刘安翠:环境保护法修改背景下的农村环境保护制度完善(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 921 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 环境保护法修改背景下的农村环境保护制度完善 刘安翠 （武汉大学环境法研究所，湖北 武汉） 摘要：本文主要探讨了在《环境保护法》修订背景下，农村环境保护制度在立法上的完善。目前中国农村环境问题突出，而农村环境问题长期存在的主要原因是有关农村环境保护的法规层级低、可执行性差。以《环境保护法》的修订为契机，有序地开展农村环境保护制度的建设是一个可取的路径。本文提出了农村环境保护法律的体系，它以《环境保护法》中关于农村环境保护的规定为中心，以《农村环境保护条例》为基干，以农药管理、土壤污染防治等领域的具体规定为其重要组成。还应当以基本法律制度充实上述农村环境保护法律体系。 关键词：环境保护法；修订；农村环境保护；制度完善 在很多人眼中是世外桃源的农村，正经历着严重的环境问题。现代化农业生产方式带来农作物高产的同时也使土壤、水源质量恶化；农村相较城市处于弱势地位，这使得农村成为城市污染物的堆积场；随着农民生活水平的提高，农村生活垃圾的危害也不容小觑。这些都严重影响了农村地区的可持续发展。 《环境保护法》于1989年12月颁布施行。它是我国环境保护领域的基本法，对农村环境保护法律制度的确立和实施有普遍的指导意义。但是《环境保护法》施行20余年来，没能充分发挥其指导作用，弊端日益暴露，很多专家学者都认为应当对其进行全面修改，并提出了很多修改方案。①目前，修改《环境保护法》已列入十一届全国人民代表大会常务委员会立法规划，全国人民代表大会环境资源委员会和环境保护部等正有序开展调研工作。②在这一背景下，如何通过《环境保护法》的修改带动农村环境保护制度在立法上的完善成为非常紧迫的问题。 一、我国农村环境法治的现状 相关法律规范并未对农村环境作明确定义。对其概念，有很多不同的理解。《科学技术社会辞典·地理》认为农村环境又称村落环境，主要是农业人口聚居的地方，其特点是人口不多，周围有广阔的原野，有大面积天然和人工植被，环境容量大，自净能力强。蔡守秋和吴贤静认为，农村环境是指农村范围内，影响人们生存和发展的各种自然因素的总体③。也就是说，农村环境是以农民聚居地为中心的一定范围内的自然和社会条件总和，这和《环境保护法》第二条的规定相一致。本文也正是在这一语境下讨论问题的。 农村环境按照环境要素的不同，可分为大气环境、水环境、生物环境、土壤环境等；按照组成环境的物质与人类活动的关系，农村环境分为天然环境和人为环境。农村环境不同于天然环境，农村环境中动植物种类少，种群年龄相同，作物生活期短。农业是农村不可缺少的要素，因此农村环境与农业环境关系密切。农业环境一般指农业生物赖以生存、发育和繁殖的自然环境。农业环境更侧重于人类的农业生产环境，而农村环境不仅包括农业生产活动，还包括人们的生活环境等。农业环境领域，人们更关注生态环境的恶化，如水土流失、气候变暖等；农村环境领域，人们还关注随着工业和农业开发给农村带来的生活上的影响，如水源污染、固体废弃物污染、大气污染等。总体上看，农村环境包括农业环境。 农村环境问题是指农村居民在从事农业、工业生产或者在日常生活中所造成的污染农村环境、破坏农村生态环境的现象。农村环境问题和城市环境问题一样，都是超出环境自净能力导致的环境 ①如王树义的《关于<环境保护法>修改问题的几点思考》、汪劲的《论<环境保护法>的修改》、刘瑞聆《<环境保护法>上升到环境基本法的必要性和可行性》、何卫东《我国环境保护基本法的修改思考——环境保护法实施情况的小型调查报告》、李扬勇《以构建能力为进路修订我国<环境保护法>》等。 ②中国环境网：环资委与环保部开展环保法修改调研，2011-4-18，[2011-6-4].网络资源访问地址为：http://www.npc.gov.cn/npc/bmzz/huanjing/2011-04/18/content_1651886.htm; 岳阳晚报：环资委环境保护法修改调研座谈会在岳阳举行，2011-4-18，[2011-6-4].网络资源访问地址为：http://www.npc.gov.cn/npc/bmzz/huanjing/2011-04/18/content_1651831.htm;湖北人大网：环资委就环境保护法修改工作到鄂调研，2011-4-21， [2011-6-4].网络资源访问地址为：http://www.npc.gov.cn/npc/bmzz/huanjing/2011-04/21/content_1652821.htm. ③蔡守秋，吴贤静.农村环境保护法治建设的成就、问题和改进.当代法学，2009（1）. 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 质量的下降。农村环境问题可分为农村生态破坏问题和农村环境污染问题，后者可分为内源性环境污染问题和外源性环境污染问题。①苏杨把中国农村环境污染总结为三类：现代化农业生产带来的农药、化肥等的污染；农村人口聚居点产生的生活污染；乡镇企业产生的工业污染。② 我国现行关于农村环境保护的法规如下： 《环境保护法》第20条和第23条对农业环境保护的概括性规定。 《农业法》专设第8章“农业资源与农业环境保护”，是现行法中关于农业环境最为详尽的规定。 《固体废物污染环境防治法》第19条规定要合理使用农业薄膜，第20条规定畜禽粪便处理和焚烧秸秆的要求。第49条要求由地方性法规规定农村生活垃圾污染环境防治的具体办法。 《水污染防治法》第4章专设第4节“农业和农村水污染防治”，通过规制农药、化肥、畜禽养殖、水产养殖以及农田灌溉水质保护农村水环境。 《清洁生产促进法》第22条规范了化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂的使用。第24条鼓励集约利用土地，支持节水、节肥等技术。第34条规定，国家鼓励先进农业技术的使用，鼓励开发利用沼气等生物质能源，综合利用农作物秸秆、禽畜粪便、农产品加工业副产品、废农用薄膜等。 《海洋环境保护法》第36条和第37条的规定体现了对农业环境中农药和化肥使用的限制规定以及对渔业的保护。 此外《循环经济促进法》、《土地管理法》、《乡镇企业法》、《节约能源法》、《防沙治沙法》等法律以及《全国生态脆弱区保护纲要》、《全国生态环境保护纲要》等规范性文件中也有关于农村环境保护的规定。相关的环境标准有：《农田灌溉水质标准》、《土壤环境质量标准》等。 《关于加强农村生态环境保护工作的若干意见》、《国家农村小康环保行动计划》、《国务院办公厅转发环保总局等部门关于加强农村环境保护工作意见的通知》等规范文件宏观上提出了农村环境问题的解决方法。 《农药管理条例》、《农村生活污染防治技术政策》、《基本农田保护条例》、《农业转基因生物安全管理条例》是国务院针对农村环境的主要问题做出的回应。 有些地区根据《环境保护法》制定的环境保护条例中对农业环境保护做出了较多规定，典型代表是《江苏省环境保护条例》。有些地区制订了专门的农村环境保护规范，如《青海省农业环境保护办法》、《湖南省农业环境保护办法》等。 二、农村环境法治的困境与出路 从理论上看，除法律明文规定排除农村地区适用外，所有的环境法规同等的适用于城市和农村。但是实际情况是，很多法规的立法者没能考虑农村环境的特点而使这些规定农村无法适用。 首先，缺乏农村环境保护方面的基干法律或专门性法律和法规。农村环境问题具有特殊性，完全适用一般的环境法规很难解决问题，因此应当针对农村环境的特点制定农村环境特别法律或法规。现有的农村环境保护法规，如《山东省农业环境保护条例》、《湖北省农业生态环境保护条例》等，层级较低，多为地方性法规，且内容较单一，通常侧重于农业环境保护，无法全面规制农村环境污染和破坏行为。 其次，现行法律中关于农村环境保护的规定零散、抽象。立法未把农村、农业、农民看作有机的整体，通常只侧重其中的某一方面。《环境保护法》作为环境基本法，只有第23条是关于农业环境保护的；《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第19条规定合理使用农业薄膜，第二十条规定了处理畜禽粪便和焚烧秸秆的要求。这些规定很抽象，可执行性很差。以现行《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第49条为例，该条授权地方性法规规定农村生活垃圾污染环境防治的具体办法。而到目前为止，只有西安市制定了《西安市农村生活垃圾管理暂行规定》。这样至少在农村生活垃圾处理上形成了法律空白。 最后，农村环境保护制度多采取行政强制命令的方法，缺乏诱导和激励机制。如《中华人民共和国水污染防治法》第47条③和第48条④分别规定政府应当“加强管理”和“采取措施”，这些规定的 ①汪劲.新农村建设：环保立法与执法模式的合理选择.载徐祥民主编.中国环境资源法学评论（2006年卷）.北京：人民出版社.2007：117-118. ②苏杨.中国农村环境污染调查.经济参考报：2006-1-14（006）. ③《中华人民共和国水污染防治法》第四十七条：使用农药，应当符合国家有关农药安全使用的规定和标准。运输、存贮农药和处置过期失效农药，应当加强管理，防止造成水污染。 ④《中华人民共和国水污染防治法》第四十八条：县级以上地方人民政府农业主管部门和其他有关部门，应当采取措施，指导农业生产者科学、合理地施用化肥和农药，控制化肥和农药的过量使用，防止造成水污染。 922 可持续发展·环境保护·防灾减灾 实施有赖于政府积极执法，但是在缺乏政府责任追究机制的情况下，政府往往怠于执法。 面对上述困境，我们把目光转向外国。欧盟和美国等发达国家农村和中国的农村环境存在很大的差异，① 但是这些国家都经历过农村环境严重污染的时期，有可以借鉴的治理农村环境的经验。 1、美国。美国在环境领域的立法比较完善。《联邦水污染控制法》、《联邦杀虫剂控制法》和《清洁水法》等为其主要的法律。《清洁水法修正案》（1987）提出了“农村洁水计划”，在此计划下，美国联邦政府开始资助面源污染控制。②美国法律规定详细，可操作性强，值得我们借鉴。 2、欧盟。其颁布了几个在各成员国的农村环保方面发挥重要作用的指令，如水框架指令、污染预防和控制综合指令等。③治理农业面源污染的重要措施主要包括制订杀虫剂法以控制杀虫剂最大使用量，以及限制水中杀虫剂残留等。④欧盟把农村环境治理的重点放在了农业环境保护上。欧盟法规针对性强，有实效。 3、日本。日本立法范围涉及广泛，如制定《农业基本法》、《农地法》、《土地改良法》等。日本还十分重视资源开发和保护，制定了一系列这方面重要法律，如《农业改良促进法》、《农村地域工业导入促进法》、《治山治水紧急措施法》、《国土综合开发法》、《土地调整法》、《地力增进法》、《沿海渔业整顿开发法》等。这些法律以农业基本法为基础，相互协调促进，有力保障着农业发展目标的实现。⑤ 20世纪70年代，日本制定了《废弃物处理与消除法》等七部法律，明确详尽地规定了对畜禽污染防治和管理，使养殖业污染得到明显控制；1999年日本在《农业基本法》的基础上通过了《食物、农业、农村基本法》，新基本法立足于农业，但又超出了农业，它注重农业及农村在保护国土、保护自然环境等方面所具有的多方面的功能，是指导日本新世纪农业与农村发展的基本法律。⑥ 日本采取了基本法立法模式，在基本法基础上制定了许多法规，极大地保护了农村环境，这值得我们借鉴。 针对上述农村环境保护法治面临的困境，结合国外的经验，我们应当： 1、树立环境正义理念和环境法治理念。认识到农村环境问题的紧迫性，和通过法律完善农村环境保护制度的必要性。这是着手进行法治建设的前提。只有这样人们才会自觉将各种制度和措施纳入法律规定。 2、修改环境保护基本法，完善配套法规。《环境保护法》于1989年12月颁布施行，它对我国的环境保护起到了积极的推动作用。但是施行20余年来，它的局限性日益暴露。从法律位阶上看，它虽然被称为环境领域的基本法，却是由全国人大常委会通过的，严格的说不是基本法。从立法目标上看，它没能体现可持续发展的思想，侧重城市污染治理和工业污染防治。一些基本原则规定不全面，如预防原则体现的仍是末端控制思想，没能体现源头控制理念。还存在行政管理机关责任不明确、与现行有效的单行法相冲突等问题。具体到农村环境保护方面，未能包含农村生活环境保护、农村工业污染治理等。很多专家学者都认为应当对其进行全面修改。目前，修改《环境保护法》已列入十一届全国人民代表大会常务委员会立法规划和2011年立法计划，全国人民代表大会环境资源委员会和环境保护部等正有序开展调研工作。⑦通过在修订后的《环境保护法》中系统规定农村环境保护的原则和制度，促进农村环境保护制度的完善，同时也使之成为真正意义上的环境基本法。 3、在法律中明确规定管理结构，明确政府职责和责任。现在环境问题层出不穷的重要原因是监管者的监督不力。只有在法律中明确其责任才能使之在执法过程中充分负责。现行法律规定的责 ①目前，欧美发达国家城镇化水平都达到了70%以上，农业人口比例很低，通常不到总人口的5%。民众环境保护意识很强。农村环保工作起步较早，多数国家建立了以政府为主导的农村环保投入机制，成立了具有综合决策和协调能力的环境管理机构，制定了完善的补贴、税费等环境经济政策，同时配合以法规标准、治理技术、监管执法、教育培训等措施，形成了较完善的农村污染防控体系。参见：王夏晖，张惠远，王波，许开鹏，李志涛，陈颖.农村环境保护：国内外的经验、做法与启示.环境保护，2009（6）. ②刘伟．我国农村环境污染防治法律体系的完善．西北农林科技大学，2010：22． ③王夏晖，张惠远，王波，许开鹏，李志涛，陈颖.农村环境保护：国内外的经验、做法与启示.环境保护，2009（6）. ④刘伟．我国农村环境污染防治法律体系的完善．西北农林科技大学，2010:23． ⑤衣保中，闫德文.日本农业现代化过程中的环境问题及其对策.日本学论坛，2006(2 |
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