陈臻 周章贵 :一带一路能源企业走出去风险管控 --中缅能源投资风险事件评析
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摘要：能源资源合作已成为一带一路战略的核心领域，随着中国战略利益海外布局也面临复杂的国际环境，风险呈多元复杂态势。中缅近年在三大战略项目中的合作均集中在能源资源领域，并都遭遇各种势力反对而对项目推进形成挑战，对密松电站、莱比塘铜矿、中缅油气管道项目风险事件背景、成因、应对做深入对比分析，揭示三个项目风险事件发展的不同结果与股权结构设计、背后的政治驱动力、有效的宣传和舆情应对有很重要关联，中国海外投资不仅要直面和解决“环境影响”、征地补偿、居民安置等直接利益分配引起的冲突，更要关注和应对由国际非政府组织与域外大国势力干涉等带来的政治风险。 长期以来中缅两国在经贸领域的合作保持稳定增长态势，尤其是在能源资源和矿产投资开发领域的合作成为重心。但随着缅甸民主化改革的加快，西方各国势力重返东南亚，使得中缅经济合作呈现诸多不确定因素，对中资项目的顺利开发和中资企业预期投资目标的实现构成现实威胁。随着“一带一路”战略的提出和实施，中国与沿线国家尤其是缅甸等邻国在能源领域的合作提供了新机遇。截止目前，中国在缅甸项目推进主要涉及三大战略项目，一是投资36亿美元的密松水电站，现已被迫全面停工；二是投资10亿美元的莱比塘铜矿，也发生当地民众抗议事件，在停工等待第三方独立调查后已复工。三是中缅油气管道项目，开工伊始也遭ＮＧＯ以及当地民众反对，但最终顺利完工目前已进入运营阶段。上述领域都涉及能源资源领域的合作，本文基于对三大战略项目遭受的影响事件的分析，探讨中缅能源资源合作领域面临的主要风险及应对。 一、密松电站事件分析 （一）事件背景 密松电站作为中缅两国的合作项目，最早由缅甸政府向中方发出邀请，投资主体是我国中电投集团。2009年3月，两国政府签署《关于合作开发缅甸水电资源的框架协议》，同年底开工。除了密松水电站，伊洛瓦底江上游密支那以上流域拟开发的梯级水电站还包括：耶南水电站、广朗普水电站、匹撒水电站、乌托水电站、其培水电站和腊撒水电站。中方已取得缅甸伊洛瓦底江上游7个梯级电站开发权，工程项目总装机容量2500万千瓦，建设周期15年。由中方BOT运行50年后无偿交还给缅甸。密松水电站是中国投资兴建的缅甸伊洛瓦底江上游密支那以上流域7个梯级电站中的第一座，位于迈迪开江与恩梅开江汇合处，装机容量600万千瓦，总工期8年，计划于2017年首台机组发电，投资约36 亿美元。原本应以双赢为结局的合作，2011年9月30日在没有任何征兆的情况下，缅甸政府突然停止由中国公司承担的密松水电站建设，其公开理由是水电开发影响环境，会“破坏密松的自然景观，破坏当地人民的生计，破坏民间资本栽培的橡胶种植园和庄稼……。”从投资的角度上看，叫停密松电站将给中方的投资造成巨大损失是不争的事实。 （二）成因分析 首先，密松水电站是在缅甸国内政治体制酝酿变革的气氛中搁置的。尽管不能否认生态环境与移民安置是任何水电开发项目是要关注的风险要素，但政治局势的变化才是项目被叫停的根本原因。近年来，西方势力坚持遏制中国，反坝组织正好成为西方势力遏制中国的棋子和急先锋。在缅甸总统发布搁置声明之时，缅甸外长吴温纳貌伦正率代表团拜访美国国会官员，意在解除美国对缅甸的经济制裁。而美国国务院发言人声称欢迎缅甸政府暂停密松坝建设的决定。有英美多家独立新闻机构透露美国向阻挠密松坝项目的团体提供了资助，而美国驻仰光大使馆直接资助了缅甸的一些公民社会团体。 其次，从项目和资源竞争的角度分析，发达国家的水电公司出于经济上的竞争需要暗中配合极端环保组织的反水电宣传，以阻碍中国企业在国际水电建设市场上占据的主导地位。 其三，叫停密松电站是因为缅甸总统“顺应民意”的政治妥协，实质指明了缅甸政府没能有足够力量说服国内反对派的无奈结果，是政治博弈的牺牲品。 （三）事件应对 一是通过两国政府间的沟通协调，帮助企业解决合作中存在的问题，由于密松项目是在缅甸国内政治体制酝酿变革的气氛中搁置的，密松项目的顺利解决已经超越了投资者和参与企业的能力，涉及中缅两国关系和睦邻友好合作，应该通过两国政府外交层面磋商，逐步厘清双方的利益诉求和此事件中的责任和义务，对损失方补偿和未来发展提出建议措施。 二是各方要尊重法律和契约，东道国要确保投资者的合法权益得到保障，同时投资者需要履行和遵守当地法律法规义务和社会文化民间风俗； 三是需要企业联合政府、社会组织等力量做好沟通和宣传工作，不断提高项目透明度，将项目的真实情况告知广大民众，让大家了解一个真实的密松电站，对项目的投资、开发、运营所带来的全流程及经济社会影响做全面解释，尤其是对项目区域直接影响的移民做充分交流和信息公开，让民众切实了解项目对当地经济社会和其自身的利弊作用，逐步扭转被裹挟的“民意”。 四是需要加强中缅两国媒体、NGO等民间的互动交流，传递中国声音，让当地民众更客观、全面的了解中资企业和项目实际。事实上，中电投云南国际公司已专门成立了公共事务部，从事与外界沟通交流，不仅在公司所在地昆明，而且在项目所在国仰光、内比都等地均已设立办事处，并有专人负责与外界的沟通交流。 建议未来类似项目可联合国内和国际相关NGO作为桥梁，与当地社区组织联合开展项目宣传活动和社会风险影响评价等活动，作为海外拓展水电项目的开发企业，应建立全面的公关体系，包括执政政府、反对派、其他政党、社会组织以及国际NGO，力求事先沟通和舆情引导。 二、莱比塘铜矿事件分析 （一）事件背景 莱比塘铜矿项目位于曼德勒西北140公里的实皆省蒙育瓦，原本由加拿大艾芬豪矿产公司开发，后因西方多国对缅甸实行持续制裁，艾芬豪矿产公司从缅甸退出。中国万宝矿业公司于2010年6月与缅甸联邦经济控股有限公司签订合同，接手扩建莱比塘铜矿。该项目总投资为10.65亿美元，于2012年3月20日举行了开工仪式。2012年6月至2012年11月，由于新建莱比塘铜矿涉及征用周边村庄7000多英亩土地，当地民众针对该铜矿项目的抗议不断升级，先是要求增加征地补偿，后又提出环境污染等问题。当地村民、僧侣和“维权”人士进入莱比塘铜矿作业区抗议，致使工程施工被迫全部中断。11月24日，缅甸议会决定成立调查委员会，对铜矿环保、社会影响及民生效益等问题展开全面调查，但调查启动以抗议者结束对铜矿的非法占领作为前提条件。12月2日，吴登盛总统颁布总统令，任命由昂山素季担任主席的调查委员会。该调查委员会于2013年3月12日提交了最终调查报告，认为莱比塘铜矿项目应继续进行，但需采取必要的改进措施。之后，一些示威民众开始拆除营地，并陆续撤出。 （二）成因分析 莱比塘铜矿抗议事件是与缅甸国内政治局势分不开的，事件暴露出缅甸国内各方不同利益诉求。 其一，莱比塘铜矿项目和缅甸联邦经济控股公司的关系使前者处在“道德劣势”上。后者是缅甸军方控制的大型垄断企业集团，业务范围涵盖出租车服务、建筑、酒店、度假村等，且在很多方面都享有特权，包括免税权。随着缅甸政治改革的深化，民众对军方的这种特权日益不满，也就很容易将这种不满转移到与之合作的中资公司上。 其二，在莱比塘铜矿抗议事件中，西方NGO（非政府组织）发挥了重要推动作用。NGO组织以环境保护为主题，反对莱比塘铜矿的推进。 其三，随着缅甸民主进程的不断推进，原来各种遭到压制的政治势力获得了活动空间。在2012年4月的议会补选中，昂山素季领导的民盟重新登上政治舞台，成为有实力与执政党“巩发党”抗衡的主角，而“88学生组织”相对被边缘化。为了捞取政治资本，增强政治影响力，他们需要利用一些民生诉求来“搭台唱戏”，争取国内外支持，而在缅甸投资最多的中国公司也就成了他们最容易找到的攻击对象。 （三）事件应对 中国投资的来比塘铜矿从叫停到复工，从政治层面分析有两方面特点。 一是总统吴登盛提议组建由昂山素季为首的调查委员会进行调查，通过由体现民意和代表利益相关群体的联合调查委员会做出项目影响和可行性建议，这位企业和中国政府的积极参与、施压、和游说留有一定缓和的余地和空间。 二是该项目缅甸的合作方为军方背景，投资方为中方企业，缅甸军方是昂山素季领导的民盟当前表面梳理但未来不得不谋求整合和依靠的政治资源，而中国利益也是昂山素季必须考虑和合作的政治力量，对该项目的否定将对中国对缅投资甚至其他外资进入缅甸产生巨大负面影响。从中国政府而言，在这一事件后，加强了与昂山素季的接触并逐步谋求建立互信基础，这将为中国在缅利益增加保险系数。从开发企业层面分析，事件之后，投资莱比塘铜矿项目的中国万宝公司在仰光成立了公共关系处，专门招聘了缅籍员工负责跟踪收集媒体报道，并且与媒体交往。在蒙育瓦矿区，该公司也招了项目涉及村庄中的高学历青年或有影响力的村民作为“村联络员”。这些联络员有30人，铜矿项目涉及的30个村庄各有一名。矿区还设置信息中心接待村民来访。 三、中缅油气管道合作 （一）事件背景 作为中国第四大能源进口战略通道，中缅油气管道缅甸和中国段分别于2010年6月3日和9月10日开工建设。原油管道中国段全长1631公里；天然气管道中国段全长1727公里；缅甸段油气管道并行敷设，全长771公里。正式投运后，该油气管道每年将向中国输送2200万吨原油和120亿立方米天然气。 然而，自中缅油气管道动工开始，就遭到缅甸一些非政府组织(NGO)和当地居民强烈反对。这些人多次聚在该管道的起点——缅甸西海岸的皎漂市和马德岛，反对该项目。除了环保方面的指责，NGO和当地居民的另一不满，是项目沿途地区的多数居民未能从油气资源中获益。2013年9月30日，中缅天然气管道全线贯通，开始输气。2015年1月30日，中缅石油管道全线贯通，开始输油。 （二）成因分析 中缅油气管道从开工以来屡次遭到反对，与上述两起事件类似，中缅油气管道项目主要是两方面的反对声音，一方面来自NGO，主要是集中于项目引起的“环境影响”因素，对地表和生态环境的破环以及征地等原因。另一方面主要集中在沿线当地民众的反对，主要是认为项目的开工建设以及运营后的收益不能受益于周边民众。但虽有不少反对声音，但中缅油气管道项目与密松和莱比塘铜矿项目的根本区别在于“国际化多方参与”的股权结构，中缅油气管道项目由中、缅、韩、印四国的六个投资方出资共建，分别成立了东南亚天然气管道有限公司和东南亚原油管道有限公司，中国石油股比均为50.9%。其中，天然气管道是四国六方合资共建，原油管道是中缅双方合资共建。这一国际化的多方参与股权结构使得项目牵动更多域外国家和利益相关方的关切，使得风险得以分摊，通过中、缅、韩、印多国的参与，也为项目即使遭遇反对声音是必须谨慎考虑各方利益和国际影响，确保项目的成功率。 （三）事件应对 在中缅油气管道的主要特色是其股权结构的安排，中国在该项目上的参股方式极富政治智慧和市场智慧。在该项目中，中方占股50.9%，缅方占股7.4%，韩国占股29.2%，印度占股12.5%。中缅油气管道的全称若按股权大小排列，应该叫“中韩印缅”油气管道。 虽然韩国、印度未能从中缅油气管道输送的油和气中直接受益。但韩资是第二大股东，可以在该项目中长久分红，由于韩美之间的同盟关系，中缅油气管道的安全运营在韩国参与后将得到一定的保障。印度近年一直有所谓“东向战略”平衡中国利益，而且与东南亚中南半岛接壤，有较密切的地缘关系，在该项目中其成为第三号股东，主要可以获得投资红利。 邻邦缅甸出资比例最小，获得7.4%的管道股权，但从即期和长期获益来看，还因 “借道”的地理优势，享有管道运营税收、土地租金、油气过境费、就业岗位，技能培训补贴等利益，并可在其境内“下载”200万吨原油和总输送量20%（24亿立方米）天然气。 四、三大战略项目风险事件对比分析 对比莱比塘铜矿和密松电站事件，两起事件具有一些共性，同时又具有各自的特点。从企业层面分析，中方企业都积极投入到事件过程及事后的宣传解释、舆情应对，完善了公司自身的公共关系协调应急组织和人员队伍，更加关注海外投资项目的社会影响并加强了与各方的沟通。然而两起事件充分说明政治风险中企业的力量和引导作用有限，对于事件的引导、应对和处理更有赖于中缅两国政府层面的磋商、缅甸国内政治力量和各方利益的博弈与妥协结果。 三个项目虽都遭遇反对事件但结果存在巨大区别，即密松电站至今处于搁置状态，而莱比塘铜矿搁置不久即复工,油气管道项目虽遇反对但甚至都没有遇到搁置问题，本文通过分析梳理了以下主要原因并揭示了相应的风险： 一是密松电站事件发生于2011年，早于莱比塘铜矿搁置事件的发生，因此缅甸吴登盛政府在应对密松电站国内民众反对问题时还没有成熟的考虑，根据美国政府披露的相关信息可以推断缅甸政府当时迫于国内和美方压力而做出了吴登盛本届总统任期内搁置的决定。但搁置事件走向只是暂时和部分地缓解了国内压力，事实上项目搁置给中缅都造成了损失和影响，甚至对未来合作和外资在缅投资都产生影响，尤其是事件发生后一年中国在缅投资额急剧下滑，这对缅甸政府带来了实质性的压力。 二是莱比塘铜矿事件发生后，吴登盛政府改变了一年前在密松事件的应对处理方式，这应该与密松事件给缅甸政府带来的实际压力有关，在莱比塘铜矿事件中吴登盛总统虽然宣布暂时搁置项目，但采取了较为缓和的方式：即组建由反对派民盟领袖昂山素季为首的独立调查委员会来对该项目进行重新的调查和出具建议报告的方式。这为缓和国内外各方压力和调和矛盾找到了很好的平台和渠道，就政府而言，无论调查结论如何都可以获有“尊重民意”的形象，而对于项目参与各方也有了可以公开信息、宣传解释的时间和渠道，有利于事件往好的方向发展。 三是上述项目遭遇风险事件结果不同，微妙之处在于背后的政治力量推动，莱比塘铜矿项目缅方的直接利益方是缅甸军方控制的公司，而中国政府在密松事件后面对莱比塘铜矿项目再度遭缅单方面暂停也开展了更为积极的外交磋商和政治施压，并与昂山素季有了更直接的接触，这些都成为该事件向好发展的重要因素，而密松电站项目被搁置时这些因素和力量并非积极，同时在之后发生的中缅油气管道项目遭遇类似缅甸国内民众抗议时，中方采取了更为积极和强硬的政治施压，从另一方面也可以看出，中缅油气管道项目在国家核心利益的优先次序中要比水电项目可能更为靠前，虽然密松事件发生后，中方外交部、商务部等都进行了多次沟通，但与油气管道项目相比其频率和积极程度还存在一定差异。 四是项目在选址所涉地缘政治势力复杂程度上有差异。密松项目位于缅甸两江汇合处，是伊江的源头，被视为缅甸文明的发源地，缅甸民间有一种说法认为在龙头建坝被认为会惊扰祖先，影响缅甸国运。另外，坝止位于民地武地区，中央政府控制力有限，在此建坝将激化矛盾，影响缅甸民族和解及民主进程，因此密松项目不仅是经济项目，而且涉及到缅甸政治、社会、文化等多种因素，调和矛盾更为复杂。而莱比塘铜矿项目更多的是经济合作项目，涉及的也主要是拆迁补偿、环境污染、移民安置等问题，没有密松项目那么多复杂的因素。尤其管道项目跨越整个缅甸国境，地理位置相当复杂，但多方参与的股权结构模式使得利益相关方更加复杂多元，利益分歧可能更容易得到平衡。 结语： 中国能源企业走出去已成为长期趋势，符合“一带一路”的经济外交大战略部署。具体项目合作与推进一方面要符合大战略的目标方向，但作为经济合作项目同时需满足企业的利润需求，这两方面缺一不可。总体而言，正如上述在缅的三大能源资源合作项目那样，中国的对外项目大多具有长远的战略意义，但同时这也会引起竞争对手的干扰，在复杂变化的国际环境中政治风险增加也是中国企业走出去要面对的新常态。缅甸在2010年民选政府上台后逐渐从过去亲中国的“单一开放”外交模式向国际社会“多元开放”的外交模式转型，这势必增加了中缅在经济项目合作过程中的不确定性。围绕密松水电站、莱比塘铜矿、油气管道项目的反对事件，暴露出很多风险，最直接的是表面以“环境影响”为名义的直接风险，其背后是征地补偿、居民安置等利益分配问题，而掺杂国际非政府组织与域外大国势力干涉等体现出更为复杂的利益诉求与多方政治博弈。未来在一带一路能源合作及中国企业走出去过程中还将面临类似风险事件发生的可能，需吸取已有的教训从更多维度规避和缓解风险，维护国家战略利益和企业商业利益。 |
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