案  情
　　2009年6月，采矿权人甲煤矿与乙煤矿签订煤矿转让合同，乙煤矿按照合同约定支付1250万元转让费后接收了包括采矿机械在内的各种设施，随即进行了生产经营。由于该煤矿转让未经批准，经调查取证后，某设区市国土资源局根据《矿产资源法》第六条第一款第（二）项和《探矿权采矿权转让管理办法》（国务院令第242号）第十四条的规定，作出行政处罚决定：没收甲煤矿违法所得610万元。市国土资源局的行政处罚决定被省国土资源厅复议维持后，甲煤矿遂向市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销该处罚。
评   析
　　诉讼中，围绕《探矿权采矿权转让管理办法》第十四条中规定的“登记管理机关”是指什么机关、登记管理机关与行政处罚机关是什么关系，产生了三种不同观点。即未经审批管理机关批准，擅自转让采矿权的，谁有权处罚？笔者就三种观点分析点评如下。
　　观点一：市国土资源局无权实施行政处罚。
《探矿权采矿权转让管理办法》第十四条规定，未经审批管理机关批准，擅自转让探矿权、采矿权的，由登记管理机关责令改正，没收违法所得，处10万元以下的罚款。按照规定，登记管理机关是行政处罚机关，市国土资源局作出行政处罚决定是越权行为。
　　采矿权的审批和登记是不可分的，转让采矿权的审批管理机关，既是登记管理机关，也是行政处罚机关。采矿权转让的审批登记机关是国务院、省两级人民政府地质矿产主管部门，因此非法转让采矿权的处罚权也在这两级国土资源部门。《探矿权采矿权转让管理办法》第十四条、第十五条规定的违法行为不同，实施行政处罚的主体也不一样，市国土资源局不能行使对未经批准、擅自转让采矿权行为的行政处罚权。
　　观点二：应视具体情况确定市国土资源局是否有权处罚。
　　该观点认为，“登记管理机关”是指登记机关和管理机关，虽然很多情况下这两个职能是由同一个机关行使的。审批与管理是两个概念，登记与管理也是两个概念，其性质、作用不同。采矿权转让审批应属于行政许可中的特许，而登记则是审批的必然结果，本身不是行政许可，管理则是另一种行政行为。审批、登记都有严格的条件限制，而管理则因对象的不同而不同。
　　从理论上讲，“登记管理机关”属于法律规范中的非确定性法律规范，适用时需援用其他法律规范来加以说明。因此，《探矿权采矿权转让管理办法》第十四条规定行政处罚应当由既具有登记职能又具有管理职责的“登记管理机关”行使，这个“登记管理机关”具体包括哪些地质矿产主管部门，应依据相关法规和政策确定。
　　观点三：市国土资源局有权实施行政处罚。
　　如何确认“登记管理机关”及其与行政处罚机关的关系，特别需要符合上位法规定的精神。《矿产资源法》第六条第二款规定了采矿权转让的情形，第四十二条第二款规定了违反该法第六条规定的法律责任。对于该情形，第四十五条规定了行政处罚的决定机关，该法第三十九条、第四十条、第四十二条规定的行政处罚，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限决定。很显然，未经审批管理机关批准，擅自转让采矿权的，给予没收违法所得等行政处罚的实施主体应当是县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门，而不是笼统的“登记管理机关”。
　　对于该问题，1997年6月17日《地质矿产部关于确定地质矿产主管部门行政处罚权限的通知》中规定，《矿产资源法》第三十九条、第四十条、第四十二条规定的行政处罚，由违法行为发生地的县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门管辖，设区（县）的市（自治州、盟）人民政府或地区行署负责地质矿产管理工作的部门有权处理本行政区域内重大、复杂的和认为应当由其处理的案件。1999年8月16日《国土资源部关于县级以上人民政府地质矿产主管部门行政处罚权限有关问题的函》指出，1997年原地质矿产部根据《矿产资源法》制定并下发了《关于确定地质矿产主管部门行政处罚权限的通知》，明确了各级人民政府地质矿产主管部门的行政处罚权限和管辖范围。对于违反《矿产资源法》及其配套法规规定的行为，县级以上人民政府地质矿产行政主管部门应当按照《通知》确定的处罚权限和管辖范围，依法行使行政处罚权。因此，未经批准擅自转让采矿权的，市、县人民政府地质矿产主管部门可依法实施行政处罚。2003年1月16日国土资源部《市（地）县（市）级国土资源主管部门矿产资源监督管理暂行办法》第八条规定更明确，市(地)县(市)级国土资源主管部门按照规定，对发生在本行政区非法转让探矿权、采矿权的行为实施行政处罚。因此，根据《矿产资源法》第四十二条和原地质矿产部、国土资源部一系列文件规定，市国土资源局有权作为行政处罚机关行使行政处罚权。
　　另外，市、县国土资源局也是“登记管理机关”。目前，全国各个省级人大常委会根据《矿产资源法》第十六条第四款以及《矿产资源开采登记管理办法》第三条第四款、第五款的授权，基本上都制定了矿产资源管理的地方性法规，市、县国土资源局根据矿产资源地方性法规规定，也是“登记管理机关”。　　
　　结合本案，市、县两级国土资源局都有权实施行政处罚，由于本案在该设区市行政区域内有较大影响、案情比较复杂，某设区市国土资源局有权行使管辖权，实施行政处罚。
　　上述三种观点各有各的依据、各有各的理由。本人倾向于第三种观点，即市国土资源局对未经批准擅自转让采矿权行为有权实施行政处罚。原地质矿产部、国土资源部据此作出的对国土资源行政处罚权限的规定依据更有力、理由更充分、更具有法律效力。从实际情况看，特别是在不动产管理方面，实施行政许可的不一定就是相关违法行为的行政处罚机关，具体负责监督管理的也不一定就是行政许可机关。△