江苏省高级人民法院民事审判第一庭审判员潘军锋介绍，2008年~2012年，江苏省法院共受理环境保护刑事、民事和行政案件5029件，审结5012件。

　　江苏省在充分发挥刑事、民事、商事、知识产权、行政等各审判职能的同时，尤其注重配置审判资源，打造全省环境保护案件专业化的审判格局，具体体现在“三审合一”的特色审理模式。

　　此外，江苏省以无锡、常州为典型的环境公益诉讼实践亦走在全国前列。江苏省率先提出了环境保护“临时禁令”制度，并在环境恢复责任制度、环境案件诉讼对接机制、公众参与性环境司法制度等方面进行了积极有益的探索和实践。

　　《环境保护法》正在四审，通常一部法律三审通过了就可以付诸表决了，但这部法律又增加了审议，以便更好地反映社会的关切。

　　在《环境保护法》修订之际，南京大学“环境法实施现状调研服务团”的8名大三学生走遍南京、常州、无锡等地，采访数十家单位和社会团体，走访十几个社区并参观了乡村企业，调研环境法律实施现状，试图厘清环保法庭当前困境背后的机制诉求，以期构建完整的环境侵权司法救济机制。

　　环境纠纷多，环保法庭却乏案可审

　　当前中国环境侵权的司法救济机制在实际应用层面上“一多一少”的尴尬局面引发了这群90后学生的极大关注：一方面是近年来污染事故频发，导致环境纠纷数量多、增速快；另一方面却是环境诉讼案件数量少、增速慢，环境侵权的司法救济渠道作为最后一道屏障，并没有充分发挥应有的作用。

　　数据显示，“十一五”期间，全国环境信访案件数量达30多万件，但其中诉讼案件不足1%。与之相对的是，全国各地的环保法庭正像雨后春笋一样成长起来。统计数据显示，截至去年8月，全国环保审判庭及合议庭已超过130家。以江苏为例， 2008年5月，无锡市中级人民法院成立了江苏省第一家专门从事涉环境保护案件审理工作的专业审判庭，之后，辖区内多家基层人民法院也都陆续成立环境保护合议庭。至今，南京、无锡、徐州3市两级人民法院都相继设立了环保法庭，常州等地也设立了多个环保巡回法庭。

　　如此之多的环保法庭，却乏案可审。据了解，2008年初~2012年底，常州两级法院共受理环境案件200余件，其中民事案件18件，环境行政案件27件，非诉强制执行案件占比超过90%。2008年初~2012年底，无锡两级法院共受理环境案件860件，其中非诉强制执行案件占比超过95%，民事侵权损害赔偿案件共有23件，其中环境民事公益诉讼案件仅有6件。

　　在实践团队的指导老师、南京大学法学院副教授吴卫星看来，环保法庭乏案可审，一方面是由于中国传统的法律文化不太主张通过诉讼解决问题，这种思想反映在环境纠纷解决机制中，就造成了“虽然中国环境纠纷的数量大幅增加，但是环境诉讼的案件相对较少，受害人主要选择调解、信访等其他途径来解决纠纷”的现状。

　　“另一方面也与环境诉讼本身的诉讼程序复杂、诉讼成本较高等特点有关。在环境诉讼中，损害的鉴定、因果关系的认定、举证责任的承担等都尤其复杂。虽然我国《侵权责任法》及相关环境法律规定：因污染环境发生纠纷，污染者应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。但是这一规定在司法实践中如何操作、受害人是否以及如何承担举证责任，在司法实务中见解不一，不利于受害人获得司法救济，导致受害人对诉讼望而生畏，转而选择非诉方式解决纠纷。”吴卫星说。

　　实践团队在居民社区开展了一次问卷调查，结果正印证了导师的说法。“我们做问卷调查的时候，感觉到居民们对环境的关注度非常高，也有着朴素的环境意识，但环境权利意识不清。环境普法工作还有很长的路要走。”队长傅雯颖感慨。

　　“环保巡回法庭设立四五年来竟然没有受理过一起环境诉讼案件，环境案件大多是非诉执行的申请审查，环保法庭被闲置，环保庭的法官也都在受理其他庭的案件。这样的环保法庭有没有存在意义呢？是不是对环境司法资源的一种浪费？”团队成员鲁帅杰说。

　　当调研足迹深入至常州市新北区人民法院、常州市中级人民法院、无锡市中级人民法院以及江苏省高级人民法院时，队员们发现，就环境诉讼总体而言，涉及私益的案件多，涉及公益的案件少。

　　环境诉讼“江苏模式”，司法改良先行一步

　　在调研过程中，对环境诉讼的“江苏模式”，队员们从耳闻走向了亲身体验。

　　公益诉讼是江苏环境诉讼的特色之一，主要是将环境诉讼原告的主体资格适当放宽，允许个人和公益组织一起起诉。

　　2011年11月常州市环境公益协会成立，形成了“以协会作为原告，检察机关支持起诉”的公益诉讼模式，在环境诉讼原告主体资格问题以及举证难等问题上展开了探索。在此基础上构建了由常州市检察院牵头，集公检法、环保局及民间力量于一体的环境联合执法机制。

　　据常州市环境公益协会会长朱松南介绍，常州市环境公益协会是常州市环境执法联动中心4个机构之一，在每季度一次的联络员会议上，符合公益诉讼起诉条件的案件将交由协会起诉，由公安机关和环保局进行证据采集，检察机关支持起诉。

　　而无锡市一方面在原告主体资格上探索由环保组织单独起诉、环保组织和个人共同起诉、检察院起诉等形式；另一方面，无锡两级法院还率先建立了司法提前介入制度，即在环境案件审理中，基于诉讼个体的申请，人民法院有权做出司法裁定，责令污染者立即停止污染行为，以避免污染进一步扩大。

　　在常州、无锡积累有益经验的基础上，近年来江苏省高级人民法院在全省层面探索推进“三审合一”审理模式，即由环保法庭统一负责审理涉及环境保护各类刑事、民事、行政诉讼案件，负责环保部门申请的行政非诉案件的审查工作和生效裁判法律文书的执行工作，集审理、执行于一体，实现“治污一条龙”审判。

　　江苏省高级人民法院还进一步借鉴国外经验，参考改制后的南京铁路法院专审知识产权案件的做法，考虑利用徐州铁路法院的改制工作设立专门的环保法院，尝试以此打破行政区划的界限，设立审级较高的环保法院统一审理环境案件，借助其公众影响力，更充分地发挥司法审判的宣传和教育意义。

　　吴卫星表示，江苏的环境司法改革一直走在全国前列，这种先行先试的改革一方面增强了法院的环境司法能力，比如环境行政、民事和刑事诉讼“三审合一”，由专门法官专门从事环境案件审判工作，既方便当事人诉讼，又强化了法院的司法能力，提高了司法效率，也会增进当事人对法院环境案件审判的信心。另一方面专职环境法官往往会形成倾向于环境保护的司法理念和思维，这对改变我国环境法的“软法”形象、促进我国环境法的司法实施，是有积极意义的。

　　但吴卫星同时指出，由于目前江苏的环境司法改革是一种自下而上式的改革，缺乏全国性法律的支持和保障，缺乏“顶层设计”，改革的可持续性和绩效还有待观察。而且我国法官大多缺乏环境法的学习和研究经历，因此对环境法官进行系统的环境法教育和培训是非常必要而又十分迫切的。

　　呼唤顶层设计，完善环境司法救济制度

　　到江苏各地调研后，实践团队发现，环境案件案源少的现状从侧面反映了环境纠纷解决机制中，行政手段的应用存在较大问题，环境执法的力度不够，导致环境纠纷非但没有在行政一环上得到解决，反而引发了更多的环境行政纠纷，极大地浪费了司法资源，结果得不偿失。

　　而且当前的法律规定对于环境权的界定较为狭窄，将环境侵权行为视为一种特殊的民事侵权行为，仅保留了环境权的私权部分，而忽视了环境权的公权部分，从而就将生态破坏型的环境侵权排除在外。队员们认为，环境权是公权与私权的复合体，兼具了环境公益与私益。传统的侵权救济机制并没有提供环境公益保障和实现的通道，导致对公益保护不足。

　　而行政与司法，环境执法与环境侵权司法救济机制，两者之间看似联系不大，实际上行政与司法的协调配合，对完善整个环境侵权救济机制至关重要。行政机关可以说是司法救济的“引路人”，应当将符合立案标准的案件移交给法院，但由于事后问责机制的存在，一旦环境污染罪名成立，执法人员往往容易被问责，甚至以环境监管失职罪被定罪。出于对自己利益的保护，执法部门往往在司法前置阶段就不以环境污染事故来处理此类案件，导致环境案件进一步减少。

　　因此，要使执法部门能够依法筛选案件，应当建立一整套程序保障机制。正如某位环保局官员所言：“严格按照当前环境立法来说，所有的生产者都是污染者，所有的执法者都有渎职的危险。因而如何明确环境执法的流程以建立环境执法者的职务保障机制，就成为一个关键的问题。当前包括环境执法在内的许多行政行为过程中，立法衡量失职或是渎职的标准其实是只要结果不要过程的。合理做法恰恰是相反的，只要过程，不要结果。明确地规定环境执法的具体程序，只要执法人员依法行政、照章办事，就视为已经履行其职务。”这样，有了规范的程序流程，执法人员无后顾之忧地照章办事，将符合条件的案件移交给法院处理，就能正确划分好行政和司法的权力分界，将二者协调一致、紧密结合。

　　“中国的环境保护和环境司法应当从‘摸着石头过河’向‘顶层设计’转型。《环境保护法》的修订是一个很好的契机，应当借此对长期困扰我国环境保护工作的种种难题予以回应。举其要者，这部法律应当对于公民环境权、环境公益诉讼制度和环境司法专门审判机制予以明确规定。”吴卫星认为。