林 珊:试论我国《环境保护法》的修改与完善(二)
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为成熟的国家所普遍采用。我国环境法也有关于公众参与原则的相关规定，即《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”但可以看出，该条规定只是原则性的，可操作性不高。为了更好的贯彻公众参与原则，发挥公众在环境保护中的作用，必须完善该原则，将其具体化。主要的内容有确认公民的环境知情权，环境立法参与权，环境执法参与权和环境诉讼参与权。其中最重要的便是环境诉讼参与权，它的确立要求改变现有诉讼制度，建立环境公益诉讼制度，这在下文将具体分析。 （五）基本制度的修改 环境资源法律制度，是指某类或某项环境资源工作或环境资源活动的各种法律规范的总称，是某类或某项环境资源工作或活动的法定化和制度化，是某类或某项环境资源工作或活动的法律规则、程序和保障措施的总和。环境资源法律制度很多，而环境资源基本法律制度是指具有重要作用和关键地位的环境资源法律制度。目前我国的环境基本制度主要包括环境规划制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度、限期治理制度、环境标准制度、许可证制度等。在《环境保护法》颁布的二十几年中，由于我国发展战略和经济形势的改变，有些制度已经不能适应现实需要，所以在修改《环境保护法》时必须对这些基本制度进行修改或添加，具体来说有以下几个方面： 1、环境影响评价制度 首先，由于我国在《环境保护法》后颁布了《环境影响评价法》，两部法律在一些规定上存在矛盾和冲突，所以完善环境影响评价制度的第一步应该消除两步法律的矛盾之处，使其统一；其次，应明确环境影响的跟踪评价制度，因为在实践中，有些项目在实施前进行评价时并不会对环境造成危害，但在实施后却出现了环境问题，所以应规定跟踪评价制度，便于及时发现环境问题，进行补救；再次，应该对环境影响评价加强监督，可以引入公众参与，发现应进行环评项目而未评价的，及时追究相关人员的环境责任；最后，完善环境影响评价的范围，将政府规划以及一些对环境有可能造成影响的国家政策也纳入环境影响评价范围，从最大程度避免环境问题的产生。 2、“三同时”制度 “三同时”制度是我国特有的一项环境法基本制度，根据我国《环境保护法》第26条规定：“建设项目中防治污染的措施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。它与环境影响评价制度相辅相成，是实现预防为主原则的一项重要措施。但是由于“三同时”制度要求环保设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，导致其适用的灵活性不够，一些资金受限的企业由于无法投资环保设施而不得已放弃主体工程的建设甚至破产。所以，笔者认为在修改《环境保护法》时可以对该原则在适用的灵活度方面作出适当修改，允许一些对环境影响不大的企业借助外部其他部门的环境保护设施代为同步建设。促成企业成本节约和污染治理的双赢。 3、限期治理制度 限期治理制度中存在的主要问题是关于决定权的规定不合理。《环境保护法》该法第29条第2 款规定：“中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定。市、县或者市、县以下人民政府管辖的企事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定。”这种关于决定权的规定是在当时的计划经济体制背景下作出的，显然不利于现今的环境保护。首先，由政府来掌控限期治理的决定权是不合理的，如上文分析，地方政府在面对经济效益与环境效益的冲突时，往往会趋向于牺牲环境效益来保全经济效益。而且政府部门的组织复杂庞大，对于作出限期治理决定的调查、审议、发布等工作究竟由具体哪个部门来做，容易造成混乱，所以，政府是不适宜作为决定权主体的。而环保部门是从事环保事业的专业部门，并且相较于政府会更注重环境利益的保护，所以修改后的《环境保护法》应规定由环保部门来掌控限期治理的决定权。 其次，限期治理所针对的企业或项目有大小之分，如果不分大小的一律由同级部门来决定，不利于及时治理污染，达不到限期治理的最初目的。所以，在修改后的《环境保护法》中应规定按照 914 可持续发展·环境保护·防灾减灾 项目的大小来行使决定权。 4、排污收费制度 《环境保护法》第37条规定：“未经环境保护行政主管部门同意，擅自拆除或者闲置防治污染的设施，污染物排放超过规定的排放标准的，由环境保护行政主管部门责令安装使用，并处以罚款。”这条关于排污收费制度的规定存在问题，依照规定看排污单位如果没有擅自拆除或者闲置防治污染的设施，其超标排污行为并非违法行为，而可以仅依照第28条的规定缴纳超标排污费。这样的规定使得超标排污者有可能逃避本应受到的法律制裁而继续实施污染行为。所以建议在修改新法时首先应将超标排污行为明确为违法行为，规定环保部门可以对该行为予以行政处罚，并且在排污行为严重时可按刑法进行处罚；针对排污但不超标者则按排放总量计征排污费，且排污费应按略高于治理费用的原则征收。其次，由于目前有许多与排污收费相关的单行法规，所以应统一《环境保护法》与其他诸如《固体废物污染环境防治法》、《大气污染防治法》等单行法规，使其在条文上能够相一致。最后，由于目前污染环境的项目越来越多，所以在修订新法时应扩大征收领域，将排污收费的范围扩展到如恶臭、生活垃圾、生活污水、电磁波辐射等项目以及对机动车、飞机、船舶等流动污染源等暂不征收噪声超标排污费和废气排污费的未征收项目。① 5、增设生态补偿制度、环境押金制度和环境税收制度 “生态补偿”一词在我国出现甚晚，目前其定义尚未明确。吕忠梅教授认为，生态补偿从狭义的角度理解就是指对由人类社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括对环境保护丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提供环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。②从以上定义可以看出，生态补偿的目的最终是为了保护人类环境，促进可持续发展，通过经济补偿和环保支出等方式建立的一套制度体系。所以笔者建议在修改《环境保护法》时应该增设生态补偿制度，可以规定由环保部门对可能造成环境污染或破坏的单位或个人进行征收，以促进自然资源的合理开发利用以及可持续发展。设立生态效益补偿费的专款专用制度，将所征收费用于生态环境治理、生态环保研究、自然保护区建设、水土保持工程和奖励生态保护杰出贡献机构和人员等方面，从而更好地促进环境保护和可持续发展。 环境法意义上的押金制度，是指对具有潜在污染的产品在销售时增加一项额外费用，如果通过回收这些产品或把它们的残余物送到指定的收集系统后达到了避免污染的目的，就把押金退回购买者。它的目的在于保护环境，防止和减少固体废弃物污染。目前，在一些环境法较为成熟的西方国家，环境押金制度已经成为环境保护领域的重要制度，并卓有成效。所以笔者认为在修订《环境保护法》时我国也可借鉴西方国家的经验建立环境押金制度。从国内外的具体实践来看，环境押金制度的模式主要有两种，一是针对特定产品的押金制度，通过回收和处理具有潜在污染的产品防止环境污染；二是针对特定区域的押金制度，根据不同区域的环境质量标准要求设立环境押金。③在我国构建环境押金制度时这两种模式也可以予以考虑。 环境税收制度是指政府为实现特定的环境保护目标、筹集环境保护资金、强化纳税人环境保护行为而建立的一系列税种以及采取的各种税收措施的制度。目前，许多国家已经规定了征收环境税，例如，法国《环境法典》规定了有关矿物燃料与可再生资源的税收政策。德国《废水纳税法》规定把废水排入水域要缴税，由州政府征收。纳税视废水的有害性而定，只要是废水排放者就负有纳税义务。荷兰则规定了对处理生活垃圾、提取地下水征税。④从国外的实施情况看，环境税的相关税种主要包括污染税、产品税和专门为环境保护筹资资金的税。环境税作为控制资源粗放利用而征收的税种，既可以增加政府财政收入，又能为环境保护事业提供资金，是增加经济效益与环境效益的一个两全之策。所以笔者建议，在我国修订《环境保护法》时应该加入征收环境税的规定。 （六）增加对于环境公益诉讼、公民环境权保护、国际环境法的相关规定 1、环境公益诉讼制度 随着我国环境问题的日益增多，环境问题涉及的利益主体日渐广泛，近年来，我国部分地区相继成立了环保法庭专门处理环境公益诉讼案件，而不少公民个人、社会组织等也纷纷提起了环境公益诉讼，希望通过司法途径维护环境公益。但实际上，我国还未在立法层面明确环境公益诉讼制度。 ① 王灿发、傅学良：《论我国<环境保护法>的修改,载《中国地质大学学报：社会科学版》2011年第11卷第3期。 ② 吕忠梅：《超越与保守--可持续发展视野下的环境法创新》，法律出版社2003年版，第355-361页。 ③ 吕忠梅：《超越与保守--可持续发展视野下的环境法创新》，法律出版社2003年版，第351页。 ④ 白则平：《人与自然和谐关系的构建——环境法基本问题研究》，中国法制出版社2006年版，第219-225页。 915 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 于是，在司法实践中确立的原告类型也不尽一致，存在许多混乱。环境公益诉讼作为公民维护自身环境利益的重要救济手段，笔者认为必须在修改《环境保护法》时对其加以明确规定。具体而言，建立环境公益诉讼制度应该注重以下几个问题：首先，放宽原告起诉资格，建立多元启动模式。环境公益诉讼的原告起诉资格不应再受到传统诉讼法中“直接利害关系人”这个要件的局限，而应该明确公益诉讼的原告可以是与侵害后果无直接利害关系的任何组织和个人，并且应该在条文中确立公民个人、社会组织、检察机关以及环境行政机关的起诉主体资格。其次，为了防止由于原告范围扩大而导致环境公益诉讼滥诉的现象，应该采取原告资格审查制度、规定环境公益诉讼不适用调解、撤诉程序、实行滥用环境公益诉讼侵权责任制等措施。 2、公民环境权 公民环境权指的是公民享有在适宜环境中生活的权利，具体而言它在实体上的权利包括清洁空气权、清洁水权、安宁权、采光权、通风权、眺望权、环境观赏权等；在程序上则体现为环境知情权、环境决策参与权、获得司法救济权等。公民环境权作为公众参与原则和环境公益诉讼的权利依据，具有十分重要的作用。目前，它已被许多国家环境立法所确认和保障，但在我国环境法上还未有对公民环境权明确提供保护的具体规定。所以，笔者建议在修订《环境保护法》时必须对公民环境权加以明确保护，可以通过设立环境信息公布公开制度、环境决策程序制度、公众参与环境决策制度、举报环境污染的奖励制度等具体制度加以保护。 3、国际环境法 国际环境法作为一国环境法体系的重要组成部分，理应在环境基本法中有所规定，如日本《环境基本法》就在第二章设专门的第六节规定了“有关全球环境保护的国际合作”，但目前我国《环境保护法》却缺少对于这一方面的规定。所以笔者建议在修订新法时应该加入国际环境法的相关内容，并且将其作为独立的一个章节进行规定。 三、结语 综上所述，环境基本法作为一个国家环境法律法规体系的统帅，是衡量一个国家环境法制先进与否的重要标准之一。而作为我国的环境基本法，《环境保护法》已经暴露出了它的严重弊端。所以，结合我国现实国情，借鉴国内外成功立法经验，修订一部适应实践发展、与国际接轨、更好地发挥保护环境、促进可持续发展作用的《环境保护法》刻不容缓。而从本文的以上分析可知，修改《环境保护法》不仅要从具体的技术层面进行修改，更应当从其法律地位、立法方向、基本原则、基本制度等方面进行全面创新。 参考文献： [1] 袁菁：《环境伦理视野下的环境法修改》，载《资源与人居环境》2008年第10期. [2] 董慧凝：《略论日本循环经济立法对我国环境立法的启示》，载《现代法学》2006年第01期. [3] 付康康：《对环境法修改完善的思考》，载《环境法治与建设和谐社会——2007年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集（第一册）》2007年. Abstract: "Environmental Protection Law of the People's Republic of China "was promulgated in 1989.Since it has been more than twenty years past, that law has difficult to meet the development status of China. Therefore, the voice of modifying the law has never stopped in recent years. However, because of modifying the law will involve multi-sectoral interest demands, the project of modifying is difficult to start. With the revision work of the environmental law in 2011,the problem of modifying become the focus of environmental law experts once again. In this paper, the author discusses the focus and direction of modifying the environmental law and puts forward some suggestions. 作者简介：林珊，女，在读研究生，福州大学法学院。研究方向：环境与资源保护法学。 916 |
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