刘志仁 袁笑瑞:西北内陆河水污染控制法律制度研究∗(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 927 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 西北内陆河水污染控制法律制度研究. 刘志仁 袁笑瑞 （长安大学政治与行政学院，西安710064） 摘要：西北地区地处干旱、半干旱区域，水资源具有严重的稀缺性。西部大开发战略带来西北地区经济发展的同时，对西北内陆河造成一定程度的污染。本文通过分析西北内陆河现状及污染原因,剖析西北内陆河水污染控制法律的不足，对西北内陆河水污染控制法律制度的完善进行研究。从而达到改善西北地区内陆河水污染控制的目的，具有一定的实用价值。 关键词：西北；内陆河；污染；法律制度 我国西北地区处于欧亚大陆内部，地域辽阔，地貌复杂多样，气候要素分布不均匀。西北地区属于干旱、半干旱气候，年降水量少，平均降水量为175.6 mm，约为全国平均值的的1/4。西北地区水资源总量为1189.2亿立方米，平均产水量为4.06万立方米/每平方千米，约为全国平均值的1/12。特殊的地理环境使西北地区成为严重缺水地区，因此水资源成为制约整个西北地区经济发展的瓶颈。 近年来，国家提出的“西部大开发”发展计划为西北经济发展提供良好的平台，西部经济得到快速发展。西北地区丰富的矿产资源也为经济发展带来巨大的推动力。但是在发展的同时出现了一系列环境问题，例如过度开发利用水资源和对水资源造成污染，尤其是西北内陆河流已经造成不同程度的污染和破坏。如果西北内陆河流水污染态势继续发展，将会对整个西北地区的生态环境造成严重的影响，因此西北内陆河水污染控制和水资源保护迫在眉睫。 一、现状及污染原因 水不仅是干旱区绿洲生态系统构成、发展和稳定的基础, 而且也是干旱区关键的生态环境因子[1]。水资源的好坏会直接决定生态环境状况和人类经济、社会未来的发展。我国西北地区降水量少，干旱的地理环境使水资源的蒸发量远大于降水量，仅依靠降水远远不能满足居民日常生活用水和工农业用水，因此内陆河水资源成为西北地区主要的用水来源。 （一）西北内陆河现状 从“西部大开发”战略实施发展至今西北内陆河水资源问题一直受到密切关注。用可持续发展的观点对我国西北内陆河水资源问题进行分析，西北内陆河水资源具有三个特点： 1、水资源短缺，降水量小 西北地区内陆河的水源主要是来自冰山的融水，再加上降雨稀少，地表径流量较小，这在一定程度上造成内陆河水资源的短缺。西北地区气候干旱、水资源短缺成了影响该地区生态环境的基本因素。干旱的环境导致植被的灭失和高原土壤的荒漠化。另外，人类对环境破坏日益严重，导致气候变暖、降水减少，生态环境恶化。 2、内陆河流季节性强，枯水期出现断流现象 西北地区距离海洋地区远决定了西北内陆河水量有限。每年6月~9月气温高，来自雪山的融水明显增多，内陆河的水量基本能满足居民的日常生活和工农业生产用水。但是每年10月以后气温低，雪山融水逐渐减少，并且西北地区气候寒冷干旱，河水面结冰。因此西北地区内陆河的下游出现断流现象，称为枯水期，缺水现象对下游居民的生活和工农业生产造成一定程度的影响。 3、粗放式的生产经营造成水资源被极度破坏 西北地区与中东部地区相比，无论是生产力还是经济发展相对落后。改革开放以来，法律对水资源的初始配置的主体和原则缺乏明确的规定。因此，在经济利益的驱动下内陆河流域的水资源被长期粗放式开发和掠夺式利用，致使水资源配置呈现区域性不平衡，工业用水争抢农业用水，农业用水挤占生态用水等现象。另外，工农业生产过程中，大量污水被排放至内陆河流，内陆河河流环境封闭，自净能力较差，导致内陆河的水质明显下降，对流域居民的身体健康和生命造成严重威胁。 （二）污染原因 西北内陆河肩负着西北大部分地区工农业用水的重任，由于经济的高速发展和当地的人口的急 . 基金项目：国家社科基金项目（10XFX021） 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 剧增加，内陆河流处于超负荷利用和严重污染阶段，必须引起足够的重视。 1、城市水污染排量大 西北地区相对落后，大部分城市基础建设缓慢，城市排水管道和污水处理装置陈旧，不能满足城市自身发展建设的需求，城市污水处理率约为10%，远远低于国家污水处理平均水平[2]。有些地方因监管力度不够，甚至出现污水处理设置闲置的情况。因此，城市污水不能得到及时的处理被排入内陆河，不仅造成内陆河的污染，同时也影响水资源的循环利用，形成水资源的浪费。例如《2010年甘肃环境公报》显示石油河水重度污染，如图1所示，原因是玉门市老市区生产和生活用水均排入石油河中造成水质中总磷浓度较大，以及玉门石油河径流量减少致使污染物浓度有所上升[3]。 图1 甘肃省河流污染综合指数统计 2、工业用水排放量大 工业废水成为内陆河水污染的主要原因之一，以甘肃省石羊河为例：2010年水资源质量按照国家《地面水环境质量标准（GB3838-2002）》评价，评价时段划分为汛期、非汛期和全年3个时段。评价方法采用单因子法。（1）出山口以上河段水质：西大河、东大河、西营河、金塔河、杂木河、黄羊河和古浪河为Ⅰ类水质，大靖河为Ⅱ类水质，总体属优良水质。（2）平原区河段水质：石羊河干流和红崖山水库水质差，基本为劣Ⅴ类水质，金川峡水库水质为Ⅲ类。（3）平原区地下水质：武威南盆地地下水水质较好。北盆地地下水水质明显恶化，矿化度升高，各种有害离子含量增大，民勤湖区地下水矿化度普遍在3克/升以上，局部地区高达10克/升，不但不能饮用，而且灌溉也受很大程度的影响[4]。造成石羊河水质差的原因正是因为工业用水排放量大。随着西北地区工业的不断发展，工业用水量呈逐年上升态势。处理工业用水虽然对水污染治理方面有一定的作用，但巨大数量的工业废水对西北地区的水资源产生很大的影响。另外某些企业还偷排放未经过处理的污水。这些工业废水最终被排入内陆河内，势必会对河流的水造成重度污染。 3、农业面源污染加剧 农业在西北五省中占据主导地位，传统农作物的种植是当地农民主要经济和生活来源。为了提高农作物产量，农民大量使用农药、化肥。化肥和农药中大量的氨氮化学元素会随着地表水漫漫渗透到地下水。西北地区土壤结构基本相似，一部分氨氮化学元素会随着地表水逐渐流入河流，使河流中氨氮化学元素严重超标。氨氮化学元素的严重超标会造成整个河流水质成分的改变，对下游的居民饮水和农业用水造成巨大威胁，引发一系列社会问题。因此农业面源污染的加剧必须引起高度重视。例如，甘肃境内石油河、山丹河、泾河、马莲河石羊河的水质重度污染，如图1所示。主要污染指标是化学需氧量、生化需氧量、氨氮以及挥发酚，污染的原因之一就是粗放式的工农业的生产经营对水资源的严重破坏[2]。 二、西北内陆河水污染控制法律制度现状评析 水是自然界宝贵的资源，我国在发展经济的同时也非常注重水资源的保护。水污染的防治工作历经20多年，在保护水资源方面采取了一系列积极的经济措施和法律措施，取得了一定的成效，在一定程度上积累了一些经验。 928 可持续发展·环境保护·防灾减灾 （一）我国控制水污染现存的主要法律 面对日益污染的水资源对人类生产和生活产生了巨大影响，如果这种态势不得到控制，人类的生存环境将会发生巨大的改变。1984年5月11日第六届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过《中华人民共和国水污染防治法》，同年11月1日实施。2008年2月28日中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议修订通过《中华人民共和国水污染防治法》（2008修订）。我国水污染防治的立法进程开始于1979年的《环境保护法》(试行)，第一部防治水污染的综合性专门法律是1984年的《水污染防治法》。依照1988年《水法》(2002年颁布的《中华人民共和国水法》)，1995年颁布了中国第一部流域性法规《淮河流域水污染防治暂行条例》。部分省、市也针对本辖区的水污染防治工作制定了地方性法规。《水污染防治法》在1996年经修改重新公布施行，新法根据国内的生产、生活环境中水污染状况和自然水流域的现状，增设了一些非常重要的内容，例如按流域或者区域制定水污染防治规划、城市污水集中处理制度等。 （二）现存法律的不足 我国在控制水污染方面取得了一定的成效，现行法律对惩治水污染提供了强有力的法律依据，但在仍然存在一系列问题，对于西北内陆河流管理主要是以管理条例为主导，例如：针对石羊河流域制定了《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》；针对疏勒河流域制定了《甘肃省疏勒河流域水资源管理条例》，西北内陆河特殊的地理环境和薄弱的生态环境与中东部的河流相比具有明显的特异性，应对西北内陆河进行特殊的保护，但是现行的条例因其法律位阶较低，责任归属很不明确。因此，现行的法律依据具有一定的滞后性。 1、现行控制内陆河水污染法律的滞后性 我国现行的《中华人民共和国水污染防治法》，从立法层次上讲，规范内容过于广泛，不能具体到细节，在具体运用时存在一些困惑，在执法过程中带来的一定的难度，不能很好地做出明确的鉴定。对水污染控制起补充作用的管理条例没有起到辅助作用，以《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》为例，此条例仅在第三十五条对水污染控制涉及了一些规范：新建、改建或者扩大入河排污口，应当征得流域管理机构和有管辖权的水行政主管部门的同意，由环境保护主管部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批。而对责任的归属、惩罚措施和产生纠纷解决的办法没有提及，由于没有明确的法律依据，环境行政保护主管部门只能进行处罚而不能采取其它强有力的措施来抑制水资源的污染。从长远利益来看，关注的是目前水污染治理的具体办法，缺乏长期的规划，很难满足可持续发展战略的要求。在制度设置方面，制度设置还不尽合理，许多思想理念过于陈旧，从而在出现新的水污染情况时，没有很好的应急措施，特别是在治理农村面源污染时，没有专门的保障制度来保障农民生活用水。 2、缺乏强的执行力 我国现行的控制水污染的一系列法律目的是实现水资源与经济的发展相适应，在确保经济发展的同时保证水资源的充分供给和合理保护。但是在实际运作中，我们发现防治水污染法律在执行过程中和地方经济利益容易发生冲突，地方群众为了满足眼前利益有“地方保护主义”思想，该现象在西北地区特别明显。西北水资源严重的稀缺性，再加上国家颁布的法律严格的限制性，某些地区采取违法手段来实现自己的利益。地方政府为完成自己制定的计划，给部分污染水源企业开绿灯，面对水污染事件环境行政保护主管部门仅进行罚款，罚款后这些企业仍然排放超标的工业废水。另外，在两个平行行政区域发生污染纠纷时，大多以行政协调、行政处罚和社会公告方式来解决水污染问题，行政主体不是通过严格的惩罚而是以简单的方式来解决水污染。现行法律中因缺乏明确的政府责任主体，使现行法律失去了强的执行力。 3、排污权管理滞后 排污权是指在一条河流内的污染总量的控制下，各工厂、企业能够向此河流排放各种污染物的权利。我国的《宪法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《环境保护法》以及排污许可制度都对污染水体的排放有明确的规定：国家拥有排污权和排污权使用的分配权。该规定说明国家对水污染的排放有严格的规定，对抵制工业废水污染内陆河有积极作用。但是，实际上我国地方政府在控制排污权的标准较宽松。以石羊河河流为例，随着地方经济发展，在石羊河流经区域建立了许多工厂、企业，在申请营业执照时，排污许可制度只是普通的程序。当地部门为实现制定的计划，再加上新增的企业和工厂属于生产不同的工业产品，在确定排污标准时存在技术欠缺。因此，在管理排污权时出现混乱，最终局面是经济得到发展，而内陆河的水资源遭到严重污染。因此，我们可以看出国家对排污权的管理存在弊端。 929 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 4、缺乏一部针对西北内陆河保护的法律 我国缺乏统一的西北内陆河保护法，不能对西北内陆河水资源进行全面有效的保护，因此应加强西北内陆河水资源的立法工作。虽然我国现行的针对西北内陆河制定了一些管理条例，例如：《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》、《甘肃省黑河流域水资源管理条例》、《甘肃省疏勒河流域水资源管理条例》等，对防治水污染具有一定的效果，但是也有局限性。这些管理条例是从本地流域利益来考虑，针对的是流经本地流域的河流，内容避免不了笼统性和空泛性。我国幅员辽阔，水资源的状况因地有很大的区别，西北内陆河因地理位置特殊，并且在整个西北地区不可取代的作用。西北地区水资源一旦遭受污染，影响到的不仅是当地居民的生存环境，对我国整个生态环境也会带来不可预估的破坏。目前，防治水污染的法律在监管和执行方面没有明确的法律依据，不能对西北内陆河水污染给予强有力的保护，造成西北内陆河水资源保护的局限性。 三、西北内陆河水污染控制法律制度的完善 我国提倡建设民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会，人与自然之间的和谐作为和谐社会的基本要义之一显得极为重要。而水资源作为自然界不可缺少的一部分应更加引起重视，西北内陆河为保护的重中之重。 （一）立法技术上的改善 我国水污染法律在立法技术上存在一系列问题：（1）公众参与环境保护意识淡薄，这就一定程度上丧失了其现实意义。在水污染防治的实践中有关信息的收集不能通过公开、整理、查询的方法获得，群众不能积极参与到防治水污染中，缺乏广泛的群众基础；（2）地方还存在严重的地方保护主义和政府干涉的现象。我国水污染防治立法工作起步相对较晚，无论是在理论上还是在实践上相对于一些发达国家较落后。地方在制定水污染立法时为了满足自身利益，往往为了与上位法保持一致，不能制定出与当地水污染治理相适应的的法律，不能达到对国家水污染防治法的补充。 因此，在立法上应健全公众参与制度，建立西北内陆河水资源信息的公开和透明制度，让广大群众积极加入到环境保护中来。在水污染立法中应通过多种渠道掌握具体的、真实的资料，如通过召开听证会、问卷调查以及借助新闻媒体加大宣传力度，使广大群众从意识上共同保护我们的环境。邀请水污染防治专家、学者参与立法的起草工作，在理论上进行论证，并且从水污染防治技术方面针对西北的特殊地理环境制定出 |
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