黄金菊 楚 健:论公众参与环境影响评价制度的完善(二)
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权，不仅被赋予了为委员会提名独立专家的权利，还具备起诉权和参与国家报告准备过程的权利，其组成的联盟可直接列席参与缔约方大会的整个进程；2、在公众参与阶段方面，公约规定从环境决策程序的初期开始，公众就有参与权，并且在不同的参与阶段还有合理的参与时间范围；3、政府、企业的义务方面，公约规定政府、企业有公开环境信息的义务，政府应逐步改用电子数据库，原则上允许公众免费、尽快检索与决策有关的环境信息，并准备各种方案，安排公众尽早、有效地参与；4、在保障机制方面，公约规定“任何人认为自己所提索取信息的请求被忽视，部分或全部被不当驳回，未得到充分答复或未得到应有的处理，都能得到法庭或依法设立的独立的公正机构的复审”，从而赋予了公众诉诸司法或行政救济的权利，保障公众参与权。《奥胡斯公约》是目前为止对公众参与权保护最完善的国际公约，其所确立的公众参与环评的机制在实施过程中也尽显其作用，值得我们借鉴。 三、完善我国公众参与环评制度的设想 （一）合理界定“公众”的范围 首先，应以“环境权益受影响”作为界定“公众”范围的标准。《暂行办法》“受建设项目影响”的 ① 郜凌云：《略论中国环境法上的公众参与制度——以环境影响评价为例》，《广西经济管理干部学院学报》，2009年第3期。 ② 任俊：《从听证会制度完善我国环境影响评价公众参与》，《企业导报》，2010年第7期。 ③ 白贵秀：《环境影响评价的正当性解析——以公众参与机制为例》，《政法论丛》，2011年第3期。 ④ 李艳芳：《公众参与环境影响评价制度研究》，中国人民大学出版社2004年版，第210页。 ⑤ 孙法柏，魏静：《环境影响评价公众参与机制的比较与借鉴——以<奥胡斯公约>为中心》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》，2009年第1期。 889 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 规定过于宽泛，可能导致环境权益受影响的公众的呼声被忽视，而《环评法》第11条规定的规划“直接涉及公众‘环境权益’”应该是公众参与环评的根本原因，公众参与建设项目环评的原因也可以归结到这一点，因此，参与环境影响评价的公众应当是因规划或建设项目导致其环境权益受影响的公众。 其次，应将专家意见排除出公众意见的范畴，让公众意见与专家意见处于并列的地位，进而综合专家咨询和公众意见的作用。专家意见虽然更具专业性、科学性，但与环境权益受影响的公众相比，专家并不一定能切身体会。因此，专家应当是为政府更科学的决策和公众更有效地参与而提供专业知识的咨询师，而不能以专业取代公众参与，二者应更好地结合才能更好地发挥公众参与的作用。并且为了保证专家的中立性、独立性，专家咨询的过程应当公开化。 （二）提前公众参与的阶段，实现公众全程参与 公众参与的阶段滞后，往往只是形式上的参与，这种参与不仅无助于实现公众参与的目的，而且容易激化矛盾。①环境影响评价的过程，期限越往后，涉及到的专业性越强，如果公众在环评的初期没有参与，没有获得充分的信息，其后就难以发挥作用。反之，越早引进公众参与，公众的利益诉求越能够在环评报告书中得到体现，公众也越能够接受编制单位或建设单位制作出来的环境影响报告书。因此，应当将公众参与渗透到环评的各个阶段，包括拟专项规划或建设项目的初审、范围的界定、环境影响报告书的制作、接受公众审查、环保部门对环境影响报告书的审批以及环评后续的执行跟踪阶段。② （三）完善公众参与的方式，提高公众意见的效力 《环评法》第11条公众参与方式之间“或者”的规定，相当于赋予组织者选择公众参与方式的权利，让建设单位和规划单位有机可乘。《环评法》将公众参与环评的范围限制在“可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益”的规划和“对环境可能造成重大影响，应当编制环境影响报告书”的建设项目，可见公众参与的规划、建设项目都是重大的，因此有必要建立将听证制度作为公众参与的必经程序，结合专家论证会，其他参与方式为辅的公众参与方式。并与《行政许可法》保持一致，建立案卷排他制度，将公众参与环评的听证笔录和专家论证会笔录作为决策的依据，明确公众意见的效力。 （四）构建环评法律责任制度和公众参与权利救济制度 美国立法和欧洲《奥胡斯公约》都对公众参与环境影响评价规定了权利救济措施，公众可以就此向法院起诉，法院有权撤销决定，从而从司法上保障公众参与环评的权利。环评机制主要是一种环境风险预防机制，但若没有事后保障机制，公众参与环评的权利也就无从实现。因此，应赋予公众向行政机关提出救济的权利和向司法机关提起环境公益诉讼的权利；并完善责任条款，对没有依法组织公众参与环境影响评价的工程责任人进行必要的法律制裁。具体而言，对未体现公众参与内容的环评报告书，不予审批；对隐匿公众意见或对公众意见作虚假记录的建设单位，环保主管部门可以予以罚款；对公众意见不予采纳而擅自开工建设的，环保主管部门可责令其停止生产，处以罚款并追究主要责任人员的行政责任；③对没有依法组织安排公众参与环评的建设项目或规划仍予以批准的国家机关工作人员，应对其进行行政处分。 结语 当然，我国公众参与环境影响评价制度还存在其他问题，如公众参与环评的对象范围狭窄，重大的环境政策、环境立法对环境产生的影响更为深远，公众参与在这方面应该可以发挥更大的作用。但法治和法制的每一次进步基本上都要经历较为漫长的过程，作为公众参与环评的保障，环境公益诉讼在我国已提出十几年，但其被提上立法议程依然困然重重。尽管此次环资委对《环保法》的修改定位为“小修”，修改草案也因各方分歧太大而搁置，致使环境法学者和环保人士十分失望，但我们仍热衷于环境法学的学术探讨，并对环境法的发展充满希望。 参考文献： [1] 蔡守秋：《论健全环境影响评价法律制度的几个问题》，《环境污染与防治》，2009年第12期。 [2] 叶俊荣：《环境影响评估的公众参与——法规范的要求与现实的考虑》，《经社法制论丛》，1993年第11期。 [3] 杨凌雁：《论参与环境影响评价的“公众”》，《大连海事大学学报》，2009年第8期。 ① 叶俊荣：《环境影响评估的公众参与——法规范的要求与现实的考虑》，《经社法制论丛》，1993年第11期。 ② 马静：《公众参与环境影响评价机制研究》，《河南司法警官职业学院学报》，2011年第1期。 ③ 蔡守秋：《论健全环境影响评价法律制度的几个问题》，《环境污染与防治》，2009年第12期。 890 可持续发展·环境保护·防灾减灾 [4] 白贵秀：《环境影响评价的正当性解析——以公众参与机制为例》，《政法论从》，2011年第3期。 [5] 陈勇、于彦梅、冯哲：《论公众参与环境影响评价听证制度的构建与完善》，《河北学刊》，2009年第1期。 [6] 郜凌云：《略论中国环境法上的公众参与制度——以环境影响评价为例》，《广西经济管理干部学院学报》，2009年第3期。 [7] 任俊：《从听证会制度完善我国环境影响评价公众参与》，《企业导报》，2010年第7期。 [8] 李艳芳：《公众参与环境影响评价制度研究》，中国人民大学出版社2004年版。 [9] 孙法柏，魏静：《环境影响评价公众参与机制的比较与借鉴——以<奥胡斯公约>为中心》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》，2009年第1期。 [10] 马静：《公众参与环境影响评价机制研究》，《河南司法警官职业学院学报》，2011年第1期。 Abstract: The system of public Participation in EIA has significances for the realization of scientific and rational decision making on environment. As one of the signatories of Rio Declaration, our country has enacted some rules about the system of public participation in EIA, including the Environmental Impact Assessment Law of PRC. However, the system of public participation in EIA of our county still exists some defects, for some example, the scope of “public” is unspecific; the time of the public participate in the EIA is too late etc, which leads to the public participation in EIA flow at the form and fails to produce the desired effect. The public participation is heart of the system of EIA. In order to protect the environment and ecological security, and safeguard the citizens’ environmental rights, the paper makes some suggestions for the system of public participation in EIA base on these problems. Key words: environmental impact assessment; public participation 作者简介： 黄金菊，女，福州大学法学院环境与资源保护法学硕士研究生； 楚健，男，福州大学法学院，环境与资源保护法学硕士研究生。 891 |
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