许青青 张树兴:我国转基因食品标识制度现状评析及完善对策(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 1036 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 我国转基因食品标识制度现状评析及完善对策 许青青 张树兴 （昆明理工大学津桥学院，昆明 650106） 摘要：转基因食品标识制度，是在科学不确定性背景下对转基因食品安全进行风险预防的措施之一，是规范和管理转基因食品，保障消费者知情权和选择权，建立良性转基因食品市场的有效手段。我国转基因食品标识制度自实施至今，转基因食品标识实施状况仍问题颇多。本文根据当前该制度实施现状，分析问题，找出应对措施。 关键词：转基因食品标识；风险预防；知情权；阀值 在人口急剧膨胀、环境日趋恶化、生物多样性锐减的全球背景下，转基因技术被寄予厚望应对世界粮食问题。在强调它不可替代的作用时，世界粮农组织（FAO）针对人们对转基因作物在人类健康和生态环境安全方面的忧虑，支持以科学为基础的风险评估制度，客观分析每一种转基因生物可能带来的益处和风险，对每一个转基因产品、技术和程序可能对食物多样性、环境和食品安全产生的影响加以评估，并在产品或技术程序使用之后，认真检测它所产生的影响，保证对人类和环境的可持续安全。 尽管转基因作物是否存在潜在的风险这一点还没有得到全面的论证和客观的结论。我们需要面对的事实是，转基因作物在全球范围内进行了大规模的环境释放和商品化生产，转基因产品通过国际贸易进行跨界转移，转基因食品在不知不觉中进入千家万户的餐桌，随之而来的问题是：我们能否应该等待科学的进一步发展并消除其不确定性的前提下再应用科技成果？笔者的答案是否定的，在国家竞争即科技竞争的经济全球化浪潮中，“等待”的成本极其高昂，有可能完全丧失相关领域国际竞争优势。所以，与转基因食品相关的公共决策必须在科学事实不确定及价值判断多元化的前提下做出，而非传统的以实证、确凿的科学事实和论断为依据，依赖科学家、专家委员会的决策方式。 对转基因食品（Genetically Modified Foods,下文缩写为GMF）进行标识正是世界各国在价值多元化、科学事实不确定的前提下，根据自己的经济制度和文化传统，对GMF安全作出的适度而谨慎的制度设计。它以详细的制度规定和有效的执行措施来保障信息的真实性，保障消费者食品安全权、知情权和选择权，保证GMF的可跟踪性与可追溯性，是其信息系统和监督系统的基础、是GMF经过安全评估、审核以及市场准入后的最终体现。 一、转基因食品标识制度概述 （一）转基因食品标识概念 转基因食品标识是指在食品说明书或标签中标注说明该食品是转基因食品或含转基因成分，或由转基因生物生产但不包含该生物的食品或食品成分，以便于传统食品区别开来供消费者选择的行为。与静态说明的食品标签不同，标识是一个系统的、动态的过程，在生产加工环节有不同行为者的参与。1 转基因产品标识有“正标识”和“负标识”两种，正标识又称“肯定性标识”，是指在食品产品中（包含原料及其加工的食品）含有基因修饰有机体或/和表达产物的，要标注。标注内容如“转基因××食品”或“以转基因××食品为原料”、“本产品为转基因××加工制成，但本产品中已不再含有转基因成分”等；“负标识”也称“否定性标识”，是指食品产品中没有基因修饰有机体或/和表达产物的，不要标注，但生产加工方为了突出与明示或消费需要，主动特别标注不含转基因成分的内容，标注内容如“本品无转基因成分”、“非转基因”等。 （二）世界转基因食品标识制度概况 目前，世界范围内还没有形成统一的标识标准，各国在设计自己的标识制度时，须需要综合考虑本国传统农业和转基因农业的现状、生物技术的发展水平、转基因农产品国际贸易状况、环境保护的需要以及消费者的宗教信仰等若干因素。世界上已经形成了以欧盟、澳大利亚、新西兰等国为代表的强制标识制度和以美国、加拿大为代表的自愿标识制度，两大阵营在制度依据原则、管制措施和管制方法等方面均有很大差异。 1 付文佚、王长林：《转基因食品标识的核心法律概念解析》，载于《法学》2010年第11期，第113页. 可持续发展·环境保护·防灾减灾 1.制度原则：“风险预防原则”或“合理的科学原则” 在制度原则上，风险预防原则是欧盟一系列法律规定的核心。欧盟目前施行的有关GMF的3个规则和1个指令都充分体现了“风险预防” 的要素。2001/18号《转基因生物体的有意释放指令》中4次提到风险预防原则，32次提到风险评估。在此原则的指导下，欧盟规定了进入市场前对GMF详细的审批程序，进入市场后的可追溯性和标识要求，采取措施应对GMF科学不确定性。美国对GMF的管理原则是“合理的科学原则”，这意味着管制不能建立在无端猜测和消费者担忧的基础上，不能仅凭没有证据的安全性问题、公民的抗议等其他因素的干涉而对新技术施加不合理的限制。美国政府反复强调：科学是管制的基石，必须有可靠的科学证据证明存在风险并可能导致损害时，政府才采取管制措施。 2.管制方法：“以生产过程为基础”或“以产品本身为基础” 欧盟的管制是以生产过程为基础。因为转基因技术是一种特殊的生产方法，该技术生产的产品区别于其他技术生产的产品。只要作物是由转基因生产的，就要区别对待，从种植到加工到销售给消费者的整个阶段都需要和传统作物以及传统食品区别开来。美国则是以产品本身为对象，美国食品药物管理局（U.S. Food and Drug Administration,缩写FDA）明确宣布：“管制来源于转基因作物的食品与管制来源于传统作物食品的方法完全相同。无论食品是通过何种技术和方法制作而成，都是根据食品的客观特征和用途加以管制的。开发制造食品的方法本身虽然有时可以帮助理解食品的安全性和营养特征，但检查食品安全的关键因素仍然是食品的特征，而不是使用的新方法。因此现有管制食品安全的法律规定完全适用于转基因食品。”2 3.标签类别：“特殊标签”或“普通标签” 欧盟认为消费者对食品的知情权是消费者的基本权利，因此必须使消费者知晓市场上出售的食品是否由转基因技术制造，并自主做出是否购买的决定。欧盟于1997年至2003年颁布施行的一系列指令条例均采用的是强制性特殊标签；3 美国认为消费者的“知情权”并不足以推翻原有法律的框架、对GMF应和普通食品适用同样的标签要求。FDA认为: 只有与食品本身特征有关的信息才是“实质性的信息”，因此,当食品可能引起特殊的健康或环境风险, 或食品标签上的其他陈述可能具有误导性, 或食品表面上使消费者以为与另一种食品实质性相似，但却并不相似时，才需要贴上特殊的标签对这些情况加以说明。而食品的制造方法, 包括通过转基因技术制造，并不是需要在标签上披露的“实质性信息”。要求在标签上说明食品来源于转基因技术“既缺乏科学依据, 又没有法律基础”。4但是，FDA 同时认为: GMF制造商可在自愿的基础上，在标签上对食品的转基因性质进行说明 。5 二、转基因食品标识制度现状评析 （一）我国转基因食品标识制度的立法现状 2001年，国务院公布了《农业转基因生物安全管理条例》，对GMF采用安全评价制度、生产许可证制度、经营许可证制度，进出口管理制度和加工审批制度等，并提出了国家对农业转基因生物实行标识制度的要求，根据该条例，农业部于2002年初发布《农业转基因生物标识管理办法》，并列出了第一批实施的目录名，要求对大豆、玉米、番茄、菜籽、棉花等5类17种转基因农产品进行标识； 2002年，卫生部出台了《转基因卫生食品管理办法》，把GMF作为新资源食品来管理，此办法中有针对终端食品和食品添加剂进行标签标识的规定；2004年5月1日，由国家标准化委员会会同国家粮食局组织制定的《转基因食用油强制标识的国家标准》正式实施，自此，在我国生产销售的食用大豆油、花生油必须标明原料大豆、花生是否是转基因产品以及原料原产国；2006年11月1日起实施的《农产品质量安全法》作为我国有关农产品质量安全的第一部专门法律，明确提出了GMF的标识制度；2007年6月11日，农业部发布896号公告，作为农业行业国家标准的《农业转基因生物标签标识》具体规定了标识的文字规格、文字颜色、标识方法等细节问题，但也只局限于源头农产品，没有规定延伸到中下游终端产品；2007年12月1日，根据卫生部颁布施行的《新资源食品管理 2 FDA:Statement of Policy: Foods Derived from New Plant Varieties, 57 FR 22984 at 22,984. (1992). 3 王迁：《欧美转基因食品法律管制制度比较研究》，载于《河北法学》第23卷第10期，114页. 4 FDA: Statement of Policy: Foods Derived From New Plant Varieties, 57 FR 22984 at 22, 991 . ( 1992)； 5 FDA 颁布了《自愿标签指南》，见 FDA:Guidance f or Industry Voluntary Labeling Indicating Whether Foods Have or Have Not Been Developed Using Bioengineering Draft Guidance ( 2001)； 1037 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 办法》对安全性评价做出了具体规定；2009年10月，国家质量监督检验检疫总局修订《食品标识管理规定》，明确规定食品属于GMF或者含法定转基因原料的，应当在其标识上标注中文说明。 （二）我国转基因食品标识的实施状况 1.消费者对转基因食品标识的认知现状 GMF标识主要围绕着“如何建立一个能够提供消费者更多选择的标识制度”而努力，所以制度的评价还是取决于消费者的认知与接受。我国对GMF消费者态度调查始于2002年，其后各省市都进行了大量的实地调研，研究表明，消费者对GMF的认知、偏好、信息来源、利益分配、标识成本、价格意愿以及对政府的信任等，都会影响消费者的消费行为，而各环节企业进行标识的利益权衡和政府决策选择，都依赖于消费者。6 根据2011年国家转基因重大专项项目课题组在全国6个中、东、西部做的实地调研数据显示，消费者认为需要加贴GMF标识得消费者占83.7%，认为无所谓的占13.8%，认为不需要的只占2.5%；在主流消费者中，要求强制性标识的比例高达82.5%，大多数消费者对现有标识的内容不太了解，希望信息更加充分。目前GMF市场的信息严重不对称，消费者能获得的信息远远少于生产者的信息。在部分生产者对自己使用的原料，包括在采购、加工、生产过程中，对食品成分及安全品质等都有较充分的了解，而消费者却知之甚少。 2.转基因食品标识现状 转基因食品标识现状：（1）我国实行GMF标识起，国内一些省市进行检测结果显示，市售食品内含外源性基因检出率较高，而这些食品大多数未进行任何标识，以“普通食品”面目出现；（2）在标识的产品类别中，植物油、玉米类食品标注比例较高，大豆类食品的标注产品集中在食用油类别，其他豆粉，豆腐类食品标注甚少，果蔬类食品标识甚少；（3）植物油标识中，以大豆油正标识比例较高，标识文字有“转基因XX食品”、“原料中含有转基因成分”、“以转基因XX食品为原料”等；调和油负标识比例较高，标识文字多为“非转基因”、“原料为非转基因”等；（4）正标识的主视面、字体大小、颜色对比上的醒目程度，可识别性远远小于负标识；（5）在进行了标识的GMF中，缺乏内含转基因具体成分的表示，缺乏对过敏者的食用提醒；7 综上，不管是从消费者知情权、选择权的保障，还是GMF信息系统的建立和跟踪追溯，现在的标识状况离制度建立的初衷相差甚远。 三、我国转基因食品标识制度的不足 （一）转基因食品标识范围狭窄 《农业转基因生物标识管理办法》对以下三类产品实行强制标识：（1）转基因动、植物和微生物；（2）转基因农产品的直接加工品；（3）用农业转基因生物或含有农业转基因生物成分的产品加工制成的产品；另外规定列入农业转基因生物标识目录的产品适用标识制度，第一批目录中有5类17种产品：大豆种子、大豆、大豆粉、大豆油、豆粕；玉米种子、玉米、玉米油、玉米粉；油菜种子、油菜籽、油菜籽油、油菜籽粕；棉花种子；番茄种子、鲜番茄、番茄酱。 首先，标识GMF标识目录范围狭窄。以第1类5种转基因大豆为例，大豆除了这五种用途之外，还能被加工成多种产品，如豆奶粉、豆浆、豆腐、酱油等，豆油还可以与其他食用油混合进行更广泛的应用，而这些都是不在标识范围之内的。其次，“直接加工品”含义不清也为生产者提供了规避标识的途径。以转基因大豆为例，加工为豆油后，必须标识。但是，如果再用这种豆油混合其他豆油，进行再加工，是否属于“直接加工品” ？是否需要标识？均没有做详细明确的规定。 （二）GMF阀值概念缺乏 阀值指的是食品DNA中，某一食品成分中转基因成分的外源基因拷贝数与该食品成分内源参照基因拷贝数的比值。大多数国家都采用了阀值，防止由于偶然因素或者技术上不可避免因素而导致非GMF中存在微量转基因成分, 低于阀值的可豁免标识。2003年欧盟规定将产品中单一成分转基因含量的阀值定位0.9%,澳大利亚和新西兰为1%，韩国为3%，日本为5%。阀值的规定确保了非转基因标识的可操 |
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