陈思睿:从水土保持立法看环保法的修改(二)
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有“责”，或者只规定行为模式而无法律后果。面对服务性政府、责任政府等政府行政理念的进步和日益严峻的环境形势，落实政府的环境责任迫不及待，环保法应当改变重政府权力轻政府环境义务的环境管制模式，扩展政府的环境保护义务，强化政府的环保法律责任。 新修订的《水土保持法》强化了地方各级人民政府水土保持工作的责任，以及确立了（重点防治区）政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。②政府的环境责任不应当只是停留在提高政府环境保护意识和观念的“软”的层面上，应该 |
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① 在1989年《环境保护法》之后制定和修改的一系列单项污染防治法，如《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》等，以及从重视环境保护资源和提高资源利用效率角度制定的多项法律，如《节约能源法》、《清洁生产促进法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》等，都大同小异地在其立法目的中涵盖“促进/实现经济社会（全面协调）可持续发展”。 ② 《水土保持法》第四条：“县级以上人民政府应当加强对水土保持工作的统一领导，将水土保持工作纳入本级国民经济和社会发展规划，对水土保持规划确定的任务，安排专项资金，并组织实施。国家在水土流失重点预防区和重点治理区，实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。” 779 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 值得环保法在加强政府环境责任对其做出严格规定时予以吸收。 （一）统一政府环境质量责任 政府作为环境事务的管理者，对环境的影响深远。政府的环境保护具有无法比拟的优势，同样对环境污染和资源的破坏也远超过个人及其简单集合体的危险性，在规模和程度上可以达到难以想象的程度。 由于特定的立法背景，在《环境保护法》制定及其之后的一段时间内，政府的环境责任一直被忽视。从我国以往的环境实践中分析，与其说是公民个人、企业等集体组织是环境污染与破坏的始作俑者，不如说政府环境责任的缺失才是环境问题的症结。时至今日，传统的经济与环境模式观念依然根深蒂固，不少基层政府及其负责人仍然片面追求经济增长，不计算环境成本。政府不履行环保责任或履行环保责任不到位，干预环境执法，甚至其做出错误的决策进行引导、利诱、帮助才是导致环境问题久治不愈的根本原因。政府及其负责人在经济发展中高喊着环保的口号，而我国环境质量却长期呈现“局部有所好转、总体还在恶化”之势。① 在总体上为政府的原因中，导致“环境保护”如此被束之高阁又可具体归因于我国现行的环境管理权力的逻辑问题上。我国现行《环境保护法》将环境行政管理的权责赋予各级政府的环境保护行政主管部门和其他相关部门，而没有规定政府的环境保护责任。然而政府却有限制环境保护行政部门职权的权力和能力。环保部门作为环境公益的守护者和推动者采取的行为一旦有悖于政府的短期经济发展目标，必然遭致政府压制。这种环境保护与经济发展的表面冲突、权力配置的矛盾，无法终止环境悲剧的发生与持续。 因此，环保法必须规定政府环保的“权责统一”，确认政府的环保责任主体地位。政府负责制可以强化政府对环境保护的重视，集中环境保护的力量，协调各个环境保护部门的环境保护工作；防止政府重视经济发展而制约环境保护部门环保工作的开展；政府不再可能成为环境违法行为的保护伞，环境保护责任无法互相推诿、避重就轻；避免因各部门职能交叉导致环保执法监督体制不畅、“统管管不了、分管管不到”的现象，②明确环境监管主体的职能划分和责任，使环保部门改变有责无权的状态而真正获得相应切实的环保监管执行权，提高环保执法的有效性。 （二）环境目标责任制和考核评价制度 明确政府的环境目标责任制和负责人的考核评价制度。对政府的环境责任目标化、定量化、制度化，改变传统单纯的经济指标考核模式，将环境保护的责、权、利、义有机结合，因地制宜灵活实施、严格执行，落实各级地方人们政府对环境质量负责的管理制度，把贯彻执行环境保护作为政府及其负责人的行为规范，形成长期有效的机制。除了纲领性规定外，应当在其他具体环境管理制度和措施中融入环境目标责任制和考核评价制度的内容和要求，推动环境保护工作的全面、深入进行。 （三）环境信息公开制度 同其他政府管理领域一样，政府依法环境行政，应该透明化。环境信息公开是继指令性管理手段和经济手段后又一项新的环境管理方法，也是政府的环境责任。 2008年我国颁布施行了《政府信息公开条例》，对政府信息公开的基本原则、公开的范围、公开的方式和程序及其监督和保障等方面做了明确的规定。环境保护的监督检查情况是重点公开的政府信息。该条例涉及环境保护信息公开的规定，体现了政府环境保护观念和环境行政管理模式的转变与进步。 政府环境信息公开是政府依法环境行政的要求，是公众了解政府环境行为的直接途径，是公众参与环境行政、对政府环境权力进行监督的重要依据，同时是公众环境权益的实现。 《环境保护法》应当吸收《政府环境信息公开》的成果，在修改中纳入政府的环境信息公开制度，明确规定各级人民政府及其环境保护行政主管部门，应当定期采取适当的方式及时公开、提供环境信息。 （四）对政府环境行政的监督 权力容易滋生腐败，并且具有天然扩张性。政府环境职责的落实，除了通过法律责任威慑，还应该形成各种有效的监督机制。 1、权力对权力的监督 ① 汪劲：《<环保法>修改从“有限”实现“有效”必须解决的十大课题》，载《环境保护》2011年第11期，第36页。 ② 汪劲：《<环保法>修改从“有限”实现“有效”必须解决的十大课题》，载《环境保护》2011年第11期，第36页。 780 可持续发展·环境保护·防灾减灾 地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。①因此，应当在环保法中加强上级政府和有关环境保护部门对下级政府和有关环境保护部门的监督与责任追究的规定。如，人民政府向同级人民代表大会及其常务委员会报告环境保护工作和环境质量状况。 2、权利对权力的监督 除了权力的相互监督制约外，还应当充分发挥社会力量对政府的监督作用。公众依法享有环境知情权和监督权。社会组织特别是环境保护公益组织在环境保护实践发挥着越来越重要的作用。新闻媒体等对政府的环境监督作用也不可小觑。环保法应当鼓励和支持社会力量参与环境保护工作，对政府的环境行政进行监督，为其提供立法保障。 四、公众环境权益的扩张 政府的环境保护责任本身就有公民环境权益保护的内涵，权力约束相与权利保护紧密联系，互相作用，形成的机制能够积极促进环境保护目的的实现。环境法治的主旨是治“官”而非治“民”，②环保法应当实现从“管个人”到“管政府”的转变，公民的环境参与也应从“义务本位”转化为“权利本位”。 （一）公众环境权益扩张的基础 1、公民环境权益意识的转变 随着物质生活水平的不断提高，人们不再将环境与资源仅仅作为谋求温饱的工具和手段，人们对于环境有了更加深刻的认知，环境保护的意识越来越强烈，关于环境有了新的诉求。近年来时常发生的环境事故均引起了公众的强烈关注和反应，环境维权事件屡见报端，从中可以看出人们对自身环境权益越来越重视。 2、环境法律对公众环境权益的重视 《水土保持法》不仅规定通过“加强水土保持宣传和教育工作，普及水土保持科学知识，增强公众的水土保持意识，”还“鼓励和支持社会力量参与水土保持工作”，并在资金、技术、税收方面予以扶持，这些在其他若干条文中均有具体的体现。水土保持规划的编制，《水土保持法》亦规定应当征求公众的意见。同时，公民还“有权对破坏水土资源、造成水土流失的行为进行举报”，若水土保持工作成绩显著，还能得到由县级以上人民政府给予的表彰和奖励。可见，《水土保持法》注重公众等社会力量在水土流失治理中的作用，调动公民参与水土保持工作的积极性。通过对公民参与国家、社会事务管理的宪法权利③的尊重，是公众环境权益的体现，具有进步意义，公众环境权益也应当在环保法中得到保障。 3、环保法价值取向的转变 《环境保护法》的规定停留在，公众有保护环境的义务，有权对污染和破坏环境管理的单位和个人进行检举和控告，对环境保护和改善有显著成绩的可以获得由政府给予的奖励的层面。④这样的规定更具备象征性意义。 在1989年《环境保护法》制定时的背景是“以经济建设为中心”，《环境保护法》对于环境保护的作用固然不可否认，但是本质上褪不去为经济建设服务的浓厚色彩，重政府的环境管理，轻公众的环境参与；重公众的环境保护义务，轻公众环境权益保护。 然而，如今环保法不应再因“环境保护”而保护（环保仅体现为经济建设服务的工具性价值），更应有相对独立的环境保护价值取向，环境保护理应从从公众的环境权益的角度得到实现。公民从被动的义务性中挣脱，能够更加积极主动地维护自身的环境权益，进而促进对环境公共利益的实现。从另一个角度，公众的环境权益在环保法中的扩张，与政府环境权力相对的将是具有意识、可以予以反应的作为人的公众，是对政府环境保护行为和环境管理监督，有助于政府环境责任的落实。 （二）公众环境权益的内涵 公众的环境权益内涵丰富，是个“权利束”， 学界对其具体包含的权利种类争议仍然较大，特别 ① 《中华人民共和国宪法》第一百一十条“地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。 地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。” ② 张建伟：《完善政府环境责任——<环境保护法>修改的重点》，载《贵州社会科学》2008年第5期，第33页。 ③ 《中华人民共和国宪法》第二条第三款：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。” ④ 《中华人民共和国环境保护法》第六条：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”第八条：“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。” 781 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 是“环境权”本身。但这不妨碍公众环境权益在立法上有步骤地实现。《环境保护法》修改应当对公纵环境权益加以巩固和扩展。公众参与一直是我国环境保护立法的一项基本原则。公民的环境知情权是实现其他环境权益的基础。公民的环境知情权也体现为政府的环境信息公开义务，政府的环境信息公开可以保障公众的环境知情权和实现公众的环境参与权。公众环境权益规定更应当关注权利的行使与救济的程序。公民可以依法申请获取环境信息，获得知情权和监督权的保障。同时应该在其他的环境保护制度和措施中为公民环境知情权、监督权及其他环境权益的实现创设条件，使公众的环境权益渗透在环境保护各个过程中，从而也可更具可操作性。 五、跨区域、流域环境管理制度 传统的环境保护工作是以对环境系统的各个要素人为割裂开展的，并且行政区域权力“各自为政”，环境保护成效受到限制。然而环境系统的各要素有机联系，实质是不可分割的整体。在有必要对各环境要素进行人为相对割裂、有针对性地保护时，仍然应当尽可能坚持遵循生态环境的自然属性和运转规律。如今环保思想认识和技术条件都足以提供保障，新视野下的环保立法更应该贯彻跨区域、流域的管理理念。这是重视环境质量的保护和改善的必然趋势。 （一）跨区域、流域管理机构 2010年修订的《水土保持法》增加流域管理机构的规定，由国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立，在所管辖范围内依法承担水土保持监督管理职责，①主要包括：对生产建设项目水土保持方案的实施情况进行跟踪检查，发现问题及时处理；在其管辖范围内可以行使国务院水行政主管部门的监督检查职权。同时，也加强水土流失重点预防区、治理区及特定区域的水土流失预防和治理。流域管理机构对推进流域水土流失和治理发挥了重要的作用。② 《环境保护法》作为各环境保护领域立法的智慧集成，应当施行跨行政区域、流域的环保管理体制。从生态区域管理的特征和区域保护的高度，摒弃地方主义和部门利益，避免因为行政区域划分而导致的管理体制弊端，打破环境保护管理体制“条款分割”各自为政的分散局面。 （二）跨区域、流域管理协调 跨区域、流域管理机构的的建立，必定涉及环境权力的配置以及各行政区域环境管理权力的协调。 《环境保护法》在第十五条规定“跨行政区的环境污染和环境破坏的防治工作，由有关地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决，作出决定。”而《水土保持法》“不同行政区域之间发生水土流失纠纷应当协商解决；协商不成的，由共同的上一级人民政府裁决”的规定，显然较《环境保 |
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