法地位和工作职责，充分发挥督查中心的作用；建立完善区域、流域环境执法督察协作机制；不仅要对地方环保部门和污染企业进行督察，还要对地方政府执行国家环境政策、规划、法规和标准情况进行督察；大力推进现场督察工作的标准化和模块化，规范督察的程序和流程，提高执法督察工作的成效。

　　瞄准重点，更有针对性地开展执法督察

　　对群众反映强烈、社会高度关注的严重环境违法案件，继续加大检查、督办和后督察的力度。联合各方力量严厉打击各种环境违法行为，大力扭转“守法成本高、违法成本低”的现象，对整改到期的企业适时进行后督察，确保污染治理到位，防止污染反弹。继续开展危险废物规范化管理年度督察考核工作；认真完成减排年度核查核算任务，努力推进“十二五”污染减排工作。

　　加强防范，更及时地开展执法督察

　　进一步创新思路，加大防范性环境监察的力度，瞄准辖区环境保护的薄弱环节，将已划定的32个地区和5个饮用水水源地作为重点靶区，联合地方环保部门开展督察工作，提高工作的主动性和预见性。认真完成“三同时”验收现场检查工作，针对“批建不符”等突出问题，加大督察力度，维护环评制度的严肃性；继续开展“萌芽执法”行动，严肃查处辖区内违反环境法律、法规，擅自开工建设的环境违法行为；继续做好违反“三同时”企业的调查取证工作，为处罚提供真实有效的依据。

　　拓展空间，更广泛地开展执法督察

　　利用污染源普查成果，深入研究农村地区污染物排放情况及特点，科学规划农村地区环境执法督察的工作思路。重点开展华北地区畜禽养殖污染防治、农村饮用水水源地环境保护、矿山环境保护等专项执法督察工作，对辖区60个国家级自然保护区进行全面督察，建立自然保护区环境管理台账，做到心中有数。建立健全辖区农村和生态环境保护工作机制，协调华北地区六省(区、市)，齐抓共管，形成合力。

　　作者系环境保护部华北环保督查中心主任