徐丽媛 钟筱红:论环境侵权民事纠纷解决机制的立法完善(二)
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保护的法律规定，防止污染环境。开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔偿，并采取必要的补救措施。”《水法》第三十一条规定，“开采矿藏或者建设地下工程，因疏干排水导致地下水水位下降、水源枯竭或者地面塌陷，采矿单位或者建设单位应当采取补救措施；对他人生活和生产造成损失的，依法给予补 7 刘敏，陈爱武：《现代仲裁制度》，北京中国公安大学出版社，2002年版，第68页。 8 李玉芳、高洁：《环境仲裁法庭显身手——江苏省东台市首次环境纠纷仲裁纪实》，环境经济，2008年第2期。 102 8 可持续发展·环境保护·防灾减灾 偿。”立法中规定解决机制的，从狭义上理解，不涉及环境侵权纠纷。如《森林法》第十七条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。《草原法》第十六条规定，草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。 3、协商、行政机关的处理等非诉讼解决方式与诉讼解决方式之间缺乏衔接 环境侵权民事纠纷的非诉讼解决方式的优点在于省钱、省时、又省力，能使问题简单、迅速、且廉价地解决；缺点在于执行效果不佳。诉讼解决的优点在于能依靠强制力保证执行效果，但环境民事诉讼需要严格的程序，具有耗时、费钱又费力等缺点。因此，环境侵权民事纠纷的解决机制最好是非诉讼解决方式与诉讼解决方式之间相互并存、衔接、配合与补充，实现多途径、多层次的权利救济渠道，赋予当事人充分的选择机会，以妥善处理和解决环境矛盾和纠纷。然而，由于我国相关立法的缺失或不明确，使本应受最佳利用的非诉讼解决机制被束之高阁，或出现效果不佳的局面。“长期以来司法最终原则得不到明确和充分的体现，很多时候环境纠纷当事人不区分纠纷性质、轻重程度、是否作了前置的必要处理等，都径直诉至法院。9”环境诉讼这一司法救济手段成了救命稻草，然而“司法救济虽然是人权的最后一道保障，但这种救济程序所追求的价值中，公平、公正要优位于效率10”，这与具有巨大危害性、不宜打持久战的环境侵权案件来说，无疑是相背离的。因此，应该重视非诉讼解决机制在环境侵权案的适用，特别是行政机关的处理机制。日本在这方面做的较好，较早的制定了《公害纠纷处理法》，成立公害调整委员会对公害环境纠纷进行行政处理。在日本，“公害纠纷中依靠民事调解或诉讼解决的事例是极少的，大部分都以向市町村的市民相谈室、都道府县的公害课、警察署、保健所、法务局的人权维护机关等行政机关的窗口投诉、反应情况的形式，经过这些机关在事实上的斡旋或劝告得到解决”，“这种现象正显示大多数的受害者不愿通过需要严格的程序、耗费钱力的裁判程序，而希望通过行政机关的专门知识和作为公共机关的信誉，有时依靠其政治力量，使问题简易迅速而且廉价地得到解决的愿望。基于这一事实，我们不能不认识到在公害纠纷中，纠纷的行政处理程序具有与司法救济同等的重要性”。11 （二）对策建议 环境侵权民事纠纷的解决方式，几乎形成了一个固定的模式：受害者找加害者解决，谈判破裂——受害者投诉——环境行政主管部门调解，调解后污染依旧，“广大居民依然处于污染之中”——受害者提起民事诉讼。这一固定模式至少表明，在环境侵权民事纠纷解决机制中，协商、和谈机制没有完全展开；人民调解制度形同虚设；行政调解效果不佳，不能彻底解决问题；仲裁和行政裁决运用极少；民事诉讼成了最后的救命稻草，法院资源紧张，压力增大。针对这一具有一定普遍性的现象，我们思考的方向应是，在这一链条中，尽量让环境侵权民事纠纷提前终止于某一阶段，并得到圆满的解决。除了逐一完善各个纠纷解决内在机制外，通过立法的技术手段来实现也非常重要。 1、在我国环境基本法中明确规定协商机制，甚至可以成为前置程序。这样可以增加侵害人和受害人的压力，特别是侵害人，多数情况下，侵害人对受害人的谈判要求置之不理，或迟迟不露面，实行“拖”战略。这种做法刺激了受害人，加剧了双方的矛盾，受害者有了“一定要到法院讨个公道”的赌气想法，增加了诉讼资源的压力。因此，法律中明确协商机制，减少了逃避的心理，对纠纷的顺利解决有积极作用。 2、我国环境基本法中规定仲裁方式，并引导地方立法，制定《某某市环境纠纷仲裁暂行办法》、《某某市环境纠纷仲裁委员会章程》、《环境纠纷仲裁委员会仲裁员聘用管理办法》等。为了保障环境侵权民事纠纷仲裁的成功，可以将“环境纠纷仲裁庭”设在环保局内，成立了一个仲裁委员会，成员由多学科的专家组成，可以包括环境行政不管部门人员（如环保、农业、林业、渔业、公安、交通等）、法院或法律界人士、经济学家等。仲裁适用准司法的程序。经过受理——公开开庭审理——调解或裁决的完整过程，庭审中进行陈述、举证、质证、辩论等程序等。当然，灵活适用环境仲裁程序非常重要。环境纠纷仲裁的申请可以不完全依据《仲裁法》的一般规定，而是进行灵活适用， 9 韩东：《非诉讼纠纷解决机制待完善》，发展，2008年第7期。 10 邹雄等：《环境侵权法疑难问题研究》，厦门大学出版社，2010年版，第298页。 11 [日]原田尚彦著，于敏译：《环境法》，法律出版社 1999 年版，第 36--37 页。 1029 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 规定“只要受侵害者的事实清楚、理由充分，并有法律依据，一方就可以申请仲裁委受理”，之所以有此规定，因为环境污染纠纷有其特殊性，侵害方和受害方往往处于社会的不同地位，受害者普遍是一批弱势群体，与强者坐在一起协商仲裁事项是不可能做到的。这一举措解决了仲裁案源问题。裁决的内容可以更宽泛。如东台市《环境纠纷仲裁暂行办法》，仲裁委可以作出“停止侵害；赔偿损失；恢复原状；安装污染治理设施；正常运行治污设施、确保稳定达标排放；拆除、封存产生污染的装置；停产（业）治理”等裁决内容，远超出了环保部门只处理“赔偿责任和赔偿数额”的职权范围12。当然，最后要确认在经过环境纠纷仲裁委员会作出的裁定书或调解书，具有法律效力。当一方不履行时，一方当事人可以凭此裁决书申请法院强制执行，彻底改变了环保部门由于对环境纠纷调解手段不硬，从而导致一些环境纠纷长期得不到有效解决的局面。 3、通过立法明确行政机关的“处理”应包括行政调解和行政处理。环境法学界，很多学者将《环境保护法》第41条第2款规定，“赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理”中的“处理”等同于“行政处理”看13，后又有学者进行了扩充，认为“环境纠纷行政处理主要包括行政调解和行政处理决定(裁定、裁决、决定书等形式)两种方式”。14本文赞同“处理”应作广义理解，包括行政调解和行政处理，但不应将“处理”等同于“行政处理”。因为行政法理论上，行政处理是一个特定的概念，是指行政主体依法针对特定的相对人所作的具体的、单方的、能对相对人实体权利义务产生直接影响的具体行政行为15。行政处理的形式有行政许可、行政确认、行政征收、行政征用、行政给付、行政裁决等。具体到对环境污染侵权民事纠纷的行政处理应主要是指行政裁决，当然有学者认为“处理”也不仅仅指行政调解和行政裁决，还应包括行政确认等形式16。总体上，行政处理应是一种具有较强法律约束力的具体行政行为，当事人对环境行政裁决不服的，可以依照《行政诉讼法》规定的程序向人民法院提起行政诉讼。而环境侵权民事纠纷的行政调解是指根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门对当事人之间的环境纠纷进行调解。17这种调解所达成的协议，只是当事人相互间意志妥协的结果，行政机关在协议中既无利害关系，也不直接体现其意志，不具有法律效力，现实中容易出现“调而不解”的状况。因此，应该善用环境行政裁决，在调解不成或调解失败的情况下，及时适用行政裁决程序。 我国实践中，老百姓也还是比较愿意通过环境行政机关的处理来解决环境侵权案件的，如以陕西省西安市的环境纠纷为例，采取向环境保护行政主管部门或者其他政府部门信访投诉或申诉方式维护环境权益的案件占环境纠纷案件的99%以上，而采取向人民法院诉讼方式维权的案件较少，仅占环境纠纷案件的1%不足。如下表： 表2：2005-2011年9月西安市环境纠纷案件的发案情况18 环境信访投诉案件 行政机关受理的环境案件 法院审查受理的环境案件 2005年 8640件 355件 16件 2006年 12500件 501件 12件 2007年 13540件 687件 74件 2008年 15660件 823件 22件 2009年 16970件 877件 26件 2010年 18230件 921件 24件 2011年 17820件 974件 25件 4、拓宽环境侵权民事纠纷的范围。首先，环境侵权民事纠纷不仅应包括因污染环境所致的侵 12李玉芳、高洁：《环境仲裁法庭显身手——江苏省东台市首次环境纠纷仲裁纪实》，环境经济，2008年第2期。 13 如有学者认为，所谓行政处理环境污染民事纠纷，主要是指根据《环境保护法》第41条等有关环境法律的规定,由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理环境污染侵权纠纷的活动。见蔡守秋：《环境政策法律问题研究》，武汉大学出版社1999年版，第332页。 14张式军：《论环境纠纷的行政处理一一兼评《环境保护法》第41条及其完善》，法治论丛，2003年第11期。 15 张树义：《行政法与行政诉讼法学》，高等教育出版社，2004年版，第91页。 16邹雄等：《环境侵权法疑难问题研究》，厦门大学出版社，2010年版，第318页。 17高莉：《调解在环境纠纷中的适用》，《环境导报》，2003 年第 19 期。 18 资料来源：赵学玲、袁辉根：《关于环境案件审理情况的调研》，陕西法院网，http://sxfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=23003，2011年6月21日。 103 0 可持续发展·环境保护·防灾减灾 权纠纷，还应包括因破坏环境所致的侵权纠纷。其次，行政调解和行政处理的范围可以更宽泛与灵活。如立法规定不仅是直接污染危害关系人之间的金钱赔偿问题可以适用，具有环境危害风险的当事人之间（包括污染和破坏），就停止侵害、设置防止污染的设施、更改作业时间，甚至搬迁建设工厂等请求，都可以通过灵活的行政调解和行政处理解决，起到预防环境进一步被污染的作用。 四、对我国《环境保护法》第41条第1、2款的修改建议 随着环境法研究的拓展与深入，环境侵权的概念得到了提升，不仅包括污染环境型的侵权行为，还包括了环境破坏型的侵权行为；环境侵权民事纠纷的解决方式，若法律规定明确，能顺利解决问题，人们更愿意选择省钱、省时、省力的非诉讼解决方式，特别是环境主管部门的处理，因为环保行政机关具备三方面专业知识：一是加害方长期以来的污染和破坏环境的状况；二是正确的环境信息资料和合法监测的科技与手段；三是全面的环保法律法规和政策。这些能力确保环境行政主管部门能够公平、公正、合理、合法的解决环境侵权民事纠纷。而且作为民事救济尤其是侵权救济多属于事后救济，就事先预防而言尚有不足，从整体上并不能完全恢复受害人遭受侵害的权益。正是居于上述理由，结合文章的整体分析，本文认为应该修改我国《环境保护法》关于环境侵权解决机制的规定，特别是第41条的规定，第1款修改为：“因污染或破坏环境造成损害的，污染者或破坏者应当承担侵权责任。”第2款修改为：“因污染或破坏环境造成损害发生纠纷，由当事人协商解决，协商不成的，可以请求环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理，也可以向人民法院起诉。环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理环境纠纷案件时，应当查清事实、分清是非，对当事人进行调解，调解不成或调解之后反悔的，应当依法作出裁决，制作裁决书。当事人对裁决不服的，可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。” Abstract: The civil dispute resolution mechanism of environmental tort always is the focus in environmental law theory and practice. Many environmental tort civil disputes have been in the air, which needs Legislation Improvement. At present The Legislation of the civil dispute resolution mechanism of environmental tort omitted Environmental destruction tort, and Limited the good role of non-litigation solution mechanism including the consultation, people& |
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