林 珊:试论我国《环境保护法》的修改与完善(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 911 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 试论我国《环境保护法》的修改与完善 林 珊（福州大学法学院） 摘要：1989年《中华人民共和国环境保护法》颁布至今已有二十余年，早已难以满足我国发展现状。因此近年来环境保护法修订的呼声也从未间断，不过由于环保法的修改将会涉及多部门之间的利益诉求，所以其修订之路也特别艰难。随着2011年环保法修订工作的展开，环保法的修改问题再次成为环境法学界的焦点问题，本文通过对现行《环境保护法》存在问题的分析，论述了环境法修改的重要性及修改的重点和方向，并对环境保护法内容的修改提出了几点建议。 关键词：环境法修改；环境基本法；可持续发展 一、现行《环境保护法》修改的必要性 （一）环境基本法的重要作用 所谓环境基本法是指在一国环境与资源保护法律体系内，由国家立法机关制定的与单项环境与资源保护法律相对应、处于最高位阶的法律，其从全局出发，对整体环境以及合理开发、利用和保护、改善环境资源的重大问题作出规定，在整个环境法规体系中处于牵头地位。①虽然我国现行《环境保护法》与单项环境与资源保护法律相比并不具有最高位阶，但无论是在环境法学界还是司法实践中其仍被视为我国的环境基本法。 环境基本法的作用主要表现在其既阐明国家环境保护的基本政策，又对其他环境法律法规的制定和实施具有一定的指导意义，在环境法体系中起着统帅作用。其重要作用具体而言，包括防治环境污染和其他公害，保护和合理开发利用自然资源，保护生活环境和生态环境，协调经济社会发展和环境保护的关系，促进公众参与环境管理以及为国家进行环境管理提供法律依据等。 正因为环境基本法在一国的环境法体系中有着如此不可替代的作用，所以它的先进与否也在极大程度上影响着整个环境法体系的发展。我国现行的《环境保护法》于1989年正式颁布实施，在当时的历史条件下对环境保护的重要问题作了较为全面的规定，对我国环境法制的发展具有重大意义。但面对日益严重的环境问题，修改《环境保护法》，制定一部符合我国现实国情，与国际接轨的环境基本法是大势所趋。 （二）现行《环境保护法》存在的弊端 我国现行《环境保护法》是在1989年颁布实施的，距今已有20多年，在此期间我国的经济体制、文化教育、生态环境、国际潮流以及科学技术都已经产生了很大的发展变化，《环境保护法》不可避免的体现了其滞后性，具体体现在以下几个方面： 1、首先，从制定背景方面分析，《环境保护法》制定的背景是当时中国实行的有计划的商品经济体制，而现在我国实行的是社会主义的市场经济体制，经济背景不同，所有制结构也发生了改变。 2、其次，从法律地位方面而言，现行《环境保护法》的立法层次较低。如上文所述，《环境保护法》作为我国的环境基本法，理应在我国环境与资源保护法律体系内享有最高位阶，凌驾于其他单项环境与资源保护法律之上。但实际上，我国现行的《环境保护法》并不是由最高权力机关全国人大通过的，而是由全国人大常委会通过的。因此，它就不能取得如刑法、民法般的基本法地位，只是属于普通部门法的范畴。这也是《环境保护法》应该修改的重要原因，只有赋予其应有的基本法地位，才能实现其环境基本法的作用。 3、再次，从立法的价值取向上来看，现行的《环境保护法》并没有很好的体现可持续发展的思想和原则，而强调的是经济社会与环境保护协调发展的原则，在实际操作中，面对经济利益与环境利益的冲突时，该原则往往被人们所刻意忽视，协调发展最终还是容易演变为经济优先。 4、最后，从实践的发展来看，可以从国内和国外两个角度来分析。就目前我国国内的环境法律法规体系而言，一方面在《环境保护法》之后我国环境立法相当活跃，制定了许多环境与资源保护领域内的单行法和行政法规，其中规定时常出现与《环境保护法》不一致的情况；另一方面，随着近年来我国公民环保意识的增强，环境公益诉讼成为公民维护自身环境权益的重要救济手段，公民环境权，政府环保责任，生态安全等问题也日渐得到关注。《环境保护法》在面对这些问题时存 ① 蔡守秋主编《环境资源法教程》,高等教育出版社2004年版,第37页。 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 在缺失，大大降低了其可操作性。 而从国外其他国家的环境法发展来看，日本《环境基本法》已经经过一次修改， 2002年1月10日俄罗斯新公布施行《俄罗斯联邦环境保护法》，我国的台湾地区自 1970 年《公害防治基本法草案》起，又经历 1982 年、1999 年的《环境基本法草案》提出，到 2002 年通过《环境基本法》。①这些国家或地区的环境基本法都经历了修改，与时俱进。且在美国、日本、德国等国都具有真正意义上的环境基本法，并且对环境公益诉讼、公民环境权等问题都有相关规定。这些国外环境法的发展足以说明我国《环境保护法》的发展是滞后的。 《环境保护法》作为我国环境保护法律体系的基本法，应该满足环境保护的现实要求并且符合现状，促进环境问题的解决，发挥其应有作用。虽然法律的稳定性十分重要，但当一部法律不再适应社会发展时就必须修改，《环境保护法》已经产生了滞后性，必须予以修改才能继续且更好地发挥其环境基本法的作用。 二、修改意见 针对上述对我国现行《环境保护法》现状及存在弊端的分析，笔者认为其修改应从以下几个方面进行考虑： （一）提高《环境保护法》的法律地位 根据我国《立法法》第七条第 2 款的规定，全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。因此，只有全国人民代表大会制定的法律才能成为部门基本法。《环境保护法》若要成为名副其实的环境基本法，首先得提高其法律地位，由全国人民代表大会重新修订，才能突显它的基本法地位，使环境法与民法、刑法等其他部门法的地位统一，成为一个独立的部门法，并且凌驾于由全国人大常委会制定通过的其他环境资源保护单行法，发挥它的统帅作用。 （二）采取民主立法的方式，吸收各方面意见 20多年来，我国的环境问题愈发严重和复杂，要制定一部能够切实有效的保护生活环境和生态环境，促进我国环保事业发展的《环境保护法》，就应该采取民主立法的方式，可以利用听证会等形式广泛吸纳社会意见，听取专家学者、社会企业、普通公民等多方主体的建议，务求提高立法质量和民主性。 采取民主立法的方式也符合公众参与原则。公众参与原则是环境法的一项重要原则，指的是在环境资源的开发、利用、保护和改善的活动中，任何单位和个人都享有平等的参与权，都可以平等地参与有关环境立法、司法、执法、守法与法律监督事务的决策，是环境公益性和社会性的体现。纵观世界环境法发展潮流，扩大环境民主和公众参与程度是主流，这是因为公众参与不仅是民主的具体体现和反映，更是公民环境权的核心内容，必须从制度上予以落实。所以我国在修订《环境保护法》时也应注重公众参与、民主立法，提高新法的民主性与科学性。 （三）以可持续发展作为立法的方向和指导思想，改变立法价值取向 如上文所提及，现行的《环境保护法》没有很好地体现可持续发展的思想和原则，仅在第四条规定了“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”的原则。那么，协调发展的原则是否就可以替代可持续发展呢？答案显然是否定的。虽然两者都强调了在经济发展的同时也应注重环境保护，但后者的内涵要远比前者深刻的多。联合国环境与发展委员会于1987年在《我们共同的未来》中对可持续发展的定义作出了经典阐述，即“可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代满足其需要的能力构成损害的发展。”其具有丰富内涵，就其社会观而言，主张公平分配，既满足当代人又满足后代人的基本需要；就其经济观而言，主张建立在保护地球自然系统基础上的持续经济发展；就其自然观而言，主张人和自然的和谐共处。②而协调发展原则是指环境保护与经济建设和社会发展统筹兼顾、同步实施、协调发展。在实践中，面对环境效益与经济和社会效益相冲突的情况时，前者还是往往让位于后两者。 究其原因，还是在于现行的《环境保护法》没有彻底贯彻可持续发展原则，在条文中缺乏真正体现可持续发展思想的制度和措施，才容易导致环境利益被无奈牺牲的局面。 所以，笔者认为修改《环境保护法》应以可持续发展作为立法的方向和指导思想，改变立法价值取向，注重环境整体利益，正确处理环境保护与经济社会发展的关系。这不仅符合我国现实国情， ① 付康康：《对环境法修改完善的思考》，载《环境法治与建设和谐社会——2007年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集（第一册）》2007年。 ② 钱易、唐孝炎主编：《环境保护与可持续发展》，高等教育出版社2000年版，第136-137页。 912 可持续发展·环境保护·防灾减灾 也是我国环境基本法与国际环境法接轨的体现，对于完善我国的环境法有重要意义。 （四）基本原则的修改 所谓环境法的基本原则，是指通过环境法规明确规定或者体现的，反映环境法基本理念、价值、特点和目的的，对环境资源工作或活动具有普遍性指导作用的准则。更明确地说，环境法的原则是指环境法确立的指导环境资源工作或指导环境保护活动的准则。①因此环境法的基本原则决定着整个环境管理工作的方向，也是制定环境法律法规和处理环境问题的依据，关系重大。而现行的《环境保护法》中体现的基本原则有些已经与我国现实国情不符，不能切实解决当前的环境问题，所以必须发生改变。笔者认为新的《环境保护法》应该在基本原则方面作出以下改变： 1、明确可持续发展原则 可持续发展原则是国际环境法的一个重要原则，也是我国《环境保护法》修改所应贯彻的指导思想和方向，所以笔者认为修改后的《环境保护法》应该明确可持续发展原则，并且将其作为首要原则。有学者指出：在可持续发展的基本战略背景下，在当前全国环境保护的严峻形势下，必须对《环保法》的该条立法目的和指导思想的规定重新定位，建议将第1条修改为:“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进经济、社会的可持续发展，制定本法”。②笔者认为该建议在修订时可以考虑采纳。 2、将协调发展原则转变为环保优先原则 我国《环境保护法》中的协调发展原则是可持续发展原则的一个体现，指的是环境保护与经济建设和社会发展统筹兼顾、同步实施、协调发展。实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。该原则制定的初衷是美好的，在实践中，决策者若能真正从全局出发来衡量经济、社会和环境三方效益，作出既促进经济社会发展，又无害于环境保护的决定那当然再好不过。但在现实中，经济、社会的发展与环境保护两者间存在的更多是矛盾和对立。在面对经济、社会利益时，环境利益往往被忽略或者刻意牺牲。协调发展的最后结果通常只会是为了经济建设而服务，环境问题难以得到解决甚至愈发严重。所以笔者认为，在修改《环境保护法》时应当将协调发展改为环保优先原则。如此，才能真正的保护环境利益，协调环境利益与经济、社会利益间的矛盾和对立。 3、将预防为主、防治结合、综合治理原则转变为风险防范原则 由于环境问题本身具有不可逆性，不确定性等特点，所以预防环境问题的发生是十分重要的。传统环境法的规制对象通常是环境污染问题和资源消耗问题等，这些环境问题所产生的风险是可以控制的，即使在污染问题产生后虽然要付出较高代价，但还是可以通过治理来予以恢复。不过随着工业技术的发展、自然环境的恶化，环境问题产生的原因愈发地复杂，而环境问题产生的后果则愈发地严重，人们解决环境问题所付出的代价愈发地高昂，这些问题在全球气候变暖，生物多样性减少，臭氧层空洞等领域都有突出表现。所以笔者认为在修改《环境保护法》时，我们必须制定一个比预防为主、防治结合、综合治理原则更具有预见性，更能发挥预防功能的原则，这便是风险预防原则。该原则在多项国际公约上都有涉及，也为环保意识先进的欧美、日本等国家所采用。，风险预防原则要求环境保护必须果断采取行动，不一定要建立在确凿的科学依据的基础上，更不能因等待科学的确定性而失去制止和扭转环境恶化趋势的机会。③它比预防为主、防治结合、综合治理原则更能体现防患于未然的重要性，是符合我国现实国情的一个基本原则。 4、确立政府环保责任原则 《环境保护法》第16条规定：“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”这便是政府对环境质量负责原则。但本条规定中虽然指明地方政府具有对本辖区环境质量负责的责任，但对于具体的责任性质，责任范围，失责处罚都没有明确规定。而在对政府领导人员的政绩考核中目前也没有对其环境保护工作考量的标准，这使得政府对环境质量负责的原则沦为口号，不具有现实意义。在进行地方经济发展规划或决策时，地方政府为了追求地方经济效益通常会选择放弃环境效益。而某些政府在面对能够创造高经济效益高税收但对环境有严重影响的企业时，甚至会采取措施来保护这些企业的发展。 为了遏制这种现象的继续发生，笔者认为在修改后的《环境保护法》中必须明确规定政府环保责任原则，并借鉴发达国家的立法经验，在条文中明确规定将各级政府首长作为区域环境保护的第 ① 蔡守秋主编：《环境资源法教程》，高等教育出版社 2004版，第102页。 ② 王伟：《<环境保护法>修改的法律思考》，载《法学杂志》2005年04期。 ③ 张正怡：《从国际环境法的基本原则看我国<环境保护法>的修改》，载《生态文明与环境资源法——2009年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集》。 913 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 一责任人，实习问责制，将环境保护作为政府官员政绩考核的重要内容，并进行公开考核评价。另外，还可以将政府作为环境侵权的赔偿者，规定在环境侵权发生后，如果不能确立侵权人，或者侵权人没有赔偿能力时，应当通过环境行政补偿制度，由各级人民政府对受害人进行补偿，以对公害受害人进行有效救济，真正落实政府环保责任。此外，在环境公益诉讼中，确立各级政府可作为原告或被告的制度，也能够更彻底的落实政府环保责任。 5、完善公众参与原则 公众参与原则是公民环境权的核心内容，也是环境法的一个重要原则，已为世界上许多环境法发展较 |
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