徐丽媛 钟筱红:论环境侵权民事纠纷解决机制的立法完善(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 1026 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 论环境侵权民事纠纷解决机制的立法完善——兼论《环境保护法》第41条第1、2款的修改 徐丽媛 （江西财经大学法学院） 钟筱红 （南昌大学法学院） 摘要：环境侵权民事纠纷的解决机制一直是环境法理论与实践关注的焦点。众多环境侵权民事纠纷的悬而未决促使立法源头的完善。目前，我国环境侵权民事纠纷解决机制的立法遗漏了环境破坏型侵权的适用，限制了协商、人民调解、仲裁、行政调解和行政处理等非诉讼解决机制的良好发挥。需要从立法方面加以改进，值《环境保护法》修改之契机，通过立法的技术手段，填补空白，强化非诉讼解决机制的运用。 关键词：环境侵权民事纠纷；解决机制；环境保护法；修改 一、环境侵权民事纠纷释义及特征 （一）环境侵权民事纠纷释义 环境侵权，学理上用词，是对“因环境污染和环境破坏而损害他人权益的现象”的一种表述，在大陆法系国家中，德国使用“干扰侵害”这一概念，法国则使用“近邻妨害”这一概念,日本和我国台湾地区则使用“公害”来表述。而英美法系国家，则使用“妨害行为”这一概念来定义毁坏环境的行为。在我国，环境侵权是指因产业活动或其他人为原因，致生环境介质的污染或破坏，进而间接对他人人身权、财产权造成损害或有造成损害之虞，依法应当承担法律责任的行为1 。环境侵权是通过损害环境介质继而间接造成权利损害的行为。而对人们经常提到的侵犯日照权、采光权、通风权、眺望权等则并未包含其中，因为对于这些权利的侵犯并未损害环境这一介质本身，即没有污染或破坏环境，只是阻碍了太阳和通风等，这与环境侵权的核心特征不符，所以不认为其为环境侵权。 环境侵权民事纠纷，除了限定为环境侵权外，本文探讨的是因环境侵权所带来的民事责任纠纷。杨立新教授指出，“在当代社会，大量的法律关系发生竞合现象，侵权行为与犯罪行为、侵权行为与行政违法行为之间的竞合大量发生，许多犯罪行为可以同时构成侵权行为，多数违反行政管理的行政违法行为也都构成侵权行为。2”邹雄教授也指出，“随着侵权法理念的改变，侵权行为责任承担的性质已不再限于民事责任了”，具体指出，“在行政性环境侵权中，侵权主体承担的责任性质就属于行政责任。而当侵权行为与犯罪行为竞合时，除了承担民事责任外，还要承担刑事责任。3”因此环境侵权民事纠纷4，是指因污染或破坏环境，对他人人身权、财产权造成损害或有造成损害之虞，加害人与受害人之间出现了是否要承担民事责任，以及承担何种民事责任的争执。 （二）环境侵权民事纠纷的特征 与传统侵权纠纷相比，环境侵权纠纷呈现如下特征:1、主体的不平等性。如带来严重的大气、水、噪声污染的房地产开发商与普通老百姓之间力量相差悬殊。2、侵权行为的价值正当性。如房屋建设是积极、正当的生产活动，与之相伴的却是严重的噪声污染等侵害，因此有学者将环境侵权视为“一种‘有价值的侵害’，属于‘可容许的危害’”5。3、侵害对象的广泛、不特定性。环境问题具有扩散性，因此环境侵权往往带来的是不特定区域内多数人的损害，甚至损及子孙后代，如日本的水俣病事件。4、侵害过程的间接性。环境侵权的路径一般为“加害者——环境——受害者”，这个过程中加害者没有直接作用于受害者，侵害行为与侵害结果之间没有直接的因果关系，侵权责任难于认定。环境侵权纠纷的四项主要鲜明特征便于人们确定其性质，但也为纠纷的解决带来了困难。特别是当四项特征集中体现在一个案件中的时候，确定谁是加害人、加害人是否要承担民事责任、以及承担何种民事责任，这些涉及环保与法律等的专业问题限制了多种纠纷解决方式的适用。 1 邹雄等：《环境侵权法疑难问题研究》，厦门大学出版社，2010年版，第21页。 2 杨立新：《侵权责任法原理与案例教程》中国人民大学出版社2008年版，第5页。 3 邹雄等：《环境侵权法疑难问题研究》，厦门大学出版社，2010年版，第24页。 4 纠纷，《现代汉语词典》解释为“争执的事情”。见中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》，商务印书馆1996年版，第674页。 5 卓向东：《论环境侵权及其民事责任》，淮北煤师院学报（哲学社会科学版），2001 年第12期。 可持续发展·环境保护·防灾减灾 二、我国环境侵权民事纠纷的解决机制及其立法 环境侵权民事纠纷的解决机制，是指受害人在其人身权、财产权因环境污染或生态破坏而遭受侵害、损害或有遭受损害之虞，加害者与受害者之间产生矛盾和争议时，通过司法、行政乃至私力途径缓解消除民事纠纷的方法或制度。纠纷解决机制作为一个完整的系统，它是由多种纠纷解决方式所构成的，每一种具体的方式都发挥着其独特的作用。在我国现行民事和环境相关法律制度下，结合实践来看，环境侵权民事纠纷的解决方式主要包括协商（交涉）、人民调解、行政机关的处理、仲裁、以及诉讼等五种方式。总的说来，这些纠纷解决方式可分为两类：诉讼方式和非诉讼方式，前述方式除环境诉讼外，都属于非诉讼方式。 我国《环境保护法》、《民法》、《民事诉讼法》和《侵权责任法》等基本法律是环境侵权民事纠纷解决机制的主要法律来源。特别是《环境保护法》第41条第2款规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”明确规定了民事诉讼和行政机关进行处理的解决方式。当然，其他如污染防治和自然资源保护单行法中也有相关的规定。 《中华人民共和国人民调解法》（2010年）第二条的规定，“人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。”人民调解坚持自愿平等、不违背法律法规政策和尊重当事人权利三项原则和人民调解不收费的基本制度，充分保障当事人意思自治，确保调解活动顺利开展。《人民调解法》第18条，“基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。”第20、22、26、和31条分别规定，人民调解员根据调解纠纷的需要，在征得当事人的同意后，可以邀请当事人的亲属、邻里、同事等参与调解，也可以邀请具有专门知识、特定经验的人员或者有关社会组织的人员参与调解。人民调解员根据纠纷的不同情况，可以采取多种方式调解民间纠纷，充分听取当事人的陈述，讲解有关法律、法规和国家政策，耐心疏导，在当事人平等协商、互谅互让的基础上提出纠纷解决方案，帮助当事人自愿达成调解协议。人民调解员调解纠纷，调解不成的，应当终止调解，并依据有关法律、法规的规定，告知当事人可以依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。 应该说，人民调解如果运用好的话，是一种非常迅速、便捷、有效的纠纷解决方式。但在实践中，由于环境纠纷双方当事人对各自环境权利与义务的认识分歧较大，以及对调解人的信任度等原因，能够通过民间调解圆满解决环境侵权纠纷的情况较少。绝大部分的环境纠纷都通过以环境信访为主要渠道的方式诉至环境保护行政主管部门，行政解决成为解决环境纠纷的主要手段，还有少数由于污染严重，或对赔偿责任和赔偿数额争议较大的环境纠纷案件诉至法院，通过司法救济这一最终途径解决。 三、我国环境侵权民事纠纷解决机制立法的缺陷及完善建议 公害纠纷的存在本身不是问题,有问题的是既有的纠纷处理体系是否有化解纠纷的能力6。从我国现有法律制度来看，环境侵权民事纠纷的解决机制总体上较完备，有协商、人民调解、行政调解、行政裁决、仲裁、诉讼等多元化的解决方式，能较为有效的解决环境侵权纠纷。但从具体利用的效果来看，我们清楚的发现，各种解决方式都有其本身内在的缺陷，如协商依靠当事人完全的意思自治，很难达成一致的协议，或达成的协议经常不被遵守；人民调解员的信任危机使人民调解很难被启动；行政调解协议缺乏强制力，其处理效果不佳；环境诉讼的主体资格问题、诉讼时效问题等妨碍了环境侵权的绝对救济，等等。当然，除了这些内在不利因素外，外在因素如缺乏明确法律规定、环境意识淡薄、保障平台不充分等也限制了其良好运用。这些问题已被多数学者广泛论述，成绩斐然。适应我国环境基本法修改的契机，本文主要从立法缺陷与不足方面考察环境侵权民事诉讼的解决机制。 （一）存在的问题 1、协商、仲裁、行政裁决等非诉讼解决机制存在立法缺失或立法不明确 对于协商方式，我国《环境保护法》中没有作规定，少数环境单行法中作了规定，但趋于原则 6 叶俊荣：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社2003年版，第291页。 1027 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 化。如我国《水污染防治法》（2008年）第28条规定，跨行政区域的水污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决。《水法》第57条规定，单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当协商解决；当事人不愿协商或者协商不成的，可以申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解不成的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。《水土保持法》第46条规定，不同行政区域之间发生水土流失纠纷应当协商解决；协商不成的，由共同的上一级人民政府裁决。 对于仲裁环境侵权民事纠纷，我国法律缺乏明确的规定。仲裁，是指在一个国家的法律许可或规定的范围内，纠纷当事人在纠纷发生前或纠纷发生后自愿达成书面协议，将他们之间发生争议的事项交给一定的非司法机构的第三者审理，并由其居中作出对当事人双方均有约束力的裁决的一种解决纠纷的制度7。仲裁有以下特点：1、以双方自愿为前提；2、仲裁的范围一般为民商事纠纷；3、仲裁程序简便、费用低廉，有极大的灵活性与便利性；4、仲裁具有强制执行力。仲裁可以说是公正、高效、低成本的纠纷解决方式。环境侵权民事纠纷的仲裁法律依据不明确、实践运用极少。2007 年，江苏省东台市设立了第一个“东台市环境纠纷仲裁庭”，并成功开庭审理了第一起环境侵权的纠纷案8，为处理环境侵权纠纷案件开创了一种新的模式。我国《仲裁法》第2条和第3条的规定，“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁”；“下列纠纷不能仲裁：1、婚姻、收养、监护、扶养、继承纠纷；2、依法应当由行政机关处理的行政争议”。《仲裁法》明确我国仲裁的目的是解决经济纠纷；仲裁受案的范围是合同纠纷和其他财产权益纠纷。而“其他财产权益纠纷”是否包括环境侵权纠纷未形成统一的认识，这限制了环境侵权纠纷仲裁解决方式的适用。当然，我国环境基本法中对此的空白，也是一大缺憾。 行政机关的处理方式和处理范围受到立法的限制。首先，行政机关的处理方式被限制。1992年1月31日，全国人大法律工作委员会办公厅针对国家环境保护局 “关于如何正确理解和执行《环境保护法》第41条第二款的请示”所作出答复称，“因环境污染损害引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷属于民事纠纷，……当事人不服的，可以向人民法院提起民事诉讼，……不能以作出处理决定的环境保护行政主管部门为被告提起行政诉讼”。此后，各地环保部门纷纷将原来的行政调解、行政裁决两种主要的行政解决环境纠纷的方式改为单一的调解方式。另外，新的立法也呈现了这个倾向，即将性质不明的“处理”改变为“调解处理”的字样。如2008年《水污染防治法》第86条规定，“因水污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护主管部门或者海事管理机构、渔业主管部门按照职责分工调解处理；调解不成的，当事人可以向人民法院提起诉讼。当事人也可以直接向人民法院提起诉讼。”另外，我国的大气污染防治法、固体废物污染环境防治法等立法中也都有类似的规定。 其次，环境侵权行政机关处理的范围有限。《中华人民共和国环境保护法》第41条第一款，“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失”。第二款规定:“赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；……”。依法条的上下款连接，可以作如下理解：在我国，并非任何环境侵权纠纷都可以申请行政机关处理，能够申请的对象是直接受到环境污染危害的单位或个人，所以环境污染未造成他人实际损害时就不能申请行政处理；能够申请的具体范围是赔偿责任和赔偿金额的纠纷，其他请求如停止侵害、设置防污设施等不在其列。实际上，这些范围的限制与环境侵权行政机关主体制度设置的目的大大不相符，环境纠纷行政处理制度是依靠当事人的互让，使用简易程序，避免诉讼程序的繁琐与迟延，使纠纷得到快速解决，从而达到预防、消除污染、保护环境与自然资源的目的。 2、因破坏环境而侵犯他人财产权、人身权的环境侵权民事纠纷解决方式立法不明确 我国环境基本法中规定的是解决方式适用于环境污染侵权，而不包括环境破坏土壤、森林、草原、矿藏等进而侵犯人的财产权和人身权的纠纷；而其他自然资源保护法中由规定不明确，如《矿产资源法》第三十二条规定，“开采矿产资源，必须遵守有关环境 |
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