许 蕾:我国《水污染防治法》完善的几点建议(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 1032 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 我国《水污染防治法》完善的几点建议 许 蕾 （昆明理工大学，云南 昆明 650500） 摘要：在我国，随着社会主义市场经济的发展，工业化和城镇化的推进，水资源供求矛盾愈加凸现，水资源污染状况也不断加重。为了解决这一问题，需要对水资源保护及水污染防治方面进行全方位的法律调整。我国的现行《水污染防治法》在修订以后，在施行过程中仍发现有一些值得完善的地方，尤其是在法律责任方面的存在些许不足。本文针对存在的问题，结合现阶段中国水资源污染状况的突出表现，分析现在中国的水污染防治法中的法律责任存在的缺陷，并对中国水污染防治法的完善提出了几点建议。 关键词：水资源污染；水污染防治法；法律责任；完善建议 一、我国水污染现状 水污染，是指水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象。在维系人的生存、保障经济建设和维护社会发展的所有自然要素中，水的重要性毋庸赘述。然而随着工业化、城市化加快，世界面临着水资源短缺、污染严重的挑战。中国尤其严重，是世界13个缺水国家之一，全国600多个城市中目前大约一半的城市缺水，水污染的恶化更使水短缺雪上加霜：我国江河湖泊普遍遭受污染，全国75%的湖泊出现了不同程度的富营养化；90%的城市水域污染严重，南方城市总缺水量的60%--70%是由于水污染造成的；对我国118个大中城市的地下水调查显示，有115个城市地下水受到污染，其中重度污染约占40%。水污染降低了水体的使用功能，加剧了水资源短缺，对我国可持续发展战略的实施带来了负面影响。我国水体污染主要来自两方面，一是工业发展超标排放工业废水，二是城市化中由于城市污水排放和集中处理设施严重缺乏，大量生活污水未经处理直接进入水体造成环境污染。工业废水近年来经过治理虽有所减少，但城市生活污水有增无减，占水质污染的51%以上。据环境部门监测，1999年全国近80%的生活污水未经处理直接进入江河湖海，年排污量达400亿立方米，造成全国三分之一以上水域受到污染.我国污水的处理能力只占20%左右。全国每年排污量约300亿吨。全国各大城市地下水不同程度受到污染。全国78条主要河流有54条遭污染.我国七大水系:长江，珠江，松花江，黄河，淮河，海河，辽河。七大水系中有一半河段受到污染，86%城市河段污染超标，比较严重的有：黄河，淮河，辽河，太湖，巢湖，滇池等河流湖泊。除外，一些国家层面政策法规的执行力度不够，监管体制不够完善，以及标准不统一的问题，这些都值得反思。 二、我国现行水污染防治法的立法概况 我国是一个水资源短缺的国家，近年来，随着我国工业化和城镇化的加快，用水量激增，导致水资源的过度开发利用。在各国纷纷立法进行水资源保护的今天，我国也积极做了水资源保护的相关立法，主要包括《水法》、《水污染防治法及其实施细则》、《水土保持法》、《防洪法》、等等，就此形成了现阶段水环境管理的制度体系。在这里主要谈谈《水污染防治法》的发展进程及立法情况。 在我国，从50年代起就由卫生部门负责开展水污染防治工作，但是，其工作重点只是在于饮用水卫生管理方面。1984 年5月11日, 全国人大常委会通过了《中华人民共和国水污染防治法》，1989年又通过了《中华人民共和国水污染防治法实施细则》，此后又颁布了一系列相关法规。1995年，针对我国淮河流域的严重污染状况，国务院制定了《淮河流域水污染防治暂行条例》，1996年5月15日，人大常委会又通过了修改的《中华人民共和国水污染防治法》。一部更“硬”的法律被看作是一个良好的开端。2008年2月28日，十届全国人大常委会第三十二次会议对原水污染防治法予以了全面修订。新修订的《中华人民共和国水污染防治法》共八章九十二条，将于2008年6月1日起实施。与1996年修订的《水污染防治法》相比，新修订的《水污染防治法》进步颇多。[1]这部法律在总结我国实施水污染防治法经验的基础上，借鉴国际上的一些成功做法，加强了水污染源头控制，完善了水环境监测网络，强化了重点水污染物排放总量控制制度，全面推行排污许可制度，完善饮用水水源保护区管理制度，在加强工业污染防治和城镇污染防治的基础上又增加了农村面源污染防治和内河船舶的污染防治，增加了水污染应急反应要求，加大了对违法行为的处罚力度，完善了民事法律责任。这一系列法律制度的建立健全，对防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水 可持续发展·环境保护·防灾减灾 安全，促进经济社会全面协调可持续发展具有重要的意义。 三、我国现行《水染防治法》存在的缺陷及分析 （一）法律责任规定不完善，守法成本高、违法成本低 现行《水污染防治法》中的许多义务性规定，但没有明确的规定相应的法律责任，从而就使得有关条款的执行和遵守失去了一部分强制力。《水污染防治法》实施中“守法成本高，违法成本低”问题突出。现在许多企业宁愿缴纳排污费，取得合法的排污权，也不愿意投资建处理设施，甚至有的企业建有处理设施也不运行。大量的事实也说明通过收缴现行规定的排污费或罚款，已不足以制止环境违法行为。[2]就民事赔偿责任而言，在我国，水污染侵权民事责任赔偿总额也远远低于日本、美国等西方国家。以日本为例，我国水污染侵权民事责任赔偿总额一般不到日本的10%。因此，由于“守法成本高，违法成本低”，一些水污染者和水资源破坏者敢于无视法律而肆意妄为。 （二）执法手段相对单一，对处罚的规定力度不够 《水污染防治法》规定的执法手段相对来说有些单一，大多是一些具有强制性的行政命令和处罚，至于奖励，只是一些简单的规定，没有明确奖励的内容和方式，还没有重视经济激励手段在环境法中的重要作用。另外，关于处罚的规定，“以日计罚”是当时学界强烈要求的，它对于违法排污等行为有着强大的震慑效果，但遗憾的是最终未形成法律条文。此外，《水污染防治法》与《水法》对同一违法行为规定了不同的法律责任。例如，对于在饮用水水源保护区内设置排污口的行为，根据《水法》第六十七条的规定，由县级以上地方人民政府责令限期拆除、恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除、恢复原状，并处五万元以上十万元以下的罚款。而《水污染防治法》则规定由县级以上地方人民政府责令限期拆除，处十万元以上五十万元以下的罚款；逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法者承担，处五十万元以上一百万元以下的罚款，并可以责令停产整顿。即《水污染防治法》规定一旦在饮用水源保护区设置排污口，既要拆除，又要罚款；而《水法》只要求其先拆除并恢复原状，且只有在逾期拆除时才会遭致罚款，而且两部法律规定的罚款数额也有不同。虽然根据《立法法》对同一机关制定的法律，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定，但这种不一致的规定无疑会给法律的实施带来困扰。[3] （三）法律责任承担方式单一，适用范围较窄 针对现行《水污染防治法》中规定的法律责任的承担仅是责令改正、停产适用及罚款等，处罚力度相对现实而言显得力度不够。此外，我国现行的水污染防治法偏重于行政制裁措施, 而民事制裁、刑事制裁明显不足, 尤其是刑事制裁, 其适用范围较窄, 制裁严厉程度也较低。《水污染防治法》第九十条规定“违反本法规定，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”水污染犯罪的刑事处罚主刑应当包括无期徒刑、拘役，附加刑应包括罚金、没收财产。其中罚金虽然是一种附加刑，但从环境犯罪的特点角度考虑，罚金与徒刑相比更有利于环境危害的恢复性治理，并给予单位犯罪者警告，故应该增强其适用程度。但是罚金应当明确处罚金额或规则，否则会造成刑法中没有罚金数额的规定，水污染防治法中也没有相关规定的局面。 （四）政府权责划分不清，责任追究不够细化 有的地方政府为了追求GDP的增长而放任污染，我国环境执法难问题的症结之一就是地方保护主义，有的企业在政府的保护下为所欲为。水资源造成污染时，往往也只追究企业的责任， 而对在背后支持企业的最终责任人——政府一般不追究责任。我国的水污染防治法中对政府方面的责任问题规定的不是很详细， 容易导致我国的政策无法制定与落实。现行《水污染防治法》第四条，明确规定：县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。水环境质量的维持是水污染防治法制定的最终目的，整部法律是以水环境质量为核心，所以“对水环境质量负责”字字千斤，大大增加了政府的环保压力。“县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施”的弹性较大，缺乏可度性，因为对“对策和措施”没有质和量的要求，意味着政府只要采取了防治水污染的对策和措施就行了，至于要达到什么要求和标准，符合什么条件，则在所不问，这样政府的环境保护工作可能马马虎虎，责任感不强。本来，我国一些地方政府环境保护意识就差，不重视环境保护工作，把环保保护看作一项无关紧要的事，对于环保工作能拖则拖，能免则尽力免，常钻法律的空子，推卸环保责任。 （五）公众水污染防治意识淡薄，尤其是农村地区水资源污染污染日益严重 近年来，水污染从局部河段到区域和流域、从单污染到复合污染、从地表到地下水，以很快的速度扩展，危及水资源的可持续利用，成为当前我国水危机中最为严重、最紧迫的问题。我国的《水 1033 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 污染防治法》虽已经颁布实施了20多年，但由于媒体宣传以及各地污染状况不一致，总的来说公众对水污染防治意识很薄弱。尤其是农村地区，宣传力度较之更小，农业发展首要还是经济利益至上，以牺牲生态环境与居民环境利益为代价，一切以经济利益为前提，引进污染严重的企业，并给与特殊的保护。另外，《水污染防治法》当中的饮用水源保护区制度难以惠及农村居民。比较直观的体现即在我国农村地区饮用水源污染日渐加剧，自来水普及率非常低。据初步统计，农村地区自来水普及率上不到40％，仅有14％的村庄有供水设施。而且用水器具和供水效率低，处理设施简陋，大约有3.2亿农村人口饮水不安全，其中还有1.9亿人的饮用水有害毒物质超标。饮用水的不安全导致一些农村地区疾病流行。[4]再者，农业水污染不仅污染物种类繁多（可以是化肥、农药、禽畜粪便、生活垃圾等），污染物产量大，分布面广，加之对其的管理、控制和检测都较为复杂，目前已经导致一些地区湖泊水质富营养化的主要原因。 四、我国《水污染防治法》完善的几点建议 （一）扩大诉讼主体范围 诉讼主体应从环境问题的直接受害者扩大到政府环保部门，扩大到具有专业资质的其他环保组织，再扩大到更广泛的公众主体。环境诉讼是公众参与环境管理的一种重要形式。我国法院实行不告不理原则，当公民的环境权益受到侵害时，如果公民没有主动提起诉讼，法院很难介入。有鉴于此，我国可借鉴美国法上的“公民诉讼”条款，将自力救济引向公力救济。首先，应将《民事诉讼法》上的当事人资格放宽，环境诉讼中原告资格可扩大到与案件有利害关系的公民、法人和其他组织，以及相关的政府环保部门。其次， 鼓励环境诉讼中的“共同诉讼”（集体诉讼）。有利于当事人集思广益，节约诉讼成本，也有利于法院及时有效地审结案件。《水污染防治法》第八十八条规定：“因水污染受到损害的当事人人数众多的，可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。环境保护主管部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。国家鼓励法律服务机构和律师为水污染损害诉讼中的受害人提供法律援助。”本条规定了共同诉讼、支持诉讼和法律援助，与建立环境公益诉讼的呼声相比，本条仍可以说是较为保守，事实上难以改变目前环境诉讼艰难的困局。[5]建议在环境诉讼中增设“环境公益诉讼”。在修订《民事诉讼法》、《环境保护法》等法律时，增设“环境公益诉讼”，允许社会团体、环境保护非政府组织，对污染者和不履行法律职责的行政机关提起公益诉讼，也就是说，没有受到水污染损失的公民或组织也应该可以成为原告。公民或公诉机关可以就违反法律规定的环境行为或不违反法律规定但造成实际环境损害或有确切证据证明将要造成环境损害的行为提起环境民事公益诉讼；可以对环境行政管理部门怠于履行或不履行其管理职责的行为提起环境行政公益诉讼。通过公益诉讼制度可以将法律规定的公民和公诉机关的监督权转化为现实环境执法过程中的监督权，形成对行政机关执法权的有效制约。 （二）完善侵权救济方式 水污染事件一旦发生， 直接受害的便是普通百姓，此时，政府要站出来维护和捍卫辖区公民的合法权益，政府应该代表受害者提出索赔，不论是直接谈判，还是申请上级机关协调仲裁， 抑或是直接诉诸法律，都是可选择的渠道。在环境侵权民事救济方式上：应在保持排除侵害和赔偿损失一体化救济制度的基础上，引入利益衡量原则，以立法明确规定适用排除侵害责任方式的必要条件以及具体形式。在此基础上再适用到利益衡量原则，考虑到侵害行为的形态、程度，受害利益的性质、内容，加害行为是否有公共性，以及是否采取预防措施等情况。同时还应当加入刑法救济、环境诉讼、环境调节协商、环境仲裁、环境自力救济。此外，细化处罚责任注重民事制裁、刑事制裁和多样化法律形式，并加大罚款的处罚力度，打破原来最高20 万元罚款限额的规定，以“按日计罚”， 即对于持续违法排污行为不再一次性罚款，而是按照违法排污日期的长短来计算罚款，并每日累积叠加，最终按叠加额进行处罚，以增强法律的威慑力。[6]同时加入“限期治理、补正复工、复业”等违规后的补救性措施规定，还应增加处罚种类，如对于排放污水的违法设施可以扣留、扣押，以利于及时排除危害；依法没收违法排污所得。 在民事法律责任方面：①对造成水污染危害的单位，加大恢复原水环境功能的责任承担方式，增高侵权人的违 |
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