我国城镇化正处于快速发展时期，并且这种态势还将保持一段较长时间。有专家预计，2015年，我国城镇化水平将达到53.77％。

　　然而，改革开放30多年来，我国城镇化进程在推动经济增长的同时，也出现了诸多问题，城市发展面临着土地、水资源、能源、环境污染等诸多资源环境约束问题，生态压力日益显现。

　　在快速城镇化过程中，城市功能定位不清晰、不准确是造成城市发展问题的重要原因之一。目前，我国城市功能定位普遍存在哪些问题？城市在发展中如何明确定位？本版特制作专题，探讨城镇化中城市功能定位问题。

　　中国环境报记者刘晓星

　　经过30多年的高速发展，我国城镇化问题不断显现。城市灰霾天气严重，内陆水体富营养化趋势突出，土壤污染加剧，近海、河口污染严重，湿地退化，城市生活垃圾和固体废弃物急剧增加。

　　究其根源，城市发展功能定位不准确是造成诸多城市问题的症结所在。

　　城市功能该如何定位？

　　城市功能是定位于生产的，而不是定位于生态和生活。实际上，生产、生活和生态应该是三位一体的概念，不能侧重于某一方面。

　　从1996年开始，中国的城镇化一直处于高速发展中，城镇化年增速率高达1.3％。到2012年，我国城镇化率超过了50％。从“九五”以来，我国一直拥有超高的城镇化速度，城镇化率从20％到40％只用了22年。对此，北京师范大学减灾与经济管理研究院副教授、博士生导师于德永一针见血地指出，“城市的快速发展总体是好的，但是城市功能定位等一些因素考虑得不成熟，导致城市出现了这样或那样的‘城市病’。”

　　在于德永看来，解剖中国城镇化存在的问题，必须首先关注社会经济结构的改变。“过去，我国生产、生活和生态功能定位不清，尤其在改革开放之前，城市功能是定位于生产的，而不是定位于生态和生活。实际上，生产、生活和生态应该是三位一体的概念，不能侧重于某一方面。”于德永说。

　　中国环境科学研究院生态研究所副所长、首席专家李俊生说，中国传统城镇化路径源于计划经济体制和重工业优先发展战略，重工业优先是中国城镇化制度变迁的初始条件。但是，以工业生产为主的城市功能定位导致了“城市病”的出现，比如北京、上海、南京、济南等大多数城市出现雾霾天气，交通拥堵、城市内涝、空气污染、噪声干扰、垃圾围城等。

　　李俊生认为，深圳城镇化之路是传统城镇化发展的典型。深圳的前身宝安县在新中国成立初期只是一个经济十分落后的沿海小县，而改革开放让深圳以惊人的发展速度由一个落后的边陲小镇建设成为现代化的国际大都市。但是，这样快速发展的城市，无法摆脱发展带来的环境污染和亚热带生态系统退化等诸多环境问题。在过去的10多年中，深圳正逐步从资源与劳动密集型向资本和技术密集型转变。现在跟多城市的发展都在延续深圳的模式，也就同样面临着发展带来的问题。

　　城市发展缘何动力不足？

　　许多城市没有客观分析城市竞争力所在，城市定位过于超前，结果欲速则不达。

　　与此同时，目前在城市功能定位不清的条件下，我国一些城市的发展呈现无序状态。

　　与欧美等经历了上百年时间成长起来的城市形态不同，我国仅仅几十年的时间就达到如此高的城镇化率，在经济高速增长期被掩盖的诸多问题尤其是环境问题逐步显现。

　　对此，李俊生指出，目前我国城市面临的环境问题，都跟城市功能定位不清有直接的关系。当前，传统城镇化的弊端正逐步显现，如大中小城市和小城镇发展失衡的问题越来越突出；一些大城市人口膨胀、交通拥堵、空气污染等“城市病”日益严重；小城镇相对萎缩，人居环境退化、管理粗放、投入不足、环境污染严重；中西部一些地区盲目照搬东部沿海地区城镇化模式、一味攀比城镇化速度和城市规模的“空城”现象正在涌现。

　　在采访中，业内专家指出，一些城市由于定位不准确，已经给城市发展带来严重的问题。目前，许多城市没有客观分析城市竞争力所在，城市定位过于超前，结果欲速则不达。华北某市现有人口不到30万，却在城市规划中决定要将该市建成“华北平原中心城市”、“一个新兴的国际大都市”。李俊生还给记者举了这样一个例子，鄂尔多斯康巴什新区是个原本仅千余人的荒漠村落，如今这个地图上的新地名成为鄂尔多斯市耗资50多亿元打造的新城。但现在，这座新城仍是“空城”。对此，李俊生认为，在这样一个缺水的区域，打造如此规模城市的做法值得商榷。“城市功能定位必须依托城市区域的资源禀赋，确定城市发展规模也必须依托于此。”李俊生说。

　　还有一些城市，仅仅根据一个或几个简单要素，就轻率地进行定位。例如，有的城市因自然环境优越，就将其定位为人居中心；有的城市因有港口，就将其定位为物流中心。由于并不具备其功能形成的其他关键因素，城市功能定位不清导致最后城市陷入无序发展状态中。

　　针对一些大城市新建一批卫星城的问题，李俊生指出，目前一些城市盲目照搬国外经验，认为城市中心区与近郊区修建一条马路就可以称之为卫星城，这种建设的做法是错误的。他认为，城镇的最佳规模不仅与城市产业性质，包括能否提供足够的就业岗位、资源集聚和技术创新的能力有关，而且还离不开城市产业与区域中心城市的互补程度和城市自身是否具有特色等需要考量的因素。

　　目前，一些城市定位缺乏科学性，缺少深入调查研究和科学论证，一味按照领导主观意志进行定位，同时因领导更替等原因反复变化，不仅浪费了资源，而且还丧失了许多发展机会。例如，一些城市一年一个定位，有的城市一任领导一个定位。城市定位应根据城市竞争力条件的变化而变化。但目前，许多城市在其城市竞争力发生变化的情况下，没有对城市功能定位进行相应调整，结果不但原来的地位没有保住，新的机会也没有抓住。

　　“千城一面”为何难以避免？

　　现在每个城市都没有鲜明的特色，城市中经济主导产业和特色基本上分不清，从而导致同质化竞争。

　　国土资源部副部长胡存智在日前召开中国城镇化高层论坛上强调，中国现在的城镇化建设带有强烈的功利化色彩，更多的目的是为了投资和加快经济发展。

　　对此，于德永认为，在城市功能定位上，很多城市都没有鲜明的特色，城市中经济主导产业和特色基本分不清，从而导致了同质化的竞争。“我国的经济结构基本上以第二产业为主，尤其是城市，以工业生产为主。这种状态就导致了城市环境问题突出，而且污染源难于管理的后果。比如北京，高强度的人口基数就引发了严重的污染。这是一个复杂的问题，也是城市发展中普遍存在的问题。”于德永说。

　　由于城市的形成与历史、经济、地理环境等诸多因素密不可分，加之目前政绩考核机制尚不健全等原因，许多城市片面地追求GDP，盲目地把发展经济放在首位，搞政绩工程、形象工程，却淡化了城市其他功能。有些连最基本的城市基础设施都欠账很多，发展战略与功能定位的选择也显得有些不切合实际。

　　目前，全国有180多个城市把发展目标定位为国际化大都市，这显然不符合实际。“应该说很多城市都想做出自己的特色，但是在追求特色的路上，又过于关注所谓的国际化、现代化，结果就是让城市建设趋同。”于德永说，大家之所以觉得欧洲城市有特色，正是因为这些城市重视对城市文化的保护和继承。无论是花车巡游，还是城市庆典，抑或是保留下来的百年建筑，正是这些东西把一座城市的历史和精神一代代地传承了下来。中国很多城市在建设中太关注现代化，将城市曾经的历史和特色湮没于大拆大建中了。

　　如何客观公正给城市定位？

　　城市功能定位要抓住特色，切忌大而空，要平衡经济发展、社会进步和环境保护三大要素。

　　近几年来，无论是对PM2.5的关注，还是对城市同质化的讨论其实质反映的是人们对改善城市居住环境、提升城市品质的向往。正是由于中国现在正经历着从工业时代到后工业时代的转型，人们对城市的功能和居住标准出现了很多新的要求，而城市目前的改造和发展滞后于人们的需求，这才引起了大家对城市话题的关注与热议。

　　于德永说，中国城市现在面临的这些问题很多西方国家都曾经经历过，如美国开展的“美丽城市”运动，为城市的建筑增添色彩，以及英国进行的“花园城市”运动，提倡城市生活与田园生活相融合，这都是城市在向后工业时代发展时，市民对城市提出的要求。

　　那么，城市如何结合自身环境资源禀赋，制订切实可行的发展目标和城市定位，确定适度规模，做到科学决策与可持续发展？

　　中国科学院院士、中科院地理科学与资源研究所陆大道研究员正在开展一项名为“我国城镇化的合理进程与城市建设布局研究”重大咨询项目研究。他说，城镇化是一个国家经济结构、社会结构和生产方式、生活方式的根本性转变，必然是长期积累和长期发展的渐进式过程。要根据城镇产业的吸纳能力、基础设施的支撑能力、资源环境的承载能力和城镇管理水平提高的程度等，逐步提高中国城镇化水平。

　　建筑与城乡规划学家、人居环境科学创建者、“两院”院士吴良镛提出，城镇化基础性问题是人的生存和发展，要以人居环境建设为核心。城市功能定位要抓住特色，发挥自身优势，切忌大而空。要平衡经济发展、社会进步和环境保护三大要素，同时要特别注重城市自然条件的约束，规划城市规模时，要特别注意与所在地域的自然环境容量和资源承载力相协调。

　　在采访中，许多专家都表示，城市功能定位不能“一刀切”，应根据自然禀赋、区域环境容量、多层次发展。城市定位要因地制宜地结合不同地域的特点，从改善人们在城市中经济社会联系的角度出发，综合考虑土地利用和交通互动的整体关系，以区域的环境承载力等因素，科学审慎地定位城市发展功能，建设千姿百态的城市。