洪淳淳:光污染防治法律问题研究(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 881 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 光污染防治法律问题研究 洪淳淳（福州大学法学院，福州350001） 摘要：随着城市的日益繁荣，光污染对于环境的影响逐渐显现。目前我国关于光污染防治的立法几近空白，这使得法院在处理光污染纠纷时缺乏充分的法律依据，不能很好的保护受侵害人的合法权益。因此，有必要在这次的《环境保护法》的修改过程中增加光污染防治的相关内容，并在此基础上制定专门的《光污染防治法》，完善扩充民法和环境法的相关规定，从而有效防治光污染。 关键词：光污染；环境侵权；环境法修改 “我仰望星空， 它是那样寥廓而深邃”、“我仰望星空，它是那样自由而宁静”、“我仰望星空， 它是那样壮丽而光辉”……温总理在《仰望星空》这首诗歌中写尽了星空的无限美好和对其眷恋憧憬。然而黑夜里，当生活在城市中的我们将目光投向那片夜幕时，却发现星星的样子有些模糊甚至都“消失”了，原因很简单：城市里的广告灯、霓虹灯、强光灯……将黑夜照的如同白昼——这就是我们所熟悉却又经常忽视的光污染。光污染的概念最早发端于天文观测领域，城市的“光”遮掩了天空的美景，使得一些天文爱好者和环保民间力量组织了“保育天空”、“熄灯一小时”等一系列运动，逐渐使得人们认识到过多的光不仅是不需要的，甚至会带来危害。但是光污染的危害并不局限科研领域，它已经影响到了人们的身体健康和日常生活。早在1996年5月，上海四川中路458号的30户居民就曾向环保部门投诉据他们居民楼西面仅30米处的一栋28层的金融大厦由于采取玻璃幕墙的结构而引起的光反射给自己生活带来的不便。① 目前，我国缺乏关于光污染防治的基本法律，法官在审理案件时能够找到的直接法律依据仅有《物权法》的第90条，这使得受害人的合法权益没有办法得到有效的法律保护。因此，笔者认为，应以《环境保护法》修改为契机，将光污染的概念纳入《环境保护法》，从民法和环境法两个途径建立起光污染防治的法律措施。 一、光污染法律防治基本概述 （一）光污染的内涵 什么是光污染？目前学术界并没有对其给出清晰的定义。有学者定义为：“光对人类及自然环境造成的负面影响，大部分来自低效率、非必要的人造光源”②；有学者定义为: “来源于人类生存环境中日光, 灯光或其他反射, 折射光源所造成的各种余量的或不协调的光辐射”③；上海市质监局发布的 《上海城市环境（装饰）照明规范》中将光污染定义为“由外溢光或杂散光的不利影响造成的不良照明环境 ,狭义地讲 ,即为障害光的消极影响”，其中“外溢光或杂散光” 即 “照明装置发出的光中落在目标区域或边界以外的部分”，“外溢光或杂散光的数量或方向足以引起人们烦躁、不舒适、注意力不集中或降低对一些重要信息(如交通信号)的感知能力 ,甚至对动、 植物亦会产生不良的影响时 ,即称之为障害光”④。国际反光污染组织则将其定义为“由人造光造成的任何不良反应，包括令天空发红、发亮、灯光滋扰、光丛、降低晚上的能见度及能源浪费”⑤。比较分析以上各种不同的定义：有的侧重于光污染的来源，有的侧重于自然科学标准，有的侧重于对环境的影响，有的侧重于对人体健康的影响，都能够从某个方面说明什么是光污染，但是基本上没有指出光污染的本质，只有国际反光污染组织的定义较为合理的，指出了光污染的本质问题就是能源的过度浪费，但是该定义也有其明显的不足：将光污染的来源局限于人造光，这就遗漏了因为玻璃幕墙折射产生的自然光污染，这对于光污染法律防治来说是不足的。因为日常生活中，不乏有玻璃幕墙折射太阳光而导致受害人视线受阻，引发交通事故的案例。综上，笔者认为光污染是由于人为原因引起的光的不良反应，包括令天空不合理地发红、发亮、光滋扰、光从、降低晚上的能见度及能源浪费等。简而言之，光污染就是光照在了不该照的地方，给人们带来了生活滋扰、能源浪费和环境污染等负面影响。基本的光需求及特殊场合、特殊时间的光消费是允许也是被鼓励的，但是超过一定的阙值或者阙指 ① 参见：孙敏《城市里的光污染》,载于《中国青年科技》1999年第8期 ② 参见：《什么是光污染》，载于《生命与灾害》2010年第1期 ③ 参见：程雨燕《噪光污染及其立法规制初探》载于《当代法学》2002年第9期 ④ 参见：《上海城市环境(装饰)照明规范》，http://wenku.baidu.com/view/3d77191b6bd97f192279e97a.html ⑤ 参见：http://www.foe.org.hk/welcome/gettc.asp?id_path=1,%207,%2028,%20151,%203795,%203889 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 来回摆动过大的光消费则是不被提倡的。 （二）光污染的外延 国际上一般将光污染分成3类，即白亮污染、人工白昼和彩光污染。具体而言： 1、白亮污染，即阳光照射强烈时，城市里建筑物的玻璃幕墙、釉面砖墙、磨光大理石和各种涂料等装饰反射光线。 2、人工白昼，即夜幕降临后，商场、酒店上的广告灯、霓虹灯闪烁夺目，令人眼花缭乱。有些强光束甚至直冲云霄，使得夜晚如同白天一样，即所谓人工白昼。 3、彩光污染，即舞厅、夜总会安装的黑光灯、旋转灯、荧光灯以及闪烁的彩色光源构成了彩光污染①。 （三）光污染法律防治的理论基础 1、忍受阈限与物物相关 忍受阈限指的是任何生态系统对任何的压力都有一个忍耐的极限——阈限②，一旦超过了这阈限，就会使生态系统产生不良后果。任何生态系统都有其生长要求的环境条件，光是其中不可或缺的组成要素之一。植物需要光进行光合作用，动物和人的成长也离不开光，但是如果光对生命体、生态系统的干扰超过了生态阈限，生命体就会受到损害 ，生态系统就会失调乃至于退化。有报道就曾指出在中国海南岛的海龟几乎绝迹，原因是新孵出的海龟通常根据月亮和星星在水中的倒影而游向水中，但是由于沿海灯光强度超度了月亮和星星的亮度，使得刚出生的小海龟误把陆地当海洋，从而失去生命③。 物物相关指的是生态系统各事物在该系统的形成过程中彼此建立了密切的联系，它们相互制约、相互影响，改变其中一部分，便会影响其他部分，甚至会影响整个生态系统④。以鸟类迁徙为例，单以纽约的摩天大楼的强光为例，每年估计有9万只候鸟在向南迁徙时因为这个原因迷失了方向而撞上了摩天大楼⑤，而鸟类在整个生态系统保护中起着不可忽视的作用——灭虫杀鼠，保护植物。因此，一旦鸟类的数量由于人为的原因减少，就会引起虫鼠患猖獗，进而导致林场、草场退化，最后使得人们的生息繁衍地也受到影响；同样的，一只小型广告灯箱一年可以杀死约35万只昆虫⑥，而昆虫是整个食物链中的一个重要环节，很多鸟类、小型动物都以此为食的，一旦昆虫的数量减少，找不到食物的鸟类或小型动物必然也会随之减少，进而引起整个生态系统奔溃。因此，光污染所带来的对生态环境的破坏实在不能小觑。 2、光污染的本质是能源的过度消费以及环境污染 照明需要能源转化。据国家发改委官员介绍，中国照明用电约占全社会用电量的12%左右⑦， 其中将近2/3是靠火力发电的，而火力发电又基本是依靠煤炭资源。光污染不仅耗费了大量的资源，使得这些资源在转换的过程中产生了SO2、NOx等酸性气体，同时也排放了过多的温室气体，加剧了温室效应。 二、我国光污染法律防治基本情况 目前我国法律除《物权法》第90条以外，并没有直接具体规定光污染，这使得一些案件的操作具有模糊性，法官的自由裁量权很大，一些法官为了避免犯错误，就往往以无法律直接规定为由驳回当事人的合法诉求。早在1999 年, 浙江省宁波市海曙区老实巷的19 户居民诉宁波市电业大厦玻璃幕墙光污染一案以二审败诉告终，作出判决的法院认为, 环境污染行为的认定须以违反国家有关环境保护的法律、法规为前提, 原告方提出电业大厦西立面的玻璃幕墙反射阳光至其居室系事实, 但由于我国目前尚无鉴定光污染的手段和标准及有关防治光污染的法律、法规, 所以难以认定原告方提出的侵害事实, 也难以认定光污染对人身健康的侵害事实⑧。因此，笔者认为在《环境保护法》的修正案中应该加入光污染的概念，在此基础上，整合我国目前光污染防治的法律体系，并在条件 ①参见：《什么是光污染》，载于《生命与灾害》2010年第1期 ② 参见：陈泉生等《环境法学基本理论》，中国环境科学出版社，2004年版 ③ 参见：朱金善、夏航、戴冉、白宇明《海上光污染及其立法规制初探》，载于《航海技术》2006年第1期 ④参见：陈泉生等《环境法学基本理论》，中国环境科学出版社，2004 ⑤ 参见：《9·11纪念光束直射太空，媒体称数万只候鸟被困》，http://news.nanbuxc.com/article_9999.html ⑥ 参见：http://www.tjok.com/a/xc/xingce-jj/3310.html ⑦ 参见：http://0771.teambuy.com.cn/info/info.php?chno=19&infoID=561744 ⑧ 参见：张梓太，程雨燕《论光污染纠纷的法律适用》，载《法商研究》，2001年第2期 882 可持续发展·环境保护·防灾减灾 成熟的时候制定《光污染防治法》。 （一）宪法 宪法规定的是国家的基本理念和构造，一个国家及其国民怎么规定宪法，就可以看出其自身对待环境的态度。我国自古以来都强调天人合一的思想，提出尊重自然、尊重生命的主张，然而在我国宪法的制度过程中，基本还是采取经济立宪、政治立宪模式，对于人与自然的关系，较为简单，尤其是缺少环境权的规定，被认为使得我国的环境保护法先天不足，只能依靠缝缝补补，勉强搭起个架子。宪法关于环境的论述基本表现在第26条“国家保护和改善生活环境和生态环境, 防治污染和其他公害。”该条文尽管赋予公民享受舒适生活环境的权利，但与环境权的内涵与外延还是有较大的出入。宪法第26条强调的是国家的权力与责任，但对于公民如何享有相应的权利就语焉不详。需要指出的是，国家机关行使的权力仍为国家管理权，而不是公民按照环境民主原则，借助环境利益诉求表达机制实现环境保护目标的私人权利。 （二）民法通则和物权法 《民法通则》第83 条规定：“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。”被认为是现行我国法律体系中解决光污染的最重要的法律依据。相邻权法理的实质是法律对相邻不动产所有权或使用权的适当拓展，民法通过适当扩展或限制不动产所有权与使用权的方法来调整相邻关系，目的在于使相邻各方彼此为对方行使不动产所有权或者使用权给予必要的方便，协调不动产的利用关系，以充分发挥不动产的社会经济效益。有学者认为这里的采光权可以用来解决光污染问题，但笔者认为采光权一般应局限于自然光线，而不包括人工光线，所以不能直接援引使用。但是第83条在描述相邻关系时候用了一个等字，扩大解释，可以认为包括光污染，这也得到了后来《物权法》的承认。《物权法》第90条规定不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射，这是我们法律首次明确了光污染这种侵害方式。在应用相邻关系处理光污染事件时值得注意的一点是相邻关系不仅包括不动产之间的相互连接，也保护相互邻近但不连接的不动产，前者如灯具紧贴住处，后者如玻璃幕墙的光反射。但是相邻问题在出来光污染事件中仍然存在一定的局限性，一是只适用白亮污染、人工白昼，但对于发生在密封空间内的光污染，比如歌舞厅里的彩光污染就显得无能为力；二是流动性的光也因为具有不确定性难以得到法律规定，比如流动车辆灯光所引起的交通事故或者照入室内的情形；三是相邻关系强调的是对必须对对方行使不动产所有权或使用权给予一定的忍耐，这个忍耐的标准如何确定，比如在天文观测区和商业区、住宅区城市居民的忍受程度并不一样，即使是同在商业区，午夜12点前后的标准也不一样，因此需要相关部门就区域、土地用途、灯光管制时间、光度、灯光角度、灯具设计等分别制定相应的光环境标准，才能使相邻关系法理具有可操作性。 （三）环境保护法 我国的《环境保护法》制定于1989年，那时候我国还没有完全确立社会主义市场经济制度，城市化处于初步摸索阶段，光污染问题并不突出。但当时我国的立法者就考虑到随着经济的不断发展，各种环境问题会不断涌现，因此在就于24条中加了一个等字，规定：“产生环境污染和其他公害的单位, 必须把环境保护工作纳入计划, 建立环境保护责任制度, 采取有效措施, 防治在生产或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害”。此外，根据该法的第16条“地方各级人民政府, 应当对本辖区的环境质量负责, 采取措施改善环境质量。”第22条“制定城市规划, 应当确定保护和改善环境的目标和任务。”环境应该被扩大解释为包括光环境，环境质量被扩大解释为包括光环境质量，由此产生的光污染问题则可以纳入《环境保护法》轨道，但是这样的解释不如直接在《环境保护法》中直接规定光污染来的更明确。而且由于该法缺乏具体的光质量标准、光污染排放标准等相应的光环境标准，使其在处理光污染事件时并不具有可操作性。此外，该法只强调事前预防，虽然是环境法保护中值得期许的立法模式，但并没有规定相关单位的责任，如果光污染发生了，相关单位并不用承担任何不利后果，当事人又缺乏事后救济的法律法规，显然不利 |
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