陈思睿:从水土保持立法看环保法的修改(三)
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护法》环境问题的解决方式更进一步。 《环境保护法》修改时应当在已有立法的基础上，规定做好跨行政区域或流域规划，明确流域管理机构相应的职责，明确相关行政区域政府和环保部门的环境责任，调整传统环境管理权力集权与分权模式、统管部门与分管部门、分管部门之间的职能，强调跨区域的合作与协调，建立不同行政区域之间发生的环境纠纷处理机制，解决出现的环境问题。同时吸收融合区域限批制度，③在一定期限内，对环境问题严重的区域或流域，环境行政主管部门停止一切环境污染、资源破坏的项目审批、直至达到环保部门的整改要求，才能解除限批。④ 六、生态补偿制度 生态补偿制度体现环境工作从《环境保护法》中单一的行政手段向综合运用行政、法律、经济和技术手段的转变。 （一）生态补偿制度现状 早在2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》便要求“完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制，”“国家和地方可分别开展生态补偿试点。”生态补偿制度虽然在我国处于逐步 ① 《水土保持条例》第四条：“地方 |
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② 《水法》、《水污染防治法》等法律法规也有类似规定。 ③ 《水污染防治法》第十八条第四款：“对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。” ④ 参见夏少敏、张卉聪：《我国水污染防治法的制度创新及对环境保护法修改之启示》，载《内蒙古社会科学（汉文版）》2010年第1期，第39页。 782 可持续发展·环境保护·防灾减灾 探索的阶段，但是在实践中开展得有条不紊，地方试点取得了一些成效，制定了一些生态补偿机制的政策、办法、政府规章。在若干的环保单项法律中也明确规定规定了该制度。如，《水土保持法》提出将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度。① （二）生态补偿制度入环保法 生态补偿制度能否在修改后的环保法中得到确认，首先事关修改后的环保法的定位。如前论述，修改后的环保法不再只是单纯的污染防治法，而是“综合性环保基本法”，涵盖污染防治、自然资源和生态环境保护等诸多内容。生态补偿制度也属于该范畴。其次，对现行的《环境保护法》的修改幅度也影响生态补偿制度能否纳入环保法。如果《环境保护法》的修改是“小改”，重点修改和完善污染防治，而对资源和生态保护仅作些许增加，且只体现原则性要求，那么作为成熟度不如“三同时”等早已广泛推行和良好运转的制度，迫切度不如污染防治条文的衔接问题，生态补偿制度只能继续“研究论证”。然而，作者的观点是对《环境保护法》进行“大改”，生态补偿制度归入环保法就成了可能。 由于生态补偿制度的立法远落后于生态问题的出现和生态管理的发展速度，新的管理和补偿模式没有相应的立法给予肯定和支持，对生态保护和补偿的规范不到位，使得具体的补偿工作缺乏依据，影响了生态项目建设的顺利进行和生态环境管理的有效开展。为此，必须加强生态补偿立法工作，从法律上明确生态补偿责任和各生态主体的义务，为生态补偿机制的规范化运作提供法律依据和保障。因此，虽然生态补偿制度未在其应有的各个领域都得到立法确认和实践，但是已经存在的立法和实践的经验足以确立生态补偿制度，并且在立法技术上法律也应具备一定的前瞻性，在修改的环保法中确认生态补偿制度是合理的，条件也是成熟的。我国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》里再次明确提出建立生态效益补偿机制，也将敦促《环境保护法》修改对该制度的重视。环保法应当肯定生态补偿制度的建立。至于制度的具体构建，不同的环保领域具有不同的内容和操作模式，各单项法律的规定应具有针对性，尚未明确该制度的其他单项法律可以在该法的指导下进行立法和继续开展该制度在本领域的实践探索活动。 总结 我国的《环境保护法》的修改，作为原来固有主要内容的污染防治问题突出，自然是本次修改的重点。从《水土保持法》中选取的可持续发展、政府环境责任、公众环境权益、跨区域、流域环境管理和生态补偿制度五个方面立法条件成熟，且符合新形势下环境保护工作的需要，经过立法和实践的检验，能够保证环保法能取得显著的成效，将会促进环保法实施的有效性。也只有可持续发展的规定、政府环境责任的强化、公民环境权益的明确才能体现本次修改的必要性和意义，规定跨区域、流域环境管理和生态补偿制度则更能体现环保法修改的进步性和立法的成熟性。以避免“雷声大雨点小”、“不如不改”的尴尬局面，哪怕是“有限的修改”也才能转化为“有效的修改”。 参考文献： [1] 金瑞林主编：《环境与资源保护法学》，北京大学出版社2006年版。 [2] 汪劲：《<环保法>修改从“有限”实现“有效”必须解决的十大课题》，载《环境保护》2011年第11期。 [3] 王灿发、傅学良：《论我国<环境保护法>的修改》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2011年第3期。 [4] 马镶聪：《<中华人民共和国环境保护法>修订建议稿及其说明》, 载《中国环境法治》2011年第1期。 [5] 夏少敏、张卉聪：《我国水污染防治法的制度创新及对环境保护法修改之启示》，载《内蒙古社会科学（汉文版）》2010年第1期。 [6] 蔡守秋：《修改<环境保护法>为<环境法>的基本构想》，载《贵州社会科学》2008年第5期。 [7] 张建伟：《完善政府环境责任——<环境保护法>修改的重点》，载《贵州社会科学》2008年第5期。 [8] 万劲波、陈赛：《论<环境保护法>的修改与环境法律制度的完善》，载《长江流域资源与环境》2008年第4期。 [9] 杨朝飞：《<环境保护法>修改思路》，载《环境保护》2007年第Z1期。 [10] 俞树毅：《试论我国<环境保护法>的修改——以环境公共政策为视角》，载《兰州大学学报（社会科学版）》2007 ① 《水土保持法》第三十一条：“国家加强江河源头区、饮用水水源保护区和水源涵养区水土流失的预防和治理工作，多渠道筹集资金，将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度。”第三十二条第二款：“在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动，损坏水土保持设施、地貌植被，不能恢复原有水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理。” 此外，在水资源、森林资源、矿产资源等领域也有征收相关生态补偿费用、建立生态补偿机制的立法和实践。 783 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 年第6期。 [11] 周训芳、彭钰：《<环境保护法>修改中若干基本问题的定位》，载《时代法学》2007年第6期。 [12] 彭欣、武静、李希昆：《论<环境保护法>修订中的几个问题——以比较法为视角》，载《2007年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集》。 [13] 梅宏：《试论<环境保护法>的修改方向》，载《2007年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集》。 [14] 田其云：《探讨环境保护法的出发点》，载《2007年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集》 [15] 曹明德：《关于修改我国〈环境保护法〉的若干思考》，载《中国人民大学学报》2005年第1 期。 [16] 王树义：《关于<中华人民共和国环境保护法>修改问题的几点思考》，载《法学评论》2004年第6期。 [17] 周珂、竺效：《环境法的修改与历史转型》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2004年第4期。 [18] 张桂龙：《水土保持法的法律地位及其特点》，载《中国水土保持》1991年第12期。 [19] 《<中华人民共和国水土保持法>释义一》，载《中国水利》2011年第5期。 [20] 《<中华人民共和国水土保持法>释义二》，载《中国水利》2011年第7期。 [21] 《<中华人民共和国水土保持法>释义三》，载《中国水利》2011年第8期。 [22] 《<中华人民共和国水土保持法>释义四》，载《中国水利》2011年第9期。 Abstract：The views on the modification of Environmental Protection Law of the People’s Republic of China are divergent. It’s hard for the modification work to make any progress because of theoretical difference and practical difficulty. Selecting water and soil conservation as the perspective, based on the positioning of environmental protection law, this article mainly compares the relevant provisions of the Water and Soil Conservation Law of PRC and the Environmental Protection Law of PRC. Starting from and extending water and soil conservation legislative achievements, author tries to introduce legislative purpose, government environmental responsibility, the public’s environmental rights and interests, cross-regional and river basin environmental management, as well as ecological compensation system and other aspects, to analyze comprehensively the perfection of provisions of the Environmental Protection Law currently existing and the supplement of the provisions which the law should have, to examine the modification of the Environmental Protection Law. Key words：Environmental Protection Law; modify; water and soil conservation; environmental responsibility; resources 作者简介：陈思睿，男，福州大学法学院2010级环境与资源保护法学专业硕士研究生。 |
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