2008年，欧盟要将航空业纳入排放交易体系(简称ETS)的消息一出，立刻引来多国抗议。
今年6月，中国航空运输协会相关负责人透露，国航正在准备相关法律资料，希望联同中国航协一起对欧盟将要实施的ETS提起诉讼。
6月25日，有消息传来:由于中国对欧盟的做法不满，欧盟一航空公司的一笔大订单被推迟宣布，这家公司在中国的后续订单也前途堪忧。
离2012年1月1日还有不到半年时间，航空碳税开征的日子步步逼近，欧盟与多国航空公司之间的气氛也日益剑拔弩张——看似积极减排的举措为何会在国际社会引起轩然大波？从国际法的角度，欧盟的这项举措是否有依据？
中国航企的钱包捂得住吗？
中国不承担量化减排义务中国航企提起诉讼胜算把握更大
中国环境报见习记者 李源
欧盟要把国际航空业纳入ETS的消息一出，引来反对声一片。连国际航协理事长兼首席执行官乔瓦尼·比西尼亚尼都表示，希望各国政府高度重视航空对于经济的催化剂作用，停止征收航空税。
欧盟要把国际航空业纳入ETS的消息一出，引来反对声一片。连国际航协理事长兼首席执行官乔瓦尼·比西尼亚尼都表示，希望各国政府高度重视航空对于经济的催化剂作用，停止征收航空税。
即便如此，欧盟也不见丝毫动摇，铁了心将航空碳税征收到底。面对这样的形势，我国应当如何应对？记者近日采访了航空法律与标准重点实验室主任、《中华人民共和国航空法》起草组成员刘浩博士。
记者:对于航空减排，我国是怎样规定的？
刘浩:《民航发展第十二个五年规划纲要》在第九章“促进民航发展方式转变”第四节“积极建设绿色民航”部分对节能减排工作做出了部署，强调全面推进节能减排工作。
在实际操作中，航空公司要利用先进节油技术，优化管理模式，降低各环节能源消耗。机场和空管要切实提高运行管理效率，减少地面和空中燃油消耗以及污染物排放。机场建设和运营要积极采用新材料、新能源和节能新技术，减少能源消耗和噪声等环境污染，配合推进生物航油研究和应用。
此外，2011年4月颁布的《关于加快推进民航业节能减排工作的指导意见》规定，到2020年我国民航单位产出排放(吨公里能耗和吨公里二氧化碳排放)比2005年下降22％。
记者:欧盟的ETS指令能否约束我国？
刘浩:ETS指令作为欧盟的立法，对于中国的航空运输企业在欧盟境内的排放活动具有拘束力，这个没有疑问。
但是，欧盟指令对于中国航空运输企业在其他国家领土上空，以及公海或者不在任何国家管辖范围的地区上空的排放活动，在缺乏其他国家授权，或者国际条约授权的条件下，缺乏法律依据，不具有拘束力。
记者:从国际法的角度来看，欧盟的规定有哪些漏洞？
刘浩:这个问题可以从以下几个方面来看:
一方面，针对欧盟境内排放活动，欧盟ETS指令的规定是否合理？
这是一个“良法”和“恶法”的判断问题。就像我在上一个问题中提到的，在欧盟境内，欧盟ETS指令尽管具有法律拘束力，但是由于它制定的减排计算的依据缺乏合理性，特别是没有考虑发展中国家和航空运输业正处于成长上升期的国家的特殊国情，缺乏合理性，缺乏实质公平性。
另一方面，针对欧盟境外排放活动，欧盟ETS的规定是否合法？
首先，正像我之前提到的，欧盟ETS针对其他国家的航空运输企业在欧盟境外的排放活动行使管辖权缺乏法律依据。
其次，以中国和欧盟成员国都加入的《联合国气候变化框架条约》体系为基础，欧盟针对其他国家航空运输企业的排放行为指定的减排和交易规则违背了《联合国气候变化框架条约》确定的“共同但有区别的原则”。
同时，《京都议定书》还明确规定，非附件1国家，即主要发达国家以外的国家并不承担量化减排义务。但是，欧盟ETS指令对所有在欧盟境内起飞或降落的航班都无差别地纳入温室气体排放配额交易当中，这种立法实质上通过对发展中国家航空运输企业的配额限制，对发展中国家施加了明确的减排义务。
此外，对于欧盟成员国来说，他们作为《芝加哥公约》的成员方，有义务在最大可能的范围内同国际民航组织的立场保持一致，至少不与国际民航组织的行动相冲突。而欧盟的单方行动明显与国际民航组织在历次大会上就航空减排问题所表明的“各国在相互同意的基础上实施排放权交易”的立场相冲突。
最后，欧盟ETS指令尽管同《建立世界贸易组织的马拉喀什议定书》序言所主张的保护环境相一致，但是由于这种规则缺乏合理性，实际上构成了一种针对服务贸易的障碍和歧视性的待遇，因此在世界贸易组织的规则体系内也有可挑战之处。
记者:在一片反对声中，欧盟依然执意征收航空碳税。在这种形势下，我国航企有哪些应对方法？
刘浩:在欧盟ETS指令这个问题的讨论中，最基本但却很容易被忽视的一点是:从自身来讲，我国的航空运输企业永远不要停止减少排放的努力。我们应该通过改进管理，进行技术升级改造，更新更换设备，甚至调整机队构成等举措减少排放。
除此之外，在规避欧盟ETS指令方面，我国的航空运输企业的应对策略也不少。
首先，通过行业协会协调立场形成一致的行动。一方面协助政府参与和欧盟的谈判；另一方面，可以在欧盟境内的诉讼中相互支持、配合。
此外，考虑中国航空运输发展的速度和扩大机队规模的需求，我国的航空运输企业可以发挥航空器贸易市场上的买方力量，减少对欧盟生产的空客系列航空器的购买数量对欧盟施加压力，迫使欧盟修改或者废除其ETS指令。
同时，我国的航空运输企业可以向欧盟法院提起诉讼，要求欧盟法院对ETS指令做出审查；或者针对欧盟成员国执行ETS指令的行动，选择在欧盟成员国法院提起诉讼。这两个诉讼可以同时进行，并不互相排斥。
在参与或者敦促国内政府方面，我国的航空运输企业可以敦促并支持相关政府机构积极与欧盟进行磋商，要求欧盟改变ETS规则，或者暂缓实施ETS指令。
以此为契机，我们应当推动我国建立自己的减排系统，并以此为基础，要求欧盟在相互认可的基础上，部分豁免中国航空运输企业的排放。
不仅如此，我国的航空运输企业还可以敦促并支持政府将争议提交国际民航组织的理事会裁决。对于结果，我们可以有比较好的预期:如果调解结案，我们达到了谈判磋商的目的；如果不能调解，按照国际民航组织的争议解决程序规则，欧盟的成员国将作为争议方而不能行使表决权。这样一来，我们胜算率极大。
记者:早在2010年底，美国航空和新美联航已向欧盟提起诉讼。目前，我国航企也有可能起诉。一旦中国航企起诉，那么诉讼结果是否会因中国和美国国内法的差别而有所不同？
刘浩:诉讼的结果其实和起诉方的国内法关系不大。这个问题已经超越了美国或者中国国内法的范畴，属于国际性的纠纷。
一旦中国航企将这一问题提交到法院，有无胜算主要取决于中国航企对欧盟的规则体系，包括诉讼程序规则的把握和运用。对于美国来讲，他们想要取胜，也需要做同样的功课。
但从另外一个角度来看，与提起诉讼的美国航企相比，中国航企胜算的把握也许更大。
因为，《京都议定书》规定了量化减排指标，它规定附件1中的缔约方应个别地或共同地确保温室气体排放总量在2008年～2012年的承诺期内比1990年水平至少减少5.2％，其中就包括美国。
此外，它还为附件1中的国家确定了有差别的减排指标，即欧盟减排8％，美国减排7％，日本、加拿大减排6％，俄罗斯、乌克兰、新西兰“零”减排，澳大利亚增排8％，冰岛增排10％。
同时，《京都议定书》并没有为发展中国家设定量化减排指标。中国属于发展中国家，并不承担量化减排义务。因此，我国航企在诉讼中也许比美国航企更加有优势。
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哪些航班将被征税？
航空业纳入欧盟ETS将从2012年1月1日起正式开始实行。
届时，抵达或离开欧盟成员国境内机场的所有航班将被纳入欧盟ETS。只有少数的目视飞行、搜索、救灾、人道主义航班例外。
ETS如何实施？
确保欧盟ETS正常运行的重要程序是监测、报告和核证(简称MRV)制度。这一制度包括两项重要过程:
一是收入吨公里数据的MRV:欧委会和成员国根据航空器运营人提交的吨公里数据监测报告，向航空器运营人分配每年的免费配额。
二是排放量数据的MRV:航空器运营人根据每年的排放监测报告，向欧盟上缴相应的配额。
免费配额如何变化？
2012年分配给航空器运营人的配额总量等于历史航空排放的97％。这一年的配额总量当中有15％的拍卖配额，所以2012年航空器运营人所得的免费配额比例为配额总量的85％。
从2013年1月1日开始的第三段交易期内，每年分配给航空运营人的配额总量减少为历史航空排放的95％。这一期的配额总量中仍有15％的拍卖配额。
此外，总量中还留出了3％作为特别预留配额，供2010年后首次开通飞往欧盟航班的航空器运营人，或2010年~2014年间吨公里数据年均增长18％的航空器运营人。所以在第三段交易期内，航空器运营人所得免费配额为配额总量的82％。
不实行有何后果？
如果没有及时提交经核证的排放报告，航空器运营人的注册表账户将被冻结，主管当局可对航空器运营人采取强制措施。
在每年4月30日之前未上缴足够配额的航空器运营人，成员国将公布黑名单。同时要求航空器运营人支付每吨二氧化碳当量100欧元的超额排放罚款，并且下一年仍需缴纳上一年没有完成的配额量。
如果运营人没有遵守指令的要求，其他强制措施也未能确保实施，欧委会可决定对相关航空器运营人施加运营禁令。
机票会涨价吗？
一项由英国环境食物和农村事务部开展的调查表明，一旦欧盟ETS在航空领域实施，欧盟航空公司的成本传递率(即传递到票价里的排放成本占总排放成本的百分比)将达到100％。也就是说，实施欧盟ETS所增加的成本将几乎完全由乘客埋单。
