何艳梅 李 俊:关于我国《环境保护法》修改的若干意见∗(一)
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可持续发展·环境保护·防灾减灾 ——2012 年全国环境资源法学研讨会（2012.6.22~25·成都）论文集 中 国 环 境 资 源 法 学 研 究 会 877 China Environmental and Resources Law Society, CERLS 关于我国《环境保护法》修改的若干意见. 何艳梅 李 俊 （上海政法学院经济法学院，上海 201701） 我国现行《环境保护法》颁布施行于1989年，至今已经有二十多年，其已不适应经济社会发展要求，且与污染防治各单项法律之间不衔接的问题突出，影响到了法律执行和地方性法规制定。2011年初，全国人大常委会宣布，将《环境保护法》修订列入2011年度立法计划。随即，环境保护部成立了环保法修改工作领导小组，并起草了修改建议初稿。2011年9月，《环境保护法》草案建议稿被正式提交给全国人大环资委。2011年11月，《环境保护法》修正草案稿被提交至全国人大常委会审阅。 一、现行《环境保护法》的缺陷 众所周知，我国现行的环境保护基本法是在1979年五届全国人大通过的《环境保护法（试行）》的基础上，在1989年七届全国人大修改而成的。我国现行《环境保护法》的主要内容是：第一章，规定了立法目的、环境概念、适用范围、单位和个人义务和权利、主管部门；第二章，规定了环境质量标准制定、排污标准制定、监测与公报、环保规划拟订、建设项目管理与环境影响评价、现场检查、跨区污染防治；第三章，规定了环境质量负责制、保护区排污规定、生态环境保护、农业环境保护、海洋环境保护、城市规划、自然景观保护；第四章，规定了环保计划、技术改造设备、工艺要求、防污设施的设计、施工与投产、排污单位申报登记、污染费缴纳及治理、技术、设备引进、突发性事件处理、有毒化学物品和放射性物品管理、设备转移；第五章，规定了警告、罚款处理情节、违法排污处理。《环境保护法》施行二十多年以来一直没有进行过修改，已经完全脱离了社会发展和经济建设的需求。笔者认为，我国《环境保护法》主要存在以下缺陷： （一）立法理念的缺陷 《环境保护法》第一条规定，为保护和改善生活环境与生态环境，防止污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。根据本条规定，立法目的可以分为基础的直接目的和最终的发展目的。基础的直接目的是指保护自然资源，协调人与自然的和谐发展；最终的发展目的是指保障人民健康，促进社会主义现代化建设。但是由于环境法素养的缺失，我们并没有认识到环境法生态意义的重要性，没有将生态保护放在重要地位，人类中心主义的根深蒂固可见一斑。 （二）监督管理体制的权责不清 《环境保护法》第七条对监督管理体制做出了规定，明确了统管部门与分管部门的关系：统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合。①但是，由于该条关于环境保护监督管理体制的规定尚不具体，对统管与分管部门之间的关系以及职责权限的划分还不够详尽，一些自然资源保护单行法对环境保护监督管理体制也缺乏相应的条款和明确的规定，致使一些地方、部门之间依然存在相互扯皮、揽权、争权，或者相互推诿等不良现象。 （三）有关公众参与法律规定的不足 《环境保护法》第六条规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。2006年国家环保局颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》，对公众参与做出了比较详尽的规定。但是在现行法律规范中，对于公众参与的规定还很有限。环境资源管理在某种意义上是对环境资源的分配和控制。在对这种公共资源供给的分配中，不仅需要有效，也需要公正、合理，使这种分配有益于实现社会的共同利益，即公众的长远利益。要实现长远利益，必然要求合作和参与决策。所以，公众参与在环境保护中有着举足轻重的作用，将其上升为 . 本文还很粗糙，仅供本次会议交流之用。 ① 《环境保护法》第七条规定，国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 法律对于环境保护尤为重要，应将公众参与的核心——环境权尽快具体化。 （四）现代环境保护制度的缺位 《环境保护法》规定的限期治理、排污收费、环境影响评价、“三同时”等基本制度，侧重于政府管制方式，对市场方式的采用极为有限，基本上没有涉及环境权、环境公益诉讼、环境信息公开、公众参与、清洁生产、循环经济等方面的制度，留下了大量的制度空白，没有体现现代环境保护理念，对于国际社会所倡导的环境新思潮、新动态未加以把握，严重滞后于国际环境法的发展趋向，且严重脱离我国生态建设的实际。 总而言之，在《环境保护法》修改的过程中，应当结合国家生态建设和环境保护的客观实际，对缺陷之处进行修改与完善。 二、我国《环境保护法》修改的若干建议 （一）调整立法理念 立法总是受到一定历史时期和时代背景的限制。由于国情不同，各国的立法理念也有所不同。例如，美国1969年《国家环境政策法》第4321条宣布：“本法的目的在于：宣示国家政策，促进人类与环境之间的充分和谐；努力提倡防止或者减少对环境与自然生命物的伤害，增进人类的健康与福利；充分了解生态系统以及自然资源对国家的重要性；设立环境质量委员会。”日本1993年《环境基本法》第一条规定：“本法的目的，是通过制定环境保护的基本理念，明确国家、地方公共团体、企（事）业者及国民的责任和义务，规定构成环境保护政策的根本事项，综合而有计划地推进环境保护政策，在确保现在和未来的国民享有健康的文化生活的同时，为造福人类做出贡献。”加拿大1999年《环境保护法》开宗明义地宣称，“本法的首要目的在于通过污染预防以有助于实现可持续发展”。 目前我国环境法的立法理念内涵显得过于单调，且缺乏前瞻性。1989年制定《环境保护法》时，我国正处于由计划经济体制向市场经济体制转变的社会转型时期，这个时期的基本特征仍然是以片面追求经济发展为最高目标。《环境保护法》实施以后，党和国家关于环境保护的方针、政策发生了重大变化。1992年7月，由国家计划委员会和国家科学技术委员会牵头组织各有关部门制定和实施中国的可持续发展战略，先后制定了《中国21世纪议程》和《中国21世纪议程纲要》，提出了可持续发展目标。1994年，中国政府发表了《21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，提出“促进经济、社会、资源、环境以及人口、教育相互协调、可持续发展”的总体战略和政策措施。2002年，发表了《中华人民共和国可持续发展国家报告》，系统阐述了经济、社会与环境的相互关系，提出了一个综合性、长期和渐进的实施可持续发展战略框架。党的“十六大”以后，我国将“统筹人与自然和谐发展”和“建立促进经济社会可持续发展的机制”作为完善社会主义市场经济体制的目标和任务。2006年10月，中共十六届六中全会提出全面构建社会主义和谐社会，其中包括了实现人与自然的和谐相处。党和国家关于可持续发展的路线、方针、政策，应当成为环境立法的基本指导思想。因此，现行《环境保护法》的指导思想应作出相应的调整。 如何对《环境保护法》的立法目的定位，我国环境法学者发表了各种意见。例如，蔡守秋教授认为：“环境法的目的可分为具体目的、最终目的、直接目的、间接目的、立法目的、价值目的等类型”，他主张主要以宪法和《环境保护法》的规定为依据,将环境法的具体目的概述为“保护和改善环境”、“防治污染和其他公害”、“合理开发、利用和可持续利用环境资源”、“保障人体健康”和“促进经济和社会的可持续发展”等五个方面。汪劲教授认为，环境立法的目的应当是在不排除保护人类自身权利与利益的前提下，确认“衡平世代间利益，实现经济社会的可持续发展”和“保护人类的‘环境权’与生态世界的‘自然的权力’”这两大目标。陈泉生教授认为，对我国《环境保护法》的立法目的条款应作如下修改:“为谋求人与自然的和谐,保持环境清洁和维护生态平衡,以确保我国当代人及其子孙后代过健康而富有生产成果的生活,制定本法。” 笔者认为，我国环境法的立法理念应当体现如下几点： 第一，尊重和体现生态规律，注重生态安全和对生态环境的整体保护，促进人与自然的和谐共处； 第二，全面体现可持续发展的要求，注重经济社会的可持续发展与资源的可持续利用，促进经济、社会与环境的协调发展，使环境效益、环境效益与社会效益得到有机统一； 第三，确立代际公平原则，将当今世代的人类环境权益与后代人的环境权益统一于生态系统的保护之中。 878 可持续发展·环境保护·防灾减灾 （二）提升立法级别 作为环境保护的基本法，现行《环境保护法》是由全国人大常务委员会审议的形式通过的，这说明该法在众多的单项环境与资源保护法律面前并不是国家的基本法。汪劲教授认为，《环境保护法》修改成功的关键，首先应当将该法与其他单项环境与资源保护法律在法律效力与法律内容上予以区分，将其在性质上定位于国家基本法，并将修法的重点定位于确立各级政府的环境与资源保护责任，以为单项环境与资源保护法律的施行奠定基础。根据我国《宪法》和《立法法》的规定，国家立法机关制定的法律包括由全国人大制定和修改的基本法律，以及由全国人大常委会制定和修改的除基本法律以外的其他法律两大类。尽管它们均为立法机关制定的法律，但是由于宪法赋予全国人大立法权的特殊地位，使得其制定的法律在效力上高于全国人大常委会制定的法律。 无论是从借鉴西方国家（地区）的环境立法实践出发，还是从环境与资源保护在国家社会、经济发展中的重要程度出发，我国都有必要制定一部高位阶的环境保护基本法，来指导和统领单项环境与资源保护法律。具体的做法就是，由全国人大将《环境保护法》作为国家基本法予以修改制定，而不是一厢情愿地凭空将《环境保护法》作为国家基本法来对待。汪劲教授认为将《环境保护法》修改成为我国环境保护的基本法，符合全国人大制定的基本法的性质与特征。这是因为：第一，党中央、国务院于1983年就明确提出“环境保护是我国的一项基本国策”。因此，将环境保护这项基本国策以国家基本法的形式予以确立是理所当然的；第二，中国目前已经制定了20多部单项环境与资源保护法律，环境与资源保护立法是我国各法律部门中最为活跃、立法最多的领域。需要有一部高位阶的基本法以一个综合性的整体理念和基本思想将它们统合起来，以达成立法总目标的一致；第三，在《环境保护法（试行）》立法之初，我国就将该法定位于国家基本法，从《环境保护法》立法思想的沿革与发展看，目前通过修改将其上升为高位阶的国家基本法的时机已经成熟；第四，从发达国家（地区）环境基本法的立法实践看，环境基本法的立法大多也滞后于单项环境与资源保护立法。由于对单一环境问题的控制在先，以及各国（地区）在此之前就制定和实施了大量自然资源法律，所以环境基本法的立法一般是在大量单项环境与资源保护立法完善之后才开始进行；最后，环境与发展的关系在我国经济发展和社会生活中还存在着对立的一面，尽管国家制定和实施了大量单项环境与资源保护法律，但现实上国家和地方大量的经济开发活动与环境保护是相对脱节的。因此，将修改后的《环境保护法》作为国家基本法对待，可以从法律效力上解决单项环境与资源保护法律与《环境保护法》相“对抗”问题，从宏观上指导现实中环境保护与经济开发活动的矛盾和冲突。 （三）确认环境权 环境权是20世纪70年代以来，因环境污染导致损害的被害范围和被害人群不断扩大，而依据宪法基本人权保障规定引申出来的一种新的权利形态。环境权作为一个法律概念，频繁地出现在国际法文献、西方国家的立法和司法实践中。 环境权是环境法的一个核心问题，也是环境立法、环境执法、环境管理、公众参与环境保护和环境公益诉讼的基础。环境权的内容，在实体上包括洁净空气权、清洁水权、安宁权、采光权、通风权、眺望权、环境观赏权等，在程序上则体现为环境知情权、环境决策参与权、获得司法救济权等。但由于环境权本身是一个较为抽象的概念，必须借助于一些基本制度及基本原则得以体现和外在化，因此，我们在构建环境权制度时，应当注意以下两个问题：第一，环境权的定位问题。环境权既是个体权利，又是集体权利，作为个体权利如何将它具体化，而作为集体权利如何使得当代人与后代人的主体地位得到明确；第二，在环境权与其他权利相冲突的情况下，应如何建立一个利益衡平机制，使当代与后代权利之间形成系统效应。 在法律中明文规定环境权，已经成为法学界的共识。笔者认为，我国应当首先在宪法中确认环境权，再通过《环境保护法》将其具体化，使法律主体依照法律享有适宜的生活环境、利用环境资源的权利，也赋予法律主体参加环境保护活动，参与国家环境管理和提起公益诉讼的资格，为环境民主和公众参与提供法律依据。 （四）统一政府职能 王曦教授认为，现实对《环境保护法》的修订所提出的关键问题有两个，第一个是有法不依的问题，第二个是现行法律缺乏对政府有法不依的监督和矫正手段，即缺乏对政府和政府官员的问责机制。它们是互相关联的，针对这两个问题来修订《环境保护法》也许能够达到改善我国环境管理的立法目的。 笔者认为第一个问题中，有些国家机关和职能部门，比如环保部门，认真地执行环境法律、法 879 2012 年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集 规，保护环境，但是有些国家机关和职能部门，比如某些负责经济发展和资源开发的部门，有时却无视环境法律、法规，从事着牺牲环境和生态，谋求短期GDP增 |
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