稂 颖 :我国水资源法律保护制度完善之探析(二)
|
国城市水资源对策初探》，载《吉林建筑工程学院学报》2000年第4期，第31页。 894 可持续发展·环境保护·防灾减灾 基于水在国民经济和社会发展中的重要性，我国非常重视水的法律保护．现有有关水资源保护、管理的法律、法规众多，已基本形成了一个有水法律、行政法规、地方性法规和水利部等部门规章、地方政府规章和规范性文件组成的水法规体系．为水资源的保护管理及水利法制建设提供了良好的基础，使各项水事活动基本实现有法可依。《中华人民共和国宪法》第9条明确规定：“国家保护自然资源的合理利用 。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”，第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。这成为水资源保护的法源和滥觞。《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国清洁生产促进法》以及《中华人民共和国刑法》等，分别从不同侧面对水资源进行了保护，且和地方性法规中关于水资源保护的规定一起共同构成了我国水资源保护的法律体系。 （二）我国水资源保护法律制度的缺陷 我国立法工作整体上较薄弱，由于我国在计划经济时代对资源采取计划调拨供应方式，长期以来资源处于无价或低价使用状态，与其他工作相比，对资源的认识上还存在一些问题和差距，立法相对滞后，颁布的资源方面的法规也大多注重所有权的权属保护，而没有注意资源本身的保护。在水资源方面，虽然我国已颁布了诸多的法律法规，但是总体看，这些法律制度与目前水资源面临的严重情况相比显得非常薄弱，不能满足水资源保护的实际需要，且从立法角度而言本身也存在许多不完善的地方。 1、我国水资源相关法律之间关系不协调 在水资源立法方面，水资源保护还没有专门的法律，其主要内容通过1998年颁布的《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）来确定。在《水法》中关于水资源保护的法律规定相对较原则，缺乏可操作性的条款，其相关规定主要体现在总则中。而我国的水污染防治规则颁布了专门的《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）。在两个法律的颁布时间上，《水污染防治法》早于《水法》，由于在我国立法工作中还没有完全贯彻“后法大于前法”的原则，而往往后法适应前法，因而《水法》与《水污染防治法》之间的协调性存在较多的问题。主要表现在管理体制没有理顺，一些工作关系不完全符合客观规律，部门立法的痕迹较浓厚等方面。其他法律也对管理体制做出了规定，确立了水资源管理与保护的主管部门和协管部门，但这些法律实际上是由两个主管部门分别起草然后报全国人大常委会通过的，立法时缺乏综合平衡，立法时间有先有后，也缺乏通盘考虑，污染防治法早于水法，水法又早于环境保护法，不可能使得几部法律很好地协调。 2、水资源保护法律与其他资源保护法律之间缺乏有机的联系 首先，水资源管理和水体保护法律法规与其他资源生态方面的法律之间缺乏有机的联系。水资源是与其他自然资源紧密联系在一起的，水资源的利用方式可以影响到与之相关的资源的利用，其他资源的不合理利用也会引起水资源连锁式的破坏。因此，水资源保护法律法规也应该与其它法律法规相协调，既要强调水资源法制对水资源的直接保护作用，又要注重水资源法制对其它相关资源的间接保护作用。其次，水资源开发、利用、节约、管理、保护和水害防治等各方面的法律法规不尽完善。长期以来，我国水资源法律法规都不太重视对水资源生态环境的保护。如在水资源管理方面，只侧重取水许可的发证及征收水资源费，而在水资源的规划调度及生态保护方面还不够重视①。 3、水资源管理机制之不足 虽然新水法的出台，对于“政出多门，多龙治水”的现象起到了一定的遏制作用，但尚未从根本上解决问题。目前，我国对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。对水资源污染控制采取分级和分部门的管理体制。这种管理体制存在较大缺陷。首先，现行的流域管理机构其性质和权限都不足以实现综合统一管理。主要原因在于我国目前行政机关的设立都没有专门的组织法，各部门的职权都是由各部门先制定方案，后报经国务院批准，各部门难免从自身利益出发来考虑问题，这十分不利于流域水资源的合理规划和水污染的全面系统防治；其次，根据现行有关法律规定，环保部门对水环境保护工作实施统一监督管理，水利、城建、交通、市政等部门分工负责，但并未明确环保部门统一监督管理权和其他有关主管部门管理权之间的关系。在实践中，流域行政管理机构尤其是跨区流域行政管理机构与地方政府、环境部门的职责权限还是时有冲突，这就容易造成权力设置的重复或空白，只有分工没有协作，各部门的权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害，尤其对流域水资源的保护十分不利。 ① 张利杰、田义文：《浅析我国水资源保护法律制度及完善》，载《河南科技》2010年第8期，第55页。 895 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 4、水资源保护诉讼制度不健全 我国《大气污染防治法》、《水污染防治法》等环境保护单行法中关于单位和个人面对环境污染和破坏时所拥有的权利，一般都参照《环境保护法》第6条“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”的规定，只笼统地赋予了一般单位和个人对污染和破坏环境行为具有检举、控告、监督的权利，而没有明确赋予单位和个人可以直接对污染和破坏环境的行为提起诉讼的权利。事实上，我国污染环境的责任者作出赔偿的范围也仅仅局限于“直接受到损失的单位和个人”。因此可以说在我国环境保护立法中亦没有规定环境民事公益诉讼制度。其原因在于：我国现有的环境保护立法大部分是上世纪80、90年代制定的，当时人们的权利意识、环境意识还非常淡薄，保护私益尚且有种种顾虑，更别提提起环境公益诉讼了。以上程序性缺陷，一方面导致确认在实体法中的各项环境权利缺乏实施的程序保障，在发生环境纠纷时不能及时得到有效解决，在无形中放纵了破坏环境的行为，有悖于环境保护的目的。另一方面也大大削弱了我国环境法律体系的整体有效性。 5、未确立水权制度 我国法律只规定了水资源的所有权，并没有对水权进行全面的界定。水权理论在学理上是百家争鸣，有的学者认为水权是水资源所有权，水资源使用权和水资源经营权等一组权利的总称；还有学者认为水泉是一系列使用并收益的权力的总称，如饮水全，排水全，航运权，渔业权等；蔡守秋教授在《论水权体系和水市场》中认为水全包括水资源的所有权，水环境权，水资源的用益权或使用权和其他水权。 由于我国法律对水权规定的不完善，我国的水权体系发展的很缓慢，目前我国土地、矿产、森林资源的产权流转基本制度已经建立，但其他自然资源的产权流转制度还是空白。长期用计划手段配置资源，造成了资源配置效率低下、资源价格不合理、管理粗放、使用浪费等问题，不适应经济社会可持续发展和资源可持续利用的要求。因此水资源市场化也是大势所趋。 6、水资源破坏刑事责任不明确 我国现行刑法中涉及水资源的犯罪是分则第114 条、第 115 条第 2 款中规定的决水罪、投放危险物质罪和过失决水罪、过失投放危险物质罪，此类犯罪对象并不是水资源本身，而是行为人利用水资源或者水利设施等实施危害公共安全的犯罪行为。此外，刑法分则第 338 条规定了重大环境污染事故罪。但是，此罪并不是纯粹针对水资源的犯罪，而是把水资源作为和土地、大气并列的犯罪对象。尽管如此，司法实践中重大环境污染事故罪的犯罪构成方面的限定因素，如犯罪的主观方面在实践中难以认定以及因果关系确立的难度所限，很少有单位或个人因此罪被起诉和审判。 水资源保护的法律法规中，如《中华人民共和国水法》第 64 条和 73 条、《中华人民共和国防洪法》第 65 条以及《中华人民共和国水土保持法》第 40 条等均有“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究其刑事责任”的规定。由此可以看出，刑法典和修正案与水资源保护的其他法律措施之间并不是对应的关系，这使得后者的规定如同虚设，法律制度之间没有有效衔接。刑法的缺失导致实践中水资源保护的法律制度之间混乱不堪，严重影响法律保护效果。 7、公众与企业参与之不足 首先，要建设资源节约型社会，完成节能减排目标，只靠政府是不行的，节能减排指标的完成、资源节约型社会的建设最主要的主体是企业和社会公众但“十一五”节能减排的约束性指标却不及于企业和公众它的缺失导致难以形成建设循环型社会的大背景。使得建设节水型社会所需的各类社会资源如法律保障、政策扶持等都难于获取，从而陷入孤立无援的境地①。其次，虽然《水污染防治法》、《水法》等一些对水资源保护的法律法规, 其中涉及到对非持续消费的节制和对绿色消费的倡导, 但目前我国还没有一部关于规范消费活动和行为的法规。我国的绿色消费起步较晚, 还没有成为人们的消费习惯, 在水资源的利用和保护上,公众仍未摆脱“天赐之资、取之不尽、用之不竭”的传统观念。 四、完善我国水资源法律保护制度之建议 （一）健全水资源保护法律体系、协调各法律之间的关系 完善现有水资源保护单行法规使其更加适合保护水资源之目的，建立统一的水资源管理机构和体系,完善法规。中国农业和城市用水是分别管理的,大江大河虽有统一的管理机构,但难以实现统一 ① 李静：《论如何完善我国水资源的保护制度》，载《资源节约与环保》2011年第1期，第59页。 896 可持续发展·环境保护·防灾减灾 调配和有效控制。因此,一方面应建立统一的水资源管理机构和体系;另一方面,创立和进一步完善水资源管理机制、水资源投资机制、界定初始水权,建立水市场;进一步完善环境行政执法程序,内部行政执法监督制度和严格明确的法律责任制度,科学制定水价政策等。为了更好地协调各法律之间的关系，应该确立合理性原则以及保护性原则。也就是说当一个破坏水资源行为可以同时适用两个或两个以上的法律时，行政部门或法庭应根据合理性原则追究当事人的法律责任。即，当适用法律冲突时，根据法律能否更好的处理纠纷或合理的解决水资源纠纷的原则来选择法律之适用。当使用合理性原则不能很好地处理纠纷时，行政部门或法庭应根据保护性原则来选择法律的适用。即，当合理性原则不足以协调法律之间的矛盾以保护当事人的利益是，可以根据更好地保护处于弱势地位一方当事人利益原则来确定法律之适用。 （二）加强水资源保护法与其他资源保护法之间的联系 首先，进一步完善水资源相关法律法规，使水资源保护法律法规与其它资源保护法律法规相协调，既强调水资源法制对水资源的直接保护作用，又要注重水资源法制对其它相关资源的间接保护作用。以及当水资源保护法出现漏洞以及法律上的空白时，可以借鉴或间接使用其他资源保护法律的相关条文，以达到更好地保护水资源实现水资源可持续利用之目的。其次，完善水资源开发、利用、节约、管理、保护和水害防治等各方面的法律法规。在我国水资源法律法规中确立并重视对水资源生态环境的保护。如在水资源管理方面，收取水许可的发证及征收的水资源费应做好统筹规划，该费用全部或者至少大部分用于水资源的保护。最后，可以考虑在现有水资源保护相关法律基础之上创制一部“水资源保护法”，使水资源的保护与其他资源的保护联系更加密切。 （三）完善水资源的管理机制 目前，我国对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。对水资源污染控制采取分级和分部门的管理体制。这种制度存在较大的缺陷，所以笔者认为，首先可以确立以流域管理为主，行政区域管理为辅的管理体制。因为一个流域的水资源只有从整个流域着手保护，才能更好的了解整个流域的水源情况，这样可以更好地保护整个流域的水资源。而如果实行行政区管理，及实质上就是实行了分段管理。这样各行政区域只对该行政区域内的水资源进行管理，而不顾整条流域其他行政区域内水资源的保护。长此以往，整个流域的水资源得不到有效的保护和管理，这样不利于水资源的可持续开发利用。因此，有必要实行以流域管理为主，以行政区域管理为辅的管理制度。即，在每条重要的流域上都设立一个流域管理小组，对整条流域的水资源进行综合的管理。各行政区域管理部门听从流域管理工作小组的统一调度和指挥，并且各流域管理范围内的各个行政区域管理部门相互之间进行监督以及对流域管理小组享有监督建议权。此外，各流域管理小组之间相互独立并具有相互监督之义务。各流域管理小组只受中央环保部门的领导并对国家负责。其次，建立健全水资源保护的监督体系。保护水资源除了健全的法律法规体系还不够，还需要一个更好的监督管理体系。监督体系应包括制度、包括机制、包括机构、职能、队伍和人才。水资源保护工作是一项专业性较强、也相对比较新的工作，水资源保护的监督管理人才需要有水资源保护方面的法律知识、业务知识，才能行使好水资源保护监督管理职责。对于保护水资源的法律责任问题，首先要明确管理部门的法律职责。要调动行政执法人员的积极性，必须建立完善的法律责任制度，明确行政执法人员的法定职责和法律责任，促使行政执法人员严格按照法律的规定来执行保护水资源的法律职责。 （四）建立健全水资源保护之公益诉讼制度 在学界中对于环境公益诉讼制度主要有两种方案：一个是法律解释类型。法律解释类型就是指利用现有的法律资源，包括法律规范、法律制度、法律原则、立法精神等，通过对现有法律的解释，在现有的法律中寻找环境公益诉讼制度的生长点，为环境公益诉讼制度的创立提供法律依据。另一个是立法类型，主要是通过制定新的法律、创设新的法律条款或修改法律的原有规定等方式，在法律中设立环境公益诉讼制度。笔者认为，立法类型似更能体现我国当前的国情，理由是我国的立法与司法体制与美国存在巨大差异，我国最高人民法院的司法解释和典型案例与美国的司法判例的地位、作用也存在巨大差异。 在环境行政诉讼类的公益诉讼立法层面，要立足于用司法审查来对抗行政权的滥用，使行政机关对自己的行为负责，实现预防环境问题的目的，按照以下思路修订《行政诉讼法》和《环境保护法》，以建立环境行政公益诉讼的标准和范围：一是承认公民和全社会的环境权，明确环境保护社会团体的地位，承认其社会作用，建立良性循环的公众监督法律机制。二是扩展环境行政损害的范围，把损害从目前的环境要素的损害、 |
我来说两句
已有0评论 点击全部查看
