可持续发展·环境保护·防灾减灾
——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集
中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 777
China Environmental and Resources Law Society, CERLS
从水土保持立法看环保法的修改
陈思睿 （福州大学法学院，福州350002）
摘要：关于《中华人民共和国环境保护法》的修改众说纷纭，理论差异较大，实践难度也高，环保法的修改可谓举步维艰。本文选取水土保持的视角，基于对环保法的定位认识，主要比较《中华人民共和国水土保持法》和《中华人民共和国环境保护法》的相关规定，以水土保持立法成果为引，从立法目的、政府环境责任、公众环境权益以及跨区域、流域环境管理和生态补偿制度等方面进行论证，综合分析《环境保护法》已有规定的完善和未有而应该有的规定的补充，审视《环境保护法》的修改。
关键词：环保法；修改；水土保持；环境责任；资源
我国现行的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）于1989年公布施行至今已有23年。随着经济社会的发展，环境法律体系的不断完善，《环境保护法》逐渐暴露出其不能适应新形势的诸多问题。比如一些规定不适应社会主义市场经济体制的需要，与之后制定的污染防治、资源保护等各单项“新”法规定的相应法律制度不能有效衔接，原有法律责任不能发挥有效作用、不能满足管理的需要等。
《环境保护法》的修改势在必行。尽管如此，直到2009年第十一届全国人大常委会第九次会议关于法律清理工作的说明仍然指出，《环境保护法》“已不适应经济社会发展要求，但目前修改或者废止的时机、条件尚不成熟，认识尚不一致，”①对其“暂时搁置”，“建议根据经济社会的发展和改革开放的深化进一步研究”。② 随后《环境保护法》修改才被列入第十一届全国人大常委会立法规划和2011年立法工作计划。
虽然现行《环境保护法》是“保护改善生态环境和污染防治相结合的综合性法律”，但从其条文可以看出，主要集中在环境污染防治领域，鲜少关于自然资源、生态保护等的规定。《环境保护法》的某些原理和具体制度等对污染防治和水土保持都可适用。而水土保持又不同于污染防治。以水土保持领域的主要立法规定——《中华人民共和国水土保持法》③（以下简称《水土保持法》）为依据，探讨环保法的修改定位和修改程度，既可分析《环境保护法》本来就可对其适用规定部分的修改，又可论证《环境保护法》关于在欠缺的涵盖水土保持范畴的自然资源、生态保护等方面的完善。通过水土保持视角，与环保法修改如此联系，能够更好地对《环境保护法》的修改进行综合分析。
一、《环境保护法》的“修改”④争议
《环境保护法》遭致学界和立法人士的集体诟病，但是对于《环境保护法》该不该修改、该怎么修改等问题的分歧一直难以弥合。
其实对环境保护“修改”的争议实质上可以归结为对环保法的不同定位。主要体现在以下两个方面：
（一）存废之争
主张废止《环境保护法》的理由是，在《环境保护法》施行后，我国加快环保单项法律法规的制定，环境保护立法体系趋于完善。《环境保护法》作为环保综合性法律，其许多规定已经在各单项法律中体现和发展，再对各单项法律的规定进行重复，实属多此一举。《环境保护法》的作用已基本被架空。另外《环境保护法》作为我国环境法制建设进程中的“过渡时期”的产物，⑤现在已经完成使命，不复存在的意义。
① 参见《现行200多件法律全面“体检”》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/huiyi/cwh/1109/2009-06/23/content_1506903.htm，2012年5月5日访问。
② 参见《包裹立法：解决中国法律体系中的“硬伤”》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/lfdt/2009-07/16/content_1510963.htm，2012年5月5日访问。
③ 《中华人民共和国水土保持法》1991年6月29日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议通过，2010年12月25日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议修订，自2011年3月1日起施行。
④ 泛指广义上不同程度的修改，即可能对其部分条文的修改，亦有可致废止或者颠覆现行结构乃至在其基础上制定一部“新法”。
⑤ 王树义：《关于<中华人民共和国环境保护法>修改问题的几点思考》，载《法学评论》2004年第6期，第103页。
2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集
主张保留《环境保护法》的观点认为，《环境保护法》是我国环保领域的基本法，确立国家环境保护的基本政策和目标，提出环境保护的基本要求，规定环境保护的基本原则、重要制度，是环境保护单项法律法规制定的依据，发挥着特定的功能和作用，其地位是无法取代的。同时考虑到《环境保护法》客观存在的问题，应当予以修改。
还有的人认为，《环境保护法》应当修改，但是修改的时机和条件尚不成熟，冒然修改会给将来环境法律体系的构建或者法典编撰带来更多的麻烦，暂且“静观其变”。
作者认为，《环境保护法》仍然具有存在的意义。无论是作为环保领域的基本法，还是环保综合性法律，环保法在调整对象、调整领域、调整手段等多方面都有别于环境单项法律。现阶段对于环境保护的自然规律和对其进行法律调整的认识尚不够成熟。随着环境保护形势的发展，仍会不断出现新的情况。需要有一部法律可以应对这些变化，统领各环境领域的立法。而《环境保护法》尽管囿于自身的局限性，但实质上发挥着这样的作用。
（二）修改模式之争①
一种观点认为，应当将修改后的环保法②定位为环境保护领域的“基本法”。现行《环境保护法》被认为仅是一部环境污染防治的综合性法律，需要按照“基本法”的规格对现行《环境保护法》进行修改。除了对其内容的拓展和丰富外，尤为重要的是提高环保法的法律地位，应由全国人民代表大会颁布实施。
另一种观点为环境立法的法典化。我国环境立法比较全面，不同位阶的环保法律法规规章数量众多，涵盖污染控制、环境影响评价、清洁生产、自然资源保护等诸多领域，环境立法体系日臻完善，为环境法典的编撰奠定了基础。对这些环境法律法规加以研究、修改和补充，进行法典的编撰能够消除各单项法律法规之间的重复和冲突，促进形成具有统一性、综合性、逻辑性的环境法律体系，加强环境法律规范的权威性和执行力。
作者不赞成以一般环境保护法典取代现行的环保立法。法律体系是动态的、开放的、发展的，我国环境法理念还在不断更新，调整领域还在不断扩展，调整方法还在不断改进，环境法律体系还处于进程中，法典化将阻碍环境法律体系的完善。同时，一部如此庞大繁杂的环境法典在我国没有立法和社会实践的借鉴，效果难以预期，能否发挥应有的作用值得论证。
作者认为，《环境保护法》的修改方向应定位为“综合性环境基本法”，进行较为全面的修改。在环保领域应当有一部基本法。环境保护在国家的地位毋庸置疑，环境保护是我国的基本国策，环保法所调整的关系具有全局性、根本性、长远性和普遍性，理应纳入由全国人大制定的基本法律范畴，发挥真正意义上的基本法作用。“无论是法学界还是政府有关部门，他们对《环保法》作为国家环保基本法的认识与适法上对该法的“普遍尊重”是现实存在的。”③同时该法也应当是一部综合性的法律，其规定能够涵盖并普遍适用于环保各个领域。现行的《环境保护法》显然与该定位差距甚远，但是依此进行修改已具备相应的立法和实践基础。在保持《环境保护法》现有框架体系的基础上，对原有污染防治的内容进行重点修改和完善，与污染防治各单项法律的规定衔接，同时拓展有关自然资源、生态保护等方面的规定。“一部法律的形成是一个渐进的过程”，④该基本法、综合法立法不可能一步到位，而且从《环境保护法》修改艰难历程可以看出环保法的修改难度相当大，考虑修法的有效性，可以先行就各单项立法和实践的经验进行总结并进行巩固，对于确定应该包含的法律制度等内容而尚处于探索和实践阶段的，也可以考虑在该法中予以确认，进行原则性的规定，为制度的进一步完善和创新保留立法空间和可能性，这也符合该法“提纲挈领”式的模式。
《环境保护》原来就不是各单项环境保护法律简单集合和对其条文的堆砌，而是“‘制度本质相同但权务关系不同’即将不同时期针对不同环境要素制定或者修改的单项法律法规对同一制度作出规定的不同在修法时予以统一。”⑤修改后更应当以统领全局的高度，对各单项法律法规进行整合，将环境保护各领域、单项法律法规条文隐含的实质和共通的原理进行归纳、升华，形成环保立法可
① 关于《中华人民共和国环境保护法》修改的模式主要有五种：按“法典”模式进行修改；按“基本法”模式进行修改；按“综合法”模式进行修改；按污染防治基本法”的模式进行修改；按现行法模式进行修改。
② 修改后的环保法能否还能称之为《环境保护法》？其名称的确定的争议仍需论证，但不是本文的重点，故不作具体展开。鉴于实践中赋予环保法的内涵及其对环保法名称的既有认识，暂且仍以“环保法”指代。
③ 汪劲：《<环保法>修改从“有限”实现“有效”必须解决的十大课题》，载《环境保护》2011年第11期，第34页。
④ 汪光焘：《适应新时期发展修改好<环境保护法>》，中国人大网，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdlt/fzjs/2011-11/03/content_1679005.htm，2012年5月5日访问。
⑤ 汪劲：《<环保法>修改从“有限”实现“有效”必须解决的十大课题》，载《环境保护》2011年第11期，第36页。
778
可持续发展·环境保护·防灾减灾
以共享的基本原则、基本制度等。在未有及时的单项法律制定的情况下，可以适用该法予以规范。同时，也能为已有的环境单项法律修改和新的环境单项法律制定提供指导，统领、协调各环保单项法律法规，形成有效运转的环境法律体系。
至于“环境保护法”的名称不能很好地体现该法的理念和内涵，应当根据最后确定的修改予相应调试。
下文就将基于对环保法的认知，仅以《水土保持法》中有而现行《环境保护法》没有单应该有的规定为引，“以小见大，小题大做”，对这些规定所涉及环保法相关内容的修改和完善进行论证。
二、可持续发展的环保法明确
法律是时代的产物。法律体系动态的、开放的、发展的，不时会有新法的制定，已经的法律会有修改的需要。立法目的随之也应该“与时俱进”。
（一）现行《环境保护法》的立法目的
现行《环境保护法》第一条表明，其立法目的是“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展。”在从原来的社会主义计划经济转向有计划的商品经济的过程中，这样的立法目的适应了时代的需要，促进了经济的发展和一定程度上的环境保护。
（二）环保法立法目的修改
环境保护立法经历防治污染到更加注重改善环境质量、保护和改善生态环境转变的过程。《环境保护法》颁布实施二十多年，我国特色社会主义市场经济体制已进一步完善，经济发展和环境保护的关系发生了巨大的变化，环境保护的理念、内容和方法也都发生了变革。在修改《环境保护法》时，调整环保法的立法目的自然首当其冲。
（三）可持续发展的立法明确
《水土保持法》在2010年修订后于第一条立法目的中增加了“保障经济社会可持续发展”的规定，是可持续发展战略在水土保持领域的贯彻。
可持续发展的概念早在1972年斯德哥尔摩举行的联合国人类环境发展研讨会上正式讨论。我国1994年《中国21世纪人口、环境与发展白皮书》首次把可持续发展战略纳入我国经济和社会发展的长远规划。1997年的“中共十五大”把可持续发展战略确定为我国“现代化建设中必须实施”的战略。随着可持续发展在我国各个领域和层面的普及，可持续发展的思想在我国环境保护立法体系中得到了充分的体现。①
反观《环境保护法》制定时，可持续发展理念没有广而告之、深入人心，未能在《环境保护法》得到体现。可持续发展思想源于环境保护领域，现在已经拓展成为我国经济和社会发展的总体战略。作为能够协调经济发展与环境保护、当代需求与后代需求的可持续发展思想，科学发展战略，在作为引领环境法律体系的环保法中得到明确，具有重要的理论和实践意义，是理所当然的。以可持续发展为立法目的，进而作为基本理念指导具体的法律规范，设置环境法律关系主体间的权利和义务。
三、强化政府的环境责任
纵观我国《环境保护法》的规定，政府及环境保护行政主管部门只有“职”，没