胡玉来:“一带一路”战略下PPP项目环境法律业务拓展
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胡玉来,北京环鸣律师事务所主任，13910772035 摘要 本文通过对“一带一路”、政府和社会资本合作（PPP）模式分析，提出了“一带一路”战略下PPP项目环境法律业务拓展的方法与机遇。 “一带一路”是丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的简称，英文翻译为the Silk Road Economic Belt and the 21st-Century Maritime Silk Road，简称One Belt One Road或Belt and Road，缩写OBOR或B&R）。丝绸之路经济带圈定：新疆、陕西、甘肃、宁夏、青海、内蒙古、黑龙江、吉林、辽宁、广西、云南、西藏、重庆13省市，21世纪海上丝绸之路圈定：上海、福建、广东、浙江、海南5省市，“一带一路”在国内涉及共计18个省、自治区、直辖市。本次年会所在的陕西省的定位是：形成面向中亚、南亚、西亚国家的通道、商贸物流枢纽、重要产业和人文交流基地。“一带一路”将带动中国及相关国家的基础设施建设，包括部分环保、生态等项目的建设，强化基础设施绿色低碳化建设和运营管理，在建设中充分考虑气候变化影响；促进经济往来。实际“一带一路”战略涉及的法律非常多，如涉外民商事、海事海商、国际商事海事仲裁、建设工程、招标投标等。律师在这个大的战略下的业务拓展空间非常广阔，特别是在环境保护法律服务领域。 基础设施建设，需要更多的资金，而PPP(Public--Private--Partnership)模式是非常好的解决融资的方式，中国目前称为政府和社会资本合作模式。在发达国家，PPP的应用范围很广泛，既可以用于基础设施的投资建设(如水厂、电厂)，也可以用于很多非盈利设施的建设(如监狱、学校等)，而我国在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域正在大力推广社会资本参与[1]。逐步将水污染防治领域全面向社会资本开放，推广运用PPP模式，以饮用水水源地环境综合整治、湖泊水体保育、河流环境生态修复与综合整治、湖滨河滨缓冲带建设、湿地建设、水源涵养林建设、地下水环境修复、污染场地修复、城市黑臭水体治理、重点河口海湾环境综合整治、入海排污口清理整治、畜禽养殖污染防治、农业面源污染治理、农村环境综合整治、工业园区污染集中治理（含工业废水毒性减排）、城镇污水处理（含再生水利用、污泥处置）及管网建设、城镇生活垃圾收运及处置、环境监测与突发环境事件应急处置等为重点[2]。项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营（BOO）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）等[3]。从以上可以看出，在一带一路战略下，不少基础设施尤其是与环保生态有关的基础设施国家推广采用PPP模式。 从以上分析可以看出，环保律师在“一带一路”战略下，对于采用PPP模式的项目大有可为，而开拓这方面的法律业务也是环保律师关注的一个重要方向。在业务开拓方面大家可以关注如下几个方面。 一、查找项目名单 为了找到项目名单，可以查看财政部的网站中的公告栏。目前国家公布了两次PPP示范项目名单，第一批30个项目，总投资约1800亿元，第二批共206个，总投资约6589亿元。需要注意的是财政部公布第二批名单时，明确“因项目不具备继续采取PPP模式的实施条件，将青岛体育中心项目和胶州湾海底隧道一期项目、江苏省昆山市现代有轨电车项目调出第一批政府和社会资本合作示范项目名单”。 目前各省、自治区、直辖市还公布了当地的PPP项目名单。如陕西省发展和改革委员会在其网站上公布了该省的60个PPP示范项目名单。 在前述名单中应当重点筛选有关与环保生态有关的PPP项目更好。 二、查找潜在客户 筛选到PPP项目后，可以根据具体项目查找涉及到政府（可能涉及发改委、财政、环保等多个部门）、社会资本尤其是环保公司中的上市公司、PPP项目中介公司（如大岳咨询有限责任公司、市政设计院、招标投标公司等）。 三、业务储备 对于环保律师而言，可能在对招标投标、建设工程方面了解的少一些，未参与过BOT等项目，但如做与环保有关的PPP项目法律服务，则除了过硬的与环保有关的法律知识，收集BOT等相关各种合同范本，学习有关招标投标、政府采购、与建设工程等相关的法律法规特别重要。如果所内有这几方面的律师，组成律师团队是最好的。 四、可以提供的法律服务 常年法律顾问，咨询，合同起草、审查等，针对某个项目的专项法律服务等，因大家都比较熟悉，这里就不再赘述。 五、核心的环境法律服务 １、听证、行政复议与行政诉讼 PPP项目是一个较新的提法，这些项目目前仍处于前期工作，产生争议的不多。但实际上PPP项目绝大部分还是采用BOT等模式。以前在污水处理、供水、垃圾处理等项目上采用BOT等模式的已经非常多，有很多是在运营期的项目。从目前情况来看，市政污水处理出现的问题还是比较多的，环保部通报2015年上半年典型环境违法案件情况（见http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201509/t20150918_309965.htm），在被处罚的21件典型违法案件中，有6件与市政、工业园区污水处理厂有关。其中案例17存在的主要问题为：甘肃省甘谷县城区生活污水处理厂(代运营单位：陕西南环环境工程集团有限公司）：现场排放污水发黄，且较短时间污水显黑色，排污口附近存在大量污泥、污水，涉嫌偷排污泥。经查，环境保护部公布的代运营单位名称陕西南环环境工程集团有限公司有误，应为陕西兰环环境工程集团有限公司，甘肃省甘谷县城区生活污水处理厂实际就是陕西兰环环境工程集团有限公司以BOT模式建设后正在运营的污水处理厂。案例1存在的主要问题为：北京市通州区漷县污水处理厂（运营单位：北京圣氏投资集团有限责任公司）：现场暗查时，该企业在线监测设备未从出水口取样，而取自于外置的两个盛水塑料桶，在线监测数据、上传数据与手工取样监测数据存在明显差异，在线监测数据造假，超标排放污染物。 2015年8月，环境保护部查处的连云港中新污水处理有限公司（http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201509/t20150930_310631.htm），存在两方面的问题，总排口废水中COD浓度181mg/L（超标0.8倍）和10000t/d扩建工程未经竣工环保验收，擅自投入运行。这些违法行为都受到了行政处罚。以后类似的环境违法行政处罚案件可能存在着听证、行政复议和行政诉讼的法律需求。环保行政机关、污水运营单位都可能委托律师参与相关法律事务。 涉及PPP项目环境影响评价的行政复议、行政诉讼也应予以关注。 ２、环境民事公益诉讼与私益诉讼 当然，市政污水超标排污、偷排放水损害公共利益、单位或个人的合法权利的还可能涉及民事公益诉讼或私益诉讼问题。其他的项目也可能存在着类似的问题。 ３、非诉专项法律服务 兰州威立雅水务（集团）有限责任公司虽然是以前通过转让股权方式，但涉及特许经营，实际上也是一个PPP项目。对于兰州自来水苯超标事件，从报道情况来看，该事件的直接原因是兰州威立雅水务（集团）有限责任公司4号，3号自流沟由于超期服役，沟体伸缩缝放渗材料出现裂痕和缝隙，兰州石化公司历史积存的地下含油污水渗入自流沟，对输水水体造成苯污染，致使局部自来水苯超标。以后在PPP项目中，仍可能存在类似问题，即运营公司明知道运营的项目存在质量问题，不进行维修或维护，德国大众公司柴油车为逃避监管通过软件造价也给我们提醒，这将是新一种新型法律服务。 在项目建设过程中涉及环境影响评价、环境保护验收的，律师可以为建设单位、环境影响评价单位、环境保护部门、受影响的企事业单位提供法律服务。由于目前在环境影响评价编写、评审、审查等过程中仍是以技术人员为主，未明确法律专业人员的参与地位，存在非常多的问题，因此在环境影响评价全过程中律师都将大有可为。 总之，在“一带一路”战略下PPP项目需要更多的环境律师的参与，在此过程中也必将给环保律师未来业务的拓展提供很大的机遇和发展空间。 |
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责任编辑：dongzelaw
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