凌 欣:渤海污染防治专门立法的思考(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 917 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 渤海污染防治专门立法的思考 凌 欣 （天津财经大学法学院， 天津 300222） 摘要：污染是渤海海洋环境的主要问题，并且渤海还将面临更大的污染压力，渤海专门立法的可能立法方案之一是渤海污染防治法。针对渤海污染防治进行专门立法有良好的法律基础，法律调整范围明确，便于更好地发挥渤海特别法的功能和效力，具有较强的可行性。选择专门针对污染防治的立法方案具有针对性强、可以更全面周密地设定对多源污染源的防治等优势。渤海污染防治方案在空间范围选择上，应突破传统的海陆分割体制，实行海陆一体化的污染防治战略。渤海污染防治立法的主要制度措施主要包括排海污染物总量控制制度、污染防治监管的协调执行机制和污染治理计划制度等。 关键词：渤海；专门立法；污染防治 学界、政界已有制定渤海专门法或特别法的呼声，但对制订怎样的渤海特别法则少有深入论证。《2008年渤海海洋环境公报》让各级政府与广大公众全面了解了渤海海洋环境状况、面临的主要环境问题与压力，意识到渤海环境治理已到了刻不容缓的程度。从渤海目前的海洋环境现状以及未来环渤海经济圈的发展趋势来看，渤海海域面临的最大的威胁就是海洋环境污染。不仅如此，海洋环境污染还是造成其他海洋生态损害的根源。《渤海环境保护总体规划》（2008-2020）中就指出：“渤海是我国沿海诸多海域中生态环境最为脆弱的海域，由人类活动导致的污染和破坏问题最为突出”。既然污染是渤海海洋环境的主要问题，并且渤海还将面临更大的污染压力，所以，渤海专门立法应首先考虑渤海的污染防治。这告诉我们，渤海专门的可能立法方案之一是专门的渤海污染防治法。本文就是对这一备选方案的思考，内容涉及渤海污染防治立法方案的可行性，这一方案的优势、空间范围选择和主要制度措施等。 一、制定渤海污染防治专门立法的可行性 总体来讲，针对渤海污染防治进行专门立法具有较强的可行性。一方面，我国对海洋污染防治已经积累了较多的管理经验，并形成了基本的制度框架，具有良好的法律基础；另一方面，由于是针对污染防治这一专门事务，法律调整范围明确，便于更好地发挥渤海特别法的功能和效力。 其一，海洋污染防治具有良好的法律制度框架基础。我国有关海洋环境保护的立法，大多是污染防治方面的。《中华人民共和国海洋环境保护法》以及《防止陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《海洋倾废管理条例》、《防治船舶污染海域管理条例》、《防治海岸建设项目污染损害海洋环境管理条例》等有关配套法规，形成了比较完善的海洋环境污染防治法律法规体系。这些法律法规的颁布实施积累了管理经验，并形成了基本的制度框架。比如，有关海洋环境管理的法律制度有排污和倾倒收费制度、重点海域污染物排海总量控制制度和海上重大污染事故应急制度；有关陆源污染防治的法律制度有达标排放制度、排污口管理制度、排污申报制度和特殊污染物禁排制度；防止海岸工程污染海洋环境的规定有建设海岸工程实行环境影响评价制度和“三同时”制度、对某些海岸工程建设项目的禁止、倾倒许可证制度；关于防治倾废污染的规定有废弃物分类管理制度、海洋倾倒区制度、倾倒者对不利后果负责的制度。虽然现有的海洋环境保护法律体系对渤海环境保护发挥了重要作用，但是并不能完全应对渤海的环境问题。那么我们专门针对渤海这一特殊的海域制定污染防治特别法时，可以以已有的海洋污染防治法律制度框架为指导，以渤海半封闭海的特殊性为基础，结合渤海主要的污染源及污染物等现实问题，制定渤海污染防治法律制度。所以，从已有的法律基础方面来讲，渤海污染防治方案有其可行性。 其二，具体而明确的渤海污染防治事务有助于发挥渤海特别法的功能和效力。我们说我国现行的海洋环境保护法律规范之所以不能为渤海的环境保护提供有效保障，原因之一就是这些法律规定是根据不加以区别的海洋的共性问题而设定的。而渤海无论是从其自然地理形状来讲，还是从其海洋环境问题尤其是污染问题的特点来讲，都有其区别于我国其他海域的特殊性。既然一般法不足以有效解决渤海这一特殊海域的特殊环境问题,那么我们在制定渤海特别法时就可以针对具体的渤海环境问题进行特殊制度安排。专门针对渤海的污染防治立法从渤海这一半闭海的特性出发，综合考虑渤海的陆源污染及海上污染防治，可以说是调整范围具体且明确，能够实现渤海特别法专门治理渤海污染的功效。 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 二、渤海污染防治专门立法方案的优势 专门针对渤海污染进行专门立法，不涉及渤海管理的其他事务，包括渤海资源保护等事务，这个立法方案是可行性。与其他的方案（我这里说的是渤海专门立法的其他可选择方案）相比，选择专门针对污染防治的立法方案有一定的优势。这主要体现在三个方面： 其一，针对性更强。《渤海环境保护总体规划（2008-2020）》中指出：“渤海是我国沿海诸多海域中生态环境最为脆弱的海域，由人类活动导致的污染和破坏问题最为突出”。从渤海目前的海洋环境现状以及未来环渤海经济圈的发展趋势来看，渤海海域面临的最大的威胁就是海洋环境污染。要消除渤海将要变成“死海”的危险，最基本的就应是防治海洋环境污染。可以说，渤海污染防治特别立法紧紧围绕渤海核心管理事务而展开，具有极强的现实针对性。既然污染是渤海海洋环境的主要问题，并且渤海还将面临这更大的污染压力，那么要想实现对渤海环境的有效治理，需把渤海特别法的注意力投向污染防治上。同时，渤海环境污染的严峻形势也昭示出对渤海环境污染防治进行特别立法的重要性。 其二，可以更全面周密地设定对多源污染源的防治。就污染防治的具体内容看，渤海污染防治立法可根据多源污染多方防治的基本思路，对渤海主要污染源，包括来自陆地和来自海上的各种污染源进行防治。从污染物来源看，污染物主要来自陆域，其中COD 排放量主要来自于工业和城镇生活污水，总磷、总氮主要来自于农业面源污染。①也就是说，生活用水、工业废水和农业面源污染是三大陆源污染源。渤海海上污染主要来自海水增养殖、港口航运、油气勘探开发、海上倾倒等用海活动。在制定渤海污染防治特别法时，就可以根据渤海污染的多源污染问题，分别规定具体的防治措施和法律制度进行多方防治，达到防治渤海海洋环境污染的目的。 其三，可以专门就污染防治设定渤海专门立法的空间调整范围。如果一部立法既要考虑渤海污染防治，又要设计渤海资源合理利用的规范，还要安排生态保护和修复等的制度，一方面可能出现顾此失彼，另一方面则会造成在立法调整范围等重大问题上的难以取舍。如果选择污染防治这一单一事务领域，就可以根据污染防治的需要确定立法调整的空间范围。 三、专门渤海污染防治立法的空间范围选择 传统的海洋污染防治主要以海洋本身为空间范围，尽管强调对陆源污染的防治，但也是以河流入海口为界，强调入海河流的排污量控制。比如《海洋环境保护法》中防治陆源污染物对海洋环境的污染损害的相关规定，主要是入海排污口的设置问题；禁止、严格限制或严格控制向海域排放某些污染物质；排放陆源污染物的单位，须申报拥有的陆源污染物排放设施、处理设施和在正常作业条件下排放陆源污染物的种类、数量和浓度等。虽然也注意到了要加强入海河流的管理，但是如何加强管理、防治污染并没有提及，只强调了要“使入海河口的水质处于良好状态”。以入海河口为界，强调入海河流的排污量控制的方法实际上是末端控制的方法。可以说，海洋污染防治并没有从根本上突破以海洋本身为空间范围的污染防治模式。 根据《渤海环境保护总体规划(2008~2020)》的调查显示，从进入渤海的污染物来源看，海上污染源基本得到了控制，污染物主要来自陆域(注入渤海的污染物中，60~70%的污染物来自13个沿海市以外的区域，即来自河流及其流域)。也就是说，对于渤海的污染防治来讲，受污染的是海洋，防治的环节却在陆上。尤其是渤海沿岸的三省一市分布了大量的工业，高能耗、高污染及资源浪费等现象大量存在，陆源工业污染成为渤海主要的污染源。如果在渤海污染防治的立法中仍然选择“陆管陆、海管海”的分立自治模式，那么在追求本地利益最大化的驱动下，陆域产业和陆上环境治理会将渤海当作一个巨大的“纳污池”。②除了来自13个沿渤海城市的污染，注入渤海的河流中上游区域其污染排放是渤海重要的污染源之一，这些河流主要有辽河、海(滦)河、黄河三大水系，涵盖黄河、小清河、海河、大辽河、滦河等40多条常年注入渤海的河流。③有学者指出，注入渤海的河流上游流域地区污染物排放量约为下游沿海13市排放总量的3.5倍。④因此，有必要将流域的污染防治纳入渤海环境保护的格局之中，使每一流域成为渤海环境保护大系统中的一个子系统或单元。 综上可知，注入渤海的入海河流污染严重，成为渤海污染的主要来源，渤海的污染防治需与辽 ① 《渤海环境保护总体规划(2008-2020年)》② 何广顺：《基于区域经济发展的渤海环境立法研究》，海洋出版社2009年版，第115-116页③ 魏修华等：《黄渤海海域污染状况及对生态的影响》，载《黄渤海海洋》1993年第3期。④ 舒俭民：《渤海陆源污染控制行动与成效》载《环境保护》2006年第20期。 918 可持续发展·环境保护·防灾减灾 河、海河、黄河等重点流域的污染防治紧密联系。渤海污染防治方案在空间范围的选择上应突破传统的海陆分割体制，将来自陆地的污染（主要是水污染）的防控延展到入海河流的全流域，通过全流域防治始能收到较好效果。 四、渤海污染防治立法的制度措施 现行《海洋环境保护法》既不是综合事务法，也不是专门事务法，许多海洋环境保护的法律制度设计的并不详细具体。专门的渤海污染防治立法不能简单沿袭现有的海洋环境法模式，需要根据渤海的污染实际，采取针对性的制度措施。具体而言，有以下几个方面： （一）排海污染物总量控制制度 《海洋环境保护法》第三条规定，国家建立并实施重点海域排污总量控制制度，确定主要污染物排海总量控制指标，并对主要污染源分配排放控制数量；第十条规定，在国家建立并实施排污总量控制的制度的重点海域，水污染物排放标准的制定，还应当将主要污染物排海总量控制指标作为重要依据。《海洋环境保护法》的这些规定确立了我国重点海域污染物排海总量控制制度。但时至今日仍然是一纸空文，未见相关配套法规对其作出具体规定。因此，渤海污染防治立法应将建立可行的污染物总量制度作为基本内容之一。渤海沿岸13省市及其上游地区的各种污染物通过入海排污口及河流纷纷排入渤海，使渤海不堪污染压力。在这种情况下，渤海作为一个整体的有明确边界的环境管理对象，对其进行治理的最有效办法是实行排污总量控制①。也就是说，防治渤海污染的关键制度就是总量控制，包括排海污染物总量和排海特定污染物总量的控制。具体而言，即是根据渤海的环境容量确定入海河流污染排放物的总量，并在河流全流域范围内予以适当分配，从而达到控制渤海污染的目标。 实施排海污染物总量控制是防治渤海污染的有效办法，同时也是污染物排海管理定量化、目标化和制度化的表现。其一，需核定渤海的纳污总量及污染物排放总量，渤海污染物排放总量控制的基础是渤海纳污总量，所以需对纳污总量和渤海入海污染物总量作出核定，为总量控制目标的制定奠定基础。其二，明确排海特定污染物的总量控制，比如以氮、磷为主的总量控制制度。其三，为了保障污染物排海总量控制目标的实现，还需实行总量控制目标责任制。确定污染物排放总量削减目标和年度控制目标，并将这些目标逐步分解到市、县和相应的单位。其四，还应建立总量控制监管联动机制，实现对主要污染源的分配排放监控②。 此外，还应建立生态补偿制度，对于超过污染物排放指标向入海河流和渤海中排放污染物的区域应该向按照相关分配指标排放的区域做出补偿。从而形成有效的控制污染物排放总量的制度体系。 （二）建立污染防治监管的协调机制和有效的执行机制 渤海分属于三省一市，行政管理体制分割、利益主体多元化与环境整体性矛盾，引发和派生了海洋利用中的一系列问题，往往导致利益分享的非此即彼和开发中的各自为政，在资源利用和环境建设中，这一矛盾愈益明显。③渤海海洋环境的整体性决定了对渤海环境的保护也应具有跨区域和整体性的特征，而非以人为的行政区划为界限。任何一个单一部门和单一行政区划等防治污染的努力都无法真正解决渤海环境问题，尤其是在空间范围上，我们选择了全流域防治、海陆一体化的战略，那么渤海的污染防治会涉及更多的行政区域和诸多监管部门。渤海沿岸和入渤海流域的众多地方主体都有其各自的环境利益和经济利益，涉及到相关利益主体的范围更广泛了，如何建立有效的监管和执行机制也是渤海污染防治法需要解决的问题之一。所以，国家、渤海沿海各地方政府和入渤海流域的众多利益相关者之间的协作，明确各自严格的目标责任，才能为渤海环境保护起到积极的效果。从这个意义上来说，对于渤海污染防治，必须统一执行权，建立一个跨流域、跨行政区、跨部门的执行机构。这个执行机构负责监督检查渤海地区污染物排放总量控制目标的执行情况；统筹协调跨区域、跨部门之间存在的问题；对污染防治情况定期调查评估,督促相关执法机构改进执法措施；组织指导渤海地区联合执法行动；促进不同部门之间的协同合作。如果统一的渤海污染防治执行机制能够有效的构建和运行，那么污染防治目标将会逐步实现。 （三）采取多源污染多方防治的措施 治污必先治源。渤海污染防治应着重从源头进行控制，降低对海洋环境造成的污染。 ① 周珂、吕霞：《关于制定渤海环境保护单行法必要性的思考》，载《昆明理工大学学报》2007年第3期。② 李明春：《共同努力改善渤海海洋环境》，《中国海洋报》2009年5月19日③ 李毅：《渤海环境治理途径探索》，载《海洋开发与管理》2006年第5期。 919 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 渤海的环境保护问题，其80%的污染物质不是来自海洋本身和海洋上的人类活动行为，而是来自陆域污染、海岸工程建设、径流和大气漂移等陆域活动，仅从海洋本身考虑将不能解决渤海的全部环境保护 |
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